Mayor’s incompatibility finding annulled; formal administrator role without actual exercise insufficient.

Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/07.04.2016 cu privire la investigaţia înregistrată sub numărul x/A/II/20.04.2015 şi constatarea inexistenţei unei stări de incompatibilitate în ceea ce îl priveşte.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3305 din 1 noiembrie 2016, a respins acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul a susţinut că a fost nesocotit dreptul la un proces echitabil, întrucât prima instanţă nu şi-a îndeplinit obligaţia de a asculta în mod efectiv ambele părţi, iar hotărârea atacată nu conţine motivele pentru care i-au fost îndepărtate apărările, invocând prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a reluat situaţia de fapt expusă în faţa primei instanţe şi a apreciat că în mod greşit a fost respinsă acţiunea.

În esenţă, a arătat, în ceea ce priveşte activitatea desfăşurată ca administrator, că societatea în discuţie nu a funcţionat niciodată, activitatea acesteia fiind inexistentă.

Prin urmare, a apreciat că nu poate fi reţinută în sarcina sa o stare de incompatibilitate deoarece nu a exercitat niciodată, efectiv, funcţia de administrator în respectiva societate comercială, în plus, din situaţiile contabile rezultă că nu s-au obţinut sume de bani, nu s-au plătit dividende, nu s-au realizat operaţiuni specifice comerţului.

În ceea ce priveşte calitatea de administrator, a arătat că persoana desemnată administrator se va afla în exercitarea unui contract de mandat şi, nicidecum, nu va exercita o "funcţie", aşa cum menţionează Legea nr. 161/2003, ceea ce exclude, de plano, existenţa vreunei incompatibilităţi în ceea ce îl priveşte.

Totodată, a apreciat că în mod indirect a renunţat la mandatul de administrator, manifestare de voinţă ce rezultă din procura specială notarială nr. 3550/2010, renunţarea sa fiind certă, în raport cu actele încheiate ulterior de societate, şi nu s-a implicat în niciun fel în societate.

În ceea ce priveşte imposibilitatea fortuită de executare a contractului, prevăzută de art. 2030 coroborat cu art. 1321 din C. civ., a făcut trimitere la alegerea sa ca primar al Municipiului Galaţi în anul 2012, ceea ce face imposibilă exercitarea, concomitent, cu calitatea de administrator al unei societăţi, iar demnitatea de primar şi calitatea de administrator al unei societăţi face imposibilă desfăşurarea ambelor activităţi,

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru motivele arătate în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu controlul de legalitate al Raportului de evaluare nr. x/07.04.2016, emis de pârâtă.

Prin Raportul de evaluare contestat s-a reţinut că reclamantul a încălcat dispoziţiile prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/19.04.2003, referitor la nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, constând în aceea că în perioada 22.06.2012-14.01.2015 a deţinut simultan funcţia de primar şi calitatea de administrator - la S.C. B. S.R.L.

Curtea de apel a respins acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată, apreciind că este lipsită de relevanţă împrejurarea că nu a desfăşurat efectiv activitate în calitate de administrator în cadrul societăţii, în perioada în care a ocupat funcţia de primar, şi nu a obţinut, în perioada analizată, nici un venit în urma deţinerii calităţii respective şi, ca atare, nu s-a folosit în acest scop de funcţia publică ocupată.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte soluţia Curţii de apel, judecătorul fondului interpretând în mod greşit dispoziţiile legale incidente în cauză.

1.1. Criticile circumscrise motivului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., cu referire la faptul că nu au fost ascultate în mod efectiv ambele părţi şi la obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea nu pot fi primite.

Astfel, se reţine că hotărârea atacată respectă exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele acesteia se regăsesc motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate cererile părţilor, iar judecătorul fondului a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată.

Pe de o parte, prima instanţă a făcut trimitere la susţinerile părţilor şi la mijloacele de probă administrate, iar, pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Motivarea primei instanţe răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile, dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor fiecărei cauze (Hotărârea din 9 decembrie 1994, în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005, în cauza Albina contra României).

1.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte îl găseşte întemeiat, pentru considerentele arătate în continuare.

Potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Din actele depuse la dosar rezultă că reclamantul a exercitat, începând cu data de 22.06.2012, funcţia de primar al Municipiului Galaţi, judeţul Galaţi, iar, în perioada exercitării acestui mandat, reclamantul a deţinut, în intervalul 27.10.2004-14.01.2015, calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L.

Astfel, potrivit Adresei nr. x/16.07.2015, rezultă că, în evidenţele Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, recurentul-reclamant figurează în calitate de asociat/administrator al S.C. B. S.R.L în perioada

27.10.2004 - 14.01.2015, ulterior societatea fiind radiată prin dizolvare la data de 14.05.2015, conform Rezoluţiei nr. 602 din 14.01.2015.

Prima instanţă, reţinând această stare de fapt, a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, care a fost generată de simpla deţinere a calităţii de administrator la societatea comercială menţionată, fără a fi necesară exercitarea efectivă a drepturilor şi atribuţiilor specifice acesteia.

Or, o asemenea abordare apare ca fiind formalistă şi contrară scopului normei prevăzute de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8, alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifica limitarea exercitării unor drepturi.

O demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor, şi prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

Aşadar, ceea ce interesează în cauză este faptul, necontestat de altfel, că S.C. B. S.R.L. nu a funcţionat niciodată, respectiv nu a existat activitate în cadrul acestei societăţi.

Ca atare, recurentul-reclamant nu a exercitat niciodată, efectiv, funcţia de administrator în această societate comercială, neexistând dovezi.

Prin urmare, doar exercitarea simultană a unei demnităţi publice şi a funcţiei de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină corupţia.

Această interpretare a dispoziţiilor Legii nr. 161/2003 este susţinută şi de jurisprudenţa Curţii Constituţionale (a se vedea cu titlu de exemplu decizia nr. 90/2015, paragraful 17; decizia nr. 336/2017, paragraful 29), instanţa de contencios constituţional statuând că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparţialităţii, protejare a interesului social şi evitare a conflictului de interese.

Or, în măsura în care simpla deţinere a uneia dintre funcţiile private prevăzute de lege ar fi suficientă pentru existenţa stării de incompatibilitate, analizarea particularităţilor fiecărei speţe ar fi lipsită de sens, ceea ce înseamnă că instanţa de contencios administrativ are obligaţia de a verifica dacă respectiva funcţie privată a fost exercitată efectiv.

În concluzie, dat fiind faptul că, pe perioada exercitării mandatului de primar, societatea comercială la care recurentul - reclamant deţinea calitatea de administrator nu a avut nici o activitate, ulterior fiind dizolvată şi radiată de la Oficiul Registrului Comerţului, iar partea nu şi-a exercitat atribuţiile legale şi statutare în această calitate, rezultă că nu poate fi reţinută în sarcina acesteia incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa atacată, cu consecinţa admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare contestat, reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 3305 din 1 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite acţiunea.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/07.04.2016.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 octombrie 2019.