License extension denial via communication letter: whether a vote-shortfall notice constitutes an actionable administrative act permitting annulment.

Şedinţa publică din data de 1 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 14.11.2014, sub nr. x/2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului (CNA), pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să dispună:

(i) suspendarea temporară a deciziei CNA luată în şedinţa din data de 29.10.2014 şi comunicată prin adresa nr. x/04.11.2014, prin care a fost respinsă solicitarea A. S.R.L. de prelungire a termenului de valabilitate a licenţei audiovizuale cu nr. R 2247/08.10.1996, pentru difuzarea pe cale radioelectrică terestră a serviciilor cu denumirea B., în localitatea Predeal, până la judecarea anulării deciziei;

(ii) anularea deciziei emisă de CNA;

(iii) plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea acţiunii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1/F/12 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a dispus:

- admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei comunicate cu adresa nr. x RF/04.11.2014, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

- respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtă;

- anularea Deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014;

- obligarea pârâtei la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1/F/12 ianuarie 2015, în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la anularea "deciziei" comunicate de către CNA prin adresa nr. x RF/04.11.2014, pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului a declarat recurs, solicitând rejudecarea cauzei, casarea sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii de anulare a deciziei comunicate prin adresa nr. x/04.11.2014, fie ca inadmisibilă, fie ca neîntemeiată.

În susţinerea cererii de recurs, reecurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond în mod greşit nu a reţinut apărarea formulată de acesta prin care arăta că acţiunea este inadmisibilă pentru lipsa actului administrativ aşa cum acesta este definit de art. 2 alin, (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul în susţinerea acestei opini afirmă că CNA nu a luat nicio decizie în sensul prevăzut de Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările si completările ulterioare, la art. 15 alin. (1), prevederi potrivit cărora: "în îndeplinirea funcţiilor şi a atribuţiilor ce ii revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucţiuni şi recomandări, în prezenţa a cel puţin 8 membri şi cu votul a cel puţin 6 membri."

Atât timp cât nu a fost întrunit numărul legal de voturi, respectiv cel puţin 6, pentru a fi adoptată o decizie, în conformitate cu Legea nr. 504/2002, nu se poate vorbi despre o decizie adoptată de CNA, act administrativ emis în regim de putere publică, aşa cum în mod greşit a apreciat instanţa de fond.

Recurentul subliniază că anularea priveşte adresa nr. x/04.11.2014, iar această adresă nu reprezintă un act emis în regim de putere publică şi nu produce efecte juridice specifice actului administrativ, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice între părţi, limitându-se la informarea intimatei cu privire la soluţia adoptată de autoritate ca urmare a cererii depuse de aceasta. Ea nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă CNA este o autoritate publică, scopul emiterii acesteia nefiind producerea de efecte juridice specifice dreptului administrativ, ci transmiterea unui răspuns către solicitant, situaţie în care trebuie să se constate că adresa ce face obiectul prezentei cauze nu este un act administrativ, în sensul Legii contenciosului administrativ.

În raport de considerentele prezentate, recurentul solicită să se admită excepţia inadmisibilităţii cererii intimatei de anulare a adresei nr. x/04.11.2014, întrucât aceasta nu poate forma obiectul unei cereri de anulare, în sensul articolelor 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, nefăcând parte din categoria actelor administrative avute în vedere de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege.

Recurentul-pârât mai susţine acţiunea este inadmisibilă prin prisma substituirii instanţei de judecată în atribuţiile autorităţii publice, excepţie pe care a ridicat-o la judecarea pe fond a cauzei şi care a fost respinsă în mod greşit de instanţa de fond.

Acesta afirmă că argumentarea instanţei de fond, conform căreia "reclamanta a solicitat anularea actului administrativ, fără să solicite instanţei să oblige pârâta să emită un act sau să elibereze o adeverinţă sau un alt înscris, astfel cum permit dispoziţiile art. 18 din Legea 544/2004, instanţa se va pronunţa în limitele-cercetării legalităţii actului, ceea ce nu conduce la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti", a condus la pronunţarea unei soluţii ale cărei efecte creează probleme în privinţa aducerii la îndeplinire a hotărârii pronunţate. Astfel, instanţa de fond afirmă că se pronunţă pe legalitatea unui act, pronunţare care s-a concretizat în anularea acestuia, deci a adesei prin care CNA îi comunica unui radiodifuzor că cererea sa de prelungire a valabilităţii licenţei audiovizuale deţinute pentru postul de radio B. din Predeal nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată.

Ca urmare a anulării acestei adrese, se pune problema conduitei pe care va trebui să o adopte autoritatea în situaţia în care instanţa supremă ar pronunţa o soluţie de menţinere a sentinţei pronunţate pe fondul cauzei, în măsura în care licenţa audiovizuală a expirat de drept la data de 16.12.2014, până la 12.01.2015, ca urmare a efectelor suspendării adresei nr. x/04.11.2014.

Cu privire la această situaţie, instanţa de fond a reţinut în mod greşit prin sentinţa civilă pronunţată la fond că societatea îşi poate continua activitatea ca deţinător de licenţă audiovizuală, deşi el nu mai deţinea această autorizare din 16.12.2014.

Dezlegarea problemei prezentate este cu atât mai necesară cu cât instanţa de fond a menţionat în mod explicit în sentinţa pronunţată faptul că pârâtul CNA nu poate fi obligat, cităm: "să emită un act sau să elibereze o adeverinţă sau un alt înscris, astfel cum permit dispoziţiile art. 18 din Legea 544/2004".

Cu alte cuvinte, instanţa de fond admite faptul că CNA nu poate fi obligat la emiterea unui act prin care să prelungească perioada de valabilitate a unei licenţe expirate (acesta fiind, în esenţă, fondul problemei deduse judecăţii), atât timp cât intimata nu a solicitat acest lucru, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar hotărârea judecătorească priveşte numai "legalitatea actului", respectiv a adresei nr. x/04.11.2014.

Instanţa de fond admite faptul că CNA nu poate fi obligat la emiterea unui act prin care să prelungească perioada de valabilitate a unei licenţe expirate (acesta fiind, în esenţă, fondul problemei deduse judecăţii), atât timp cât intimata nu a solicitat acest lucru, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar hotărârea judecătorească priveşte numai legalitatea actului, respectiv a adresei nr. x/04.11.2014.

Intimata nici nu ar fi putut adresa instanţei de contencios administrativ o astfel de solicitare, din moment ce Legea audiovizualului prevede la art. 55 alin. (3) faptul că prelungirea valabilităţii unei licenţe audiovizuale este o posibilitate, iar nu un drept. O astfel de soluţie pronunţată de o instanţă de judecată ar echivala cu substituirea acesteia autorităţii publice căreia i-au fost conferite competenţe sub acest aspect de către legiuitor.

În privinţa excepţiei lipsei de interes pe care a invocat-o la fond, recurentul susţine că instanţa a respins-o, menţionând că nu poate fi admisă, întrucât interesul în promovarea acţiunii ar fi evident, din moment ce reclamanta este obligată să înceteze emisia.

Cu privire la argumentarea acestei critici, recurentul susţine că prelungirea valabilităţii unei licenţe audiovizuale nu este o obligaţie prevăzută de legiuitor în sarcina Consiliului Naţional al Audiovizualului, ci o posibilitate pe care acelaşi legiuitor o lasă la îndemâna membrilor Consiliului. În consecinţă, în opinia sa, acesta apreciază că este complet eronat ceea ce instanţa de fond a reţinut, anume că reclamanta este obligată să îşi înceteze emisia, ca şi cum ar avea un drept permanent de a emite.

Intimata nu este obligată de către CNA să îşi înceteze emisia, ci licenţa audiovizuală deţinută pentru postul de radio B. din Predeal a încetat de drept, prin efectul legii, la expirarea termenului de 9 ani pentru care a fost acordată, respectiv la data de 16.12.2014. După această dată, intimata ar fi fost obligată să înceteze difuzarea de programe audiovizuale, având în vedere că cererea ei nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată, iar Legea audiovizualului nu reglementează nicio altă posibilitate de prelungire a valabilităţii unei licenţe audiovizuale, nici măcar provizorie.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 486 şi următoarele din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului, pe care a motivat-o ulterior prin notele de şedinţă înregistrate la dosarul cauzei la 28 februarie 2018, apreciind că recursul a fost formulat şi înregistrat la Curtea de apel la data de 09.02.2015, în condiţiile în care sentinţa nr. 1/F/12.01.2015 a fost pronunţată în şedinţa publică la data de 12.01.2015 şi redactată la data de 19.01.2015 şi comunicată la data de 23.01.2015.

Referitor la fondul recursului, intimata a solicitat să se constate că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, impunându-se respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în anularea adresei nr. x RF/04.11.2014, susţinută prin cererea de recurs.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilităţii în principiu a cererilor de recurs la data 07.03.2018, iar prin încheierea din 24 aprilie 2018 s-a dispus comunicarea raportului către părţi.

Ulterior au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 01 octombrie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Înalta Curte, cu prioritate analizând excepţia tardivităţii cererii de recurs invocată prin întâmpinare de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. o apreciază ca fiind nefondată.

În speţă se constată că sentinţa recurată a fost comunicată la data de 23 ianuarie 2015, iar recurentul-pârât a formulat cerere de recurs la data de 05 februarie 2015 . În aceste condiţii declararea recursului s-a făcut cu respectarea termenului de 15 zile de la comunicarea sentinţei atacate, în conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul recursului, Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate de recurentul-pârât, sentinţa atacată şi dispoziţiile legale incidente cauzei, instanţa de control judiciar va menţine soluţia dată de instanţa de fond ca fiind legală şi, pe cale de consecinţă va respinge recursul formulat, pentru considerentele ce urmează.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea formulată de reclamantă a solicitat anularea Deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014. Instanţa de recurs reţine că în desfăşurarea activităţilor sale de radio-difuziune, reclamanta S.C. A. S.R.L. este titulara licenţei audio-vizuale nr. x/08.10.1996, prelungită pentru o perioadă de 9 ani la data de 13.09.2005.

La data de 27.08.2014, reclamanta a solicitat CNA prelungirea licenţei, iar în şedinţa din data de 28.10.2014 cererea a fost discutată şi deoarece nu s-a întrunit numărul legal de voturi această cerere nu a fost aprobată, emiţându-se adresa nr. x RE/04.11.2014.

Înalta Curte în acord cu raţionamentul instanţei de fond apreciază că această adresă îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi definită drept act administrativ, deoarece este o manifestare unilaterală de voinţă, care concretizează voinţa autorităţii publice învestite cu putere publică, şi, care produce efecte juridice constând în imposibilitatea ca reclamanta să poată continua activitatea de emisie după data de 16.12.2014, data expirării perioadei de valabilitate a prezentei licenţe.

În sprijinul acestui argument, instanţa are în vedere prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice (...)"

Înalta Curte apreciază că nu este relevant faptul că manifestarea de voinţă a CNA nu s-a materializat printr-o decizie propriu-zisă, pentru a aprecia că adresa a cărei anulare se solicită nu are caracterul unui act administrativ, cum greşit a susţinut reclamantul în faţa instanţei de fond şi ulterior prin cererea de recurs.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a interpretat în mod corect situaţia de fapt în raport cu prevederile legale privitoare la modalitatea de adoptare a hotărârilor CNA.

Aşadar, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 "în îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiilor ce îi revin,Consiliul emite decizii,instrucţiuni şi recomandări în prezenţa a cel puţin 8 membri şi cu votul a cel puţin 6 membri".

Potrivit art. 11 alin. (1) Consiliul este compus din 11 membri şi este numit de Parlament, la propunerea: a) Senatului: 3 membri;b) Camerei Deputaţilor: 3 membri; c) Preşedintelui României: 2 membri; d) Guvernului: 3 membri."

În mod corect a reţinut instanţa de fond că la data întrunirii şedinţei din 28.10.2014 Consiliul CNA dispunea de cvorum fiind prezenţi 8 membri, iar interpretarea sintagmei cu "votul a cel puţin 6 membri" trebuie înţeleasă ca o condiţie imperativă de soluţionare favorabilă a cererii şi nu ca o condiţie de cvorum. Astfel, în condiţiile în care 5 membri ai Consiliului au votat favorabil, iar 3 împotrivă, în mod corect a arătat instanţa de fond că această procedură a condus la o decizie de respingere a cererii de prelungire a licenţei de emitere.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a făcut o analiză temeinică şi legală cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, iar criticile susţinute de recurentul-pârât cu privire la acest aspect sunt nefondate.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea prin prisma substituirii instanţei în atribuţiile autorităţii publice, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a analizat corect cauza şi sub acest aspect. În mod corect a arătat instanţa de fond că reclamanta a solicitat anularea actului administrativ, fără să solicite instanţei obligarea pârâtei să emită un alt act sau să elibereze o adeverinţă sau orice alt înscris, astfel că, în speţă nu poate fi vorba despre o susbstituire a instanţei de judecată în drepturile şi obligaţiile legale ale recurentului-pârât, considerente pentru care şi aceste critici sunt nefondate.

În analiza criticilor recurentului-pârât cu privire la soluţia instanţei de fond pe excepţia lipsei de interes, Înalta Curte apreciază că, şi în acest caz raţionamentul instanţei de fond este unul corect, intimata-reclamantă având un interes evident în promovarea unei astfel de acţiuni, această procedură fiind una din opţiunile de a-şi putea continua activitatea de emisie.

2. Temeiul juridic al soluţiei adoptate

În consecinţă, nefiind constatate motive care să justifice reformarea sentinţei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va dispune respingerea recursului, ca nefondat, reţinând legalitatea hotărârii atacate sub toate aspectele invocate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii invocată de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., ca nefondată.

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei nr. 1/F din 12 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 octombrie 2019.