Appeal dismissed: Ministry lacks standing to sue for EU fund recovery without prior administrative debt title

Şedinţa publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 06 decembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în contradictoriu cu Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Racari, a solicitat:

(i) obligarea pârâtei, în baza art. 14 alin. (7), (9) şi (10) din Contractul de finanţare nr. x/25.10.2010 - cod SMIS 11000, la plata sumei de 85.491,51 RON, compusă din:

- 1.725,37 RON TVA (cheltuieli neeligibile aferente cererii de rambursare nr. x);

- 61.384,72 RON (FEDR 53.241,59 RON, cofinanţare de la bugetul de stat 8.142,83 RON) şi 22.381,72 RON reprezentând TVA (cheltuieli neeligibile aferente cererii de rambursare nr. x), care constituie finanţare încasată necuvenit în baza contractului de finanţare;

(ii) obligarea pârâtei, în baza art. 14 alin. (13) din Contractul de finanţare nr. x/25.10.2010 - cod SMIS 11000, la plata dobânzilor de întârziere în cuantum de 0,1% pe zi de întârziere, începând cu data scadentă de 21.04.2016 (respectiv data expirării termenului limită de 15 zile pentru restituirea debitului, conform Solicitării privind recuperarea cheltuielilor neeligibile nr. 35122/06.04.2016 şi nr. 35118/06.04.2016, notificări primite de beneficiar în data de 06.04.2016 şi înregistrate la acesta sub nr. x/06.04.2016 şi, respectiv, 4090/06.04.2016, până la data plăţii efective).

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1241 din 05 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâtă, ca neîntemeiată;

(ii) a calificat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtă, ca fiind excepţia lipsei de interes;

(iii) a admis excepţia lipsei de interes;

(iv) a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - n.r.), în contradictoriu cu Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Răcari, ca lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1241 din 05 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (actual Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului, reclamantul a expus în detaliu contextul factual care a condus la prezentul litigiu, precum şi modalitatea de calcul a pretenţiilor solicitate prin cererea de chemare în judecată, arătând că soluţia instanţei de fond, prin care a fost admisă excepţia lipsei de interes, este nelegală.

Recurentul-reclamant a criticat considerentul instanţei de fond referitor la neparcurgerea procedurii prevăzute de art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, care trebuie finalizată prin emiterea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, arătând că această procedură nu este aplicabilă situaţiei în speţă, în raport de dispoziţiile art. 14 din contractul de finanţare şi art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, a învederat recurentul, dispoziţiile art. 14 din contractul de finanţare sunt aplicabile dacă sunt îndeplinite două condiţii şi anume cheltuielile efectuate şi declarate de beneficiari nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate, iar acestea sunt depistate înainte de efectuarea ultimei plăţi. Prin urmare, O.U.G. nr. 66/2011 nu reglementează exclusiv modalitatea de restituire a creanţelor bugetare constatate prin titluri de creanţă emise în urma unor verificări, ci şi situaţiile în care sumele de bani care constituie plată nedatorată urmează a fi restituite în conformitate cu prevederile contractului de finanţare.

În speţă, având în vedere că, la cererea finală, suma autorizată la plată a fost mai mică decât sumele declarate neeligibile la cererile nr. x şi nr. 13, a fost activat mecanismul prevăzut de art. 14 din contractul de finanţare, astfel încât, la depunerea cererii nr. x finale nu a fost constatată o nouă neregulă. Prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 ar fi fost aplicabile doar dacă, la depunerea cererii nr. x finale, s-ar fi constatat o nouă neregulă, pe când în situaţia de faţă, la cererea nr. x se recuperează sumele aferente neregulilor identificate la cererile nr. x şi nr. 13, conform procedurii prevăzute de art. 6 şi art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

Recurentul-reclamant a mai susţinut că, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile legate de executarea şi încetarea contractului administrativ, iar speţa de faţă priveşte obligaţia de restituire a unor sume de bani aferente executării unui contract administrativ.

A mai arătat recurentul că, potrivit art. 43 din O.U.G. nr. 66/2011, constituie titlu executoriu atât procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare şi nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, cât şi hotărârea judecătorească definitivă, legiuitorul neimpunând obligativitatea emiterii unui titlu de creanţă, ci reglementând situaţii distincte, prin care se pot recupera sumele plătite necuvenit beneficiarilor fondurilor nerambursabile.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 25 iulie 2017, intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Răcari a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de reclamant, Înalta Curte are în vedere că pretenţiile formulate prin cererea de chemare în judecată vizează sumele încasate de pârâtă cu titlu de finanţare nerambursabilă, pe care reclamantul le apreciază a fi neeligibile şi a căror restituire o solicită pe calea acţiunii adresate instanţei de contencios administrativ şi fiscal.

Din acest considerent rezultă, sub un prim aspect, caracterul nefondat al criticii reclamantului referitoare la aplicabilitatea în speţă a dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011 (şi, pe cale de consecinţă, excluderea de la aplicare a dispoziţiilor art. 21 din acelaşi act normativ), care prevăd că:

"Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, identificate de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plăţii, nu se aplică: a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21."

În speţă nu este îndeplinită ipoteza textului de lege precitat, întrucât pretenţiile reclamantului privesc sume plătite de autoritatea finanţatoare, pentru care neregula a fost identificată ulterior plăţii, pe când dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează situaţia neregulilor identificate înainte de efectuarea plăţii şi pentru care nu se aplică procedura prevăzută de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011.

Nici susţinerile referitoare la compensarea sumelor din cererea de rambursare nr. x finală cu cele din cererile de rambursare nr. x şi nr. 13 nu sunt de natură a înlătura concluzia referitoare la inaplicabilitatea în cauză a prevederilor art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, chiar dacă cheltuielile apreciate a fi neeligibile au fost reţinute din valoarea cererii de rambursare nr. x, contravaloarea lor a fost plătită anterior către beneficiar, astfel cum rezultă din Solicitarea privind recuperarea cheltuielilor neeligibile din cererea de rambursare nr. x, emisă sub nr. x/06.04.2016 şi Solicitarea privind recuperarea cheltuielilor neeligibile din cererea de rambursare nr. x, emisă sub nr. x/06.04.2016 .

De altfel, situaţia reglementată de art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011 este aceea în care finanţarea nu se acordă, ca urmare a constatării neregulii. Rezultă, astfel, fără dubiu, că prevederile legale citate nu constituie argument care să pledeze în favoarea existenţei interesului reclamantului în promovarea cererii de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte aplicabilitatea dispoziţiilor art. 14 din contractul de finanţare, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant recurge la o interpretare greşită a acestei prevederi contractuale, într-o manieră care ignoră dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011.

Este de necontestat că prevederile art. 14 alin. (10) - (13) şi alin. (15) - (16) din contractul de finanţare dispun cu privire la obligaţia beneficiarului finanţării de restituire a sumelor achitate excedentar de autoritatea finanţatoare, considerate a reprezenta plăţi nedatorate, dar restituirea va opera în condiţiile reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, prin derularea procedurii de verificare şi constatare a neregulii, conform art. 21 din acest act normativ, finalizată prin emiterea unui titlu de creanţă (proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare sau notă de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare). Restituirea finanţării nu poate avea ca temei decât existenţa unei nereguli, adică a unei abateri de la legalitate, regularitate şi conformitate, constatată de organele de control în conformitate cu O.U.G. nr. 66/2011.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 14 alin. (6) din contractul de finanţare, astfel cum a fost modificat prin actul adiţional nr. x/25.10.2013:

"Structura organizată în cadrul AMPOR sau în cadrul instituţiei publice în care funcţionează AMPOR în scopul constatării neregulilor şi stabilirii creanţelor bugetare/corecţiilor financiare poate efectua misiuni de control în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora sau a oricăror acte normative de modificare, completare sau înlocuire a acesteia, actele de control fiind opozabile beneficiarului.". Totodată, şi dispoziţiile alin. (4) din acelaşi articol, fac trimitere la procedura de aplicare a reducerilor procentuale, pentru situaţia în care abaterea este identificată anterior efectuării plăţilor, care se derulează tot în conformitate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, dispoziţiile art. 14 din contractul de finanţare trebuie interpretate într-o modalitate congruentă, ţinând cont de toate prevederile cuprinse în alineatele din conţinutul articolului (nu doar de alineatele indicate de recurentul-reclamant), precum şi de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, care stabilesc că recuperarea sumelor achitate excedentar are loc în baza unui titlu de creanţă, emis în procedura prevăzută de art. 21 din acest act normativ.

În aceeaşi linie argumentativă, Înalta Curte va respinge şi critica recurentului-reclamant referitoare la încadrarea în categoria titlurilor de creanţă a hotărârilor judecătoreşti, reţinând că dispoziţiile art. 43 din O.U.G. nr. 66/2011 au fost interpretate în mod corect de instanţa de fond ca referindu-se la hotărârea judecătorească pronunţată în litigiul având ca obiect contestarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare sau a notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, această ipoteză fiind cea care se încadrează, într-o manieră coerentă, în ansamblul prevederilor ordonanţei de urgenţă a guvernului.

Referitor la concursul dintre dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reţine că, deşi contractul de finanţare este un contract administrativ, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant, iar litigiul priveşte aspecte ce ţin de executarea contractului, în cauză se aplică, cu prioritate, dispoziţiile legii speciale care guvernează raporturile juridice deduse judecăţii, respectiv O.U.G. nr. 66/2011. Or, acest act normativ prevede o procedură specială de urmat de către autoritatea ministerială, în ipoteza constatării unei nereguli şi a necesităţii restituirii finanţării de către beneficiar. Această procedură specială permite autorităţii să emită titlul de creanţă prin care se stabileşte cuantumul obligaţiei de plată, ceea ce determină lipsa de interes în recurgerea la calea acţiunii judiciare pentru recuperarea finanţării afectate de nereguli.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 1241 din 05 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.