Hospital department head's directorship not 'manager' role; integrity report annulled

Şedinţa publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 noiembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 82 din 10 aprilie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 82 din 10 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamantul a susţinut că instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia în contradicţie cu dispoziţiile art. 10 din C. civ. privind interzicerea analogiei, utilizând definiţiile noţiunilor de "manager" şi "administrator" din Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, fără a se raporta la dispoziţiile legale care reglementează aceste funcţii.

A arătat reclamantul că instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 66/1993, în forma care a fost abrogată prin Legea nr. 217/1998. În acord cu actuala formă a Legii nr. 66/1993, managerul este o persoană fizică sau juridică distinctă de administrator, care îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui contract de management încheiat cu societatea comercială, reprezentată prin consiliul de administraţie.

Instanţa de fond a aplicat în mod greşit prevederile art. 14 din Legea nr. 66/1993, întrucât acest text de lege reglementează contractul de management, or recurentul-reclamant nu a încheiat un astfel de contract cu Spitalul Judeţean de Urgenţă Brăila, activitatea sa fiind desfăşurată în temeiul unui contract de administrare.

Potrivit contractului de administrare, şeful de secţie răspunde de calitatea actului medical şi se subordonează managerului şi directorului medical al spitalului, astfel încât, în mod eronat instanţa de fond a reţinut că recurentul-reclamant răspunde de calitatea actului medical, dar exercită şi atribuţii în organizarea şi conducerea secţiei de ortopedie, concluzie care, de altfel, nu a fost motivată în vreun fel.

În mod greşit, a susţinut reclamantul, instanţa de fond a reţinut că, deşi codificate diferit în clasificarea ocupaţiilor din România, activitatea de manager şi cea de administrator se referă la exercitarea aceloraşi activităţi de organizare, conducere şi administrare.

Totodată, recurentul-reclamant a apreciat că prima instanţă a aplicat greşit norma de drept material în ceea ce priveşte modificările aduse Legii nr. 95/2006 prin O.U.G. nr. 79/2016, calificând aceste modificări ca reprezentând o simplă clarificare a reglementării preexistente. Contrar acestei opinii, recurentul-reclamant a susţinut că modificările legislative au avut ca obiect reglementarea unui caz nou de incompatibilitate, aspect dovedit de nota de fundamentare a O.U.G. nr. 79/2016.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 13 octombrie 2017, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate în faţa instanţei de fond, cu privire la existenţa cazului de incompatibilitate reţinut în cuprinsul raportului de evaluare contestat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a constatat existenţa în persoana reclamantului A. a unei stări de incompatibilitate, potrivit dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. b) raportat la art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, între funcţia de medic şef al secţiei Ortopedie-Traumatologie din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Brăila şi funcţia de administrator în cadrul B. S.R.L., pe care reclamantul le-a deţinut simultan în perioada 01.12.2014 - 17.09.2015.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006:

"(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) b) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate.".

Totodată, potrivit art. 185 alin. (15) din acelaşi act normativ:

"(15) Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b), c) şi d) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice." (N.B.: în prezenta decizie toate trimiterile la textele de lege vor avea în vedere forma în vigoare în perioada pentru care intimata-pârâtă a reţinut existenţa stării de incompatibilitate)

Având în vedere aceste dispoziţii legale, precum şi motivele de recurs formulate de reclamantul A., Înalta Curte constată că problema litigioasă în speţă o reprezintă stabilirea naturii juridice şi a gradului de similitudine dintre funcţiile de "administrator" şi "manager".

Din această perspectivă, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la lipsa unei identităţi conceptuale şi atribuţionale între noţiunile de "administrator" şi "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curţi, nu orice activitate de conducere şi administrare din sectorul privat se subsumează unei activităţi sau funcţii de manager.

Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispoziţiile art. 37 alin. (1) şi (2) din acest act normativ stabilesc următoarele:

"(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni. (2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie."

Rezultă, aşadar, că o noţiune nu poate avea înţelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiaşi act normativ, ci trebuie înţeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiţii, iar în cazul în care legea nu conţine vreo definiţie, atunci înţelesul noţiunii trebuie să fie acelaşi, oriunde ar fi cuprinsă această noţiune în cadrul respectivei legi.

În materia incompatibilităţilor, normele legale sunt de strictă interpretare, reţinându-se că Legea nr. 95/2006, care stabileşte expres incompatibilităţile pentru funcţia de şef de secţie, operează cu noţiunea de "manager", dispunând prin dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b), raportat la art. 185 alin. (15) din acest act normativ, că funcţia de şef de secţie este incompatibilă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager.

Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale nu foloseşte termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societăţii comerciale. Potrivit legislaţiei naţionale, societăţile comerciale şi celelalte entităţi private sunt conduse de administratori sau directori, în funcţie de sistemul de conducere ales de către aceste entităţi.

În acelaşi sens vor fi reţinute şi argumentele recurentului-reclamant, privitoare la diferenţa terminologică utilizată de legiuitor între noţiunile de "administrator" şi "manager", din cuprinsul Legii nr. 31/1990 şi al Legii contractului de management nr. x/1993, precum şi la clasificarea distinctă a acestor funcţii în cadrul clasificării ocupaţiilor din România.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 menţionează distinct funcţia de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcţie publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

În cazul de faţă, dacă legiuitorul ar fi intenţionat să excludă posibilitatea unui şef de secţie medicală de a deţine simultan funcţia de administrator al unei societăţii comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.

Or, toate aceste aspecte de ordin legislativ nu au fost analizate de prima instanţă, care şi-a întemeiat soluţia pe considerente pur semantice, de natură lingvistică, iar nu pe sensul juridic al funcţiilor în discuţie. Prin urmare, Înalta Curte va infirma concluzia instanţei de fond, reţinând că raportul de evaluare contestat este nelegal, deoarece în cauză lipseşte al doilea element a stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantului, având în vedere că funcţia de administrator la o societate comercială nu se suprapune funcţiei de manager şi nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager", prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Înalta Curte consideră a fi neîntemeiate susţinerile intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate, care şi-a fundamentat apărările pe similaritatea funcţiilor de conducere ocupate de recurentul-reclamant în sistemul public, respectiv în domeniul privat şi pe care le-a apreciat a corespunde atribuţiilor legale de manager.

În prim rând, Înalta Curte reţine că, reglementând situaţii interdictive de drepturi, regimul incompatibilităţilor este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extins, prin analogie, la funcţii sau calităţi pe care legiuitorul nu le-a prevăzut în cuprinsul textului de lege, oricât de similare ar putea fi considerate acestea, prin prisma atribuţiilor exercitate, cu funcţiile/calităţile supuse în mod expres acestui regim.

În al doilea rând, Înalta Curte apreciază că funcţia de şef de secţie nu poate fi considerată o funcţie de conducere cu atribuţii similare celei de administrator al societăţii comerciale.

Astfel, potrivit art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, funcţia de şef de secţie implică atribuţii de îndrumare şi de realizare a activităţii de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secţiei respective, aceste obligaţii fiind detaliate în cuprinsul contractului de administrare nr. x/10.12.2014, încheiat între recurentul-reclamant şi Spitalul Judeţean de Urgenţă Brăila, dar şi în cuprinsul fişei de post medic şef de secţie . Potrivit textului de lege şi actelor juridice indicate, atribuţiile exercitate de şeful de secţie, precum şi răspunderea juridică a acestuia, sunt circumscrise unui singur scop şi anume asigurarea calităţii actului medical la nivelul secţiei.

Pe de altă parte, funcţia de administrator în cadrul unei societăţi comerciale presupune, conform art. 70 şi următoarele din Legea nr. 31/1990, efectuarea oricăror operaţiuni necesare îndeplinirii obiectului de activitate al societăţii, ceea ce presupune o libertate extinsă de decizie la nivelul tuturor aspectelor activităţii comerciale a persoanei juridice. Caracterul extins al acestor atribuţii conduce şi la reglementarea legislativă a unor cazuri distincte şi specifice de răspundere a administratorului pentru actele încheiate şi faptele săvârşite în această calitate (cu titlu exemplificativ, indicăm răspunderea administratorului faţă de asociaţii societăţii comerciale, conform art. 73 din Legea nr. 31/1990 sau răspunderea faţă de creditori, pentru debitele persoanei juridice pe care o administrează, conform Codului de procedură fiscală) .

Aşadar, sfera atribuţiilor legale exercitate de administratorul societăţii comerciale are un caracter diversificat şi mai vast, în raport de competenţele limitate sub aspect decizional, care revin şefului de secţie medicală, subsumate doar îndeplinirii actului medical de specialitate.

Scopul incompatibilităţilor este asigurarea transparenţei şi obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice, precum şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, astfel încât stabilirea unei incompatibilităţi se justifică numai pe existenţa unui conflict real între cele două funcţii, care ar putea avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de faţă, acest conflict nu a fost relevat, atât timp cât atribuţiile funcţiilor deţinute concomitent de recurentul-reclamant sunt diferite, iar legea nu prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcţia de şef de secţie şi cea de administrator al societăţii comerciale, astfel cum s-a arătat anterior.

În ceea ce priveşte modificarea legislativă operată prin dispoziţiile O.U.G. nr. 79/2016, Înalta Curte reţine că prima instanţă a reţinut în mod greşit că legiuitorul a urmărit doar să clarifice un caz de incompatibilitate preexistent. În realitate, prin dispoziţiile ordonanţei de urgenţă a guvernului a fost introdusă, printre altele, lit. g) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, prin care s-a reglementat un nou caz de incompatibilitate, vizând exercitarea concomitentă a funcţiei de manager persoană fizică (în cazul de faţă, conform art. 185 alin. (15), funcţia de şef de secţie medicală) şi a funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Însă această modificare legislativă a survenit la data de 22.11.2016, ulterior perioadei pentru care s-a reţinut starea de incompatibilitate în sarcina reclamantului şi chiar ulterior întocmirii raportului de evaluare contestat, astfel încât prevederile sale nu se aplică în speţa de faţă.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată şi va anula Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În condiţiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 3100 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, compuse din taxa judiciară de timbru în sumă de 100 de RON, achitată în recurs şi a onorariului avocaţial în sumă de 3000 de RON, dovedit prin depunerea la dosarul instanţei de recurs a facturii nr. x/20.01.2020 şi a chitanţei nr. x/20.01.2020 .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 82 din 10 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit de pârâtă.

Obligă intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 3100 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.