Appeal dismissed: Forest compensation for 2015 Natura 2000 restrictions denied for lack of domestic state aid methodological norms

Şedinţa publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 17 mai 2016, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Obştea Bumbeşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României, a solicitat obligarea pârâţilor la acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care reclamanta, în calitate de proprietară, nu le-a putut recolta datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2015, în sumă de 2.526.349,27 RON, pentru suprafaţa totală de 3875,40 ha situată în situl Natura 2000.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 212 din 31 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Obştea Bumbeşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României, ca fiind prematură.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 212 din 31 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Obştea Bumbeşti, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (astfel cum a fost reîncadrat de instanţa de control judiciar), solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că, în condiţiile refuzului nejustificat al autorităţilor statului de a emite normele metodologice de calcul şi acordare a compensaţiilor cuvenite proprietarilor de păduri cuprinse în amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, a înţeles să invoce aplicabilitatea Deciziei Comisiei Europene (3.1.2017) în Anexa C (2016)8769 final, comunicată Reprezentanţei permanente a României la Bruxelles la data de 04.01.2017, care are efect direct vertical în ordinea juridică europeană şi naţională.

A arătat reclamanta că avizul Comisiei Europene, cuprins în decizia anterior indicată, priveşte acordarea compensaţiilor pentru perioada 2014-2020, iar la baza schemei notificate de autorităţile române s-a aflat şi proiectul hotărârii de guvern, astfel încât apreciază că, în principiu, pentru acordarea compensaţiilor nici nu este necesară emiterea hotărârii de guvern, fiind suficientă decizia Comisiei Europene.

În ipoteza în care se apreciază a fi totuşi necesară emiterea hotărârii de guvern, recurenta-reclamantă a susţinut că organele centrale ale administraţiei publice aveau obligaţia legală să iniţieze, să adopte şi să publice în Monitorul Oficial hotărârea de guvern cuprinzând normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor.

Recurenta-reclamantă a învederat că, deşi are calitatea de proprietar al suprafeţei de teren cu vegetaţie forestieră, nu poate beneficia în mod deplin de dreptul de proprietate, fiindu-i interzisă exploatarea suprafeţei respective, deşi are obligaţia de a asigura paza acesteia.

A mai învederat reclamanta că au fost primite două avize favorabile din partea Comisiei Europene, conform Deciziei nr. C (2012)5266 final din 19.07.2012 şi Deciziei Comisiei Europene (3.1.2017) în Anexa C (2016)8769 final, comunicată Reprezentanţei permanente a României la Bruxelles la data de 04.01.2017, dar pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu şi-a respectat obligaţiile legale prevăzute în art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic şi H.G. nr. 861/2009, respectiv acelea de a proceda la fundamentarea anuală a necesarului de fonduri şi de a înscrie în bugetele proprii banii necesari acordării despăgubirilor, precum şi de a întreprinde demersurile legale pentru aprobarea normelor metodologice de calcul şi acordare a compensaţiilor cuvenite proprietarilor de păduri cuprinse în amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.

A apreciat recurenta-reclamantă că solicitarea compensaţiilor pentru lipsa de folosinţă a pădurilor protejate nu poate fi reţinută ca având caracterul unui ajutor de stat în sensul celor definite în art. 1 din TFUE, deoarece nu constituie o măsură de sprijin care distorsionează sau ameninţă să distorsioneze concurenţa prin favorizarea reclamantei şi nu este de natură să afecteze schimburile între statele membre.

Neadoptarea normelor metodologice de către autorităţile publice pârâte, într-un termen rezonabil, are ca efect lipsirea reclamantei de folosinţa bunului pentru o cauză de utilitate publică, fără a primi o dreaptă şi prealabilă despăgubire, conform art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţia României.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 13 iulie 2017, intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 iulie 2017, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Obştea Bumbeşti este nefondat, pentru următoarele considerente:

Printr-o primă critică formulată în cererea de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut că, întrucât prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 a fost aprobată schema de ajutor de stat în domeniul forestier, aferentă anilor 2014-2020, este nerelevantă lipsa unui cadru legal naţional care aprobe schema de ajutor şi să stabilească o metodologie de acordare a compensaţiilor, Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 putând fi aplicată direct în ordinea juridică naţională, şi, prin urmare, în speţa de faţă.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această susţinere, reţinând că, în principiu, emiterea unei decizii de către Comisia Europeană, prin care se aprobă o schemă de sprijin, nu reprezintă o condiţie suficientă pentru acordarea sprijinului respectiv. Ajutorul de stat se acordă de statul membru, iar aprobarea lui de către Comisia Europeană nu îndrituieşte potenţialii beneficiari la acordarea ajutorului de stat, respectiv nu obligă statul membru la această acordare.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că, potrivit considerentului (5) al art. 2.4 din decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017, schema de ajutor de stat intră în vigoare la data aprobării de către Comisie (03.01.2017) şi expiră la data de 31 decembrie 2020, astfel încât nu se poate susţine că această decizie este aplicabilă în cauza de faţă, compensaţiile solicitate de reclamantă fiind aferente anului 2015.

De asemenea, se va avea în vedere şi împrejurarea că, prin Decizia emisă anterior de Comisia Europeană sub nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, schema de ajutor a avut o valabilitate limitată până la data de 31 decembrie 2013, fiind prelungită, ulterior, până la data de 30.06.2014, prin decizia Comisiei Europene nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, astfel încât nici această decizie nu are aplicabilitate pentru anul 2015, analizat în speţă.

Trecând peste problema aplicării temporale a celor două decizii emise de Comisia Europeană, Înalta Curte reţine că, pentru compensaţiile aferente anului 2015, nu au fost edictate şi aprobate prin hotărâre de guvern Normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii, condiţie necesară pentru parcurgerea procedurii administrative de plată a despăgubirilor solicitate de recurenta-reclamantă.

În acest sens, va fi avută în vedere Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, prin care s-a reţinut că:

"Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010."

Raţionamentul juridic avut în vedere la pronunţarea acestei decizii este aplicabil şi prezentei cauze, chiar dacă, la acel moment, completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept s-a raportat la emiterea Deciziei CE nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, întrucât situaţia juridică este similară celei care face obiectul prezentului litigiu, vizând condiţiile de acordare a compensaţiilor prevăzute de Codul silvic după data de 1 ianuarie 2010.

Aşadar, chiar dacă instanţa de fond nu s-a raportat, în analiza cererii, şi la condiţia existenţei deciziei favorabile a Comisiei Europene, cea de-a doua condiţie, constatată neîndeplinită, a fost corect analizată, reţinându-se că nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial hotărârea guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat face imposibilă acordarea compensaţiilor.

Compensaţiile solicitate de reclamantă nu pot fi acordate în temeiul Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, întrucât, potrivit art. 6 alin. (2):

"toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Aşadar, prevederile aceste hotărâri de guvern se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârşitul anului 2009.

Totodată, compensaţiile nu pot fi acordate nici în temeiul Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 447/2017, întrucât acest act administrativ nu se aplică decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării sale în vigoare. Astfel, art. 7 alin. (5) din această hotărâre de guvern dispune că:

"pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că:

"durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Se are în vedere şi împrejurarea că, potrivit notei de fundamentare, emiterea hotărârii de guvern a avut la bază Decizia Comisiei Europene C (2016) 8.769 final din 03.01.2017, care, aşa cum s-a arătat anterior, nu produce efecte asupra pretenţiilor reclamantei referitoare la anul 2015.

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, cât şi domeniul de reglementare specificat al acestui act normativ se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017. Cum Înalta Curte a constatat că H.G. nr. 861/2009 nu mai putea fi aplicată ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensaţiile aferente anului 2015, nu este îndeplinită condiţia de a exista norme metodologice, care să pună în aplicare schema de ajutor de stat, aşa cum a reţinut instanţa de fond.

Neîndeplinirea condiţiei substanţiale arătate, referitoare la reglementarea schemei de ajutor de stat în dreptul intern, atrage netemeinicia cererii, iar nu prematuritatea, aşa cum a reţinut instanţa de fond, dar această neregulă formală strecurată în raţionamentul logico-juridic al judecătorului fondului nu este relevantă în limitele recursului de faţă, raportat la criticile formulate prin cererea de recurs.

O altă critică la care instanţa de control judiciar a fost chemată să răspundă se referă la pretinsa culpă a autorităţii în neemiterea normelor de acordare a compensaţiilor.

Lipsa de acţiune a Guvernului, în sensul adoptării normelor, este considerată de recurenta-reclamantă ca încălcând dreptul său de proprietate, prin lipsirea de folosinţa bunului, corelativ cu neacordarea unei drepte despăgubiri.

Însă, invocata neadoptare a normelor metodologice care să prevadă schema de ajutor nu poate îndritui la compensaţii pe care dreptul intern nu le reglementează. Lipsirea de folosinţă a bunului este o cauză juridică diferită de dreptul la compensaţii. Or, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu analiza refuzului de acordare a compensaţiilor, iar nu cu o cerere de despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a bunului.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat faţă de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

În fine, printr-un ultim set de critici, recurenta-reclamantă a susţinut că prima instanţă a încadrat, în mod eronat, compensaţiile solicitate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic în categoria "ajutoarelor de stat", apreciind că acestea nu constituie o măsură de sprijin în sensul art. 1 din TFUE.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, aceste critici, reţinând că, potrivit art. 4 lit. s) pct. 4) din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1 în următoarele domenii: (...) activităţi de dezvoltare rurală (...) plăţi Natura 2000".

În concluzie, în ceea ce priveşte plăţile care pot fi acordate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic, reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, legiuitorul a stabilit în mod expres, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 14/2010, că se încadrează în categoria ajutoarelor de stat, iar această încadrare este confirmată de emiterea deciziilor Comisiei Europene, de aprobare a schemei de ajutor.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Obştea Bumbeşti, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Obştea Bumbeşti împotriva sentinţei civile nr. 212 din 31 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.