Appeal over refused validation of EU-funded costs rejected; lower inadmissibility ruling affirmed

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data 24.11.2016, reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în reprezentarea Organismului Intermediar POSDRU şi Organismului Intermediar POSDRU, a solicitat instanţei obligarea pârâtei la emiterea unei noi scrisori standard de informare a beneficiarului prin care să fie validate cheltuielile efectuate de către A.J.O.F.M. Cluj: cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 392.668 RON aferentă lunilor noiembrie, decembrie 2015; cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 2.051,45 RON din care 356,42 RON reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 130.403,60 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 3.983 RON aferente lunilor noiembrie, decembrie 2015; returnarea către A.J.O.F.M. Cluj a sumei de 64.585,72 RON reprezentând debit parţial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru partenerul său A.J.O.F.M. Prahova, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 463.575,91 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare si transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 13.232,91 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 27.162 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, pentru partenerul său A.J.O.F.M. Arad, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 176.100 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 20.477,47 RON din care 2.545,78 reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 4.989,49 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 12.739 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 140 din 5 aprilie 2017, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, în reprezentarea Organismului Intermediar POSDRU şi Organismului Intermediar POSDRU; a admis excepţia inadmisibilităţi acţiunii invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în reprezentarea Organismului Intermediar POSDRU; a respins ca inadmisibilă completarea de acţiune formulată de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei De Muncă Cluj.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii şi rejudecând cauza să fie admisă acţiunea aşa cum a fost formulată.

În motivarea opţiunii sale procesuale reclamanta recurentă susţine următoarele:

În cazul actelor administrative aşa cum sunt ele definite în Legea nr. 554/2004, instanţa poate să impună autorităţii publice, în speţa Organismul Intermediar POSDRU, obligaţii de "a face", în sensul ca aceasta va putea fi obligată să emită un alt act administrativ, dacă acesta este considerat a fi emis ca nelegal, (o noua scrisoare standard de informare a beneficiarului cum de altfel era si obiectul acţiunii sau doar simplu de anulare a acesteia) la care AJOFM Cluj era îndreptăţită în baza interesului său legitim pretins.

Organismul Intermediar POSDRU a emis actul administrativ vătămător pentru AJOFM Cluj, astfel că instanţa era obligată să verifice în totalitate legalitatea actului dedus judecăţii şi, în funcţie de constatările sale, să-l anuleze total sau parţial sau sa-l menţină, însa instanţa de judecata nu a procedat în nicio situaţie dintre cele menţionate. Mai mult deşi AJOFM Cluj a invocat excepţia nelegalităţii instanţa de judecata a respins aceasta excepţie ca inadmisibilă prin raportare la art. 4 din Legea nr. 554/2004. S-a susţinut în motivarea dată sentinţei civile faptul că această excepţie nu a fost invocată de către reclamantă nici în plângerea prealabilă şi nici în acţiunea formulată. Se precizează în acest context faptul că aceasta excepţie a fost invocată de către AJOFM Cluj atât în procedura prealabilă cât şi în acţiunea formulată, nelegalitatea constituind motivul pentru care a fost atacat actul administrativ, ori în situaţia în care aceasta excepţie nu ar fi fost invocată, acţiunea formulată de către AJOFM Cluj ar fi trebuit să fie respinsă ca inadmisibilă. Chiar şi în situaţia ipotetică în care AJOFM Cluj nu ar fi invocat excepţia nelegalităţii, aceasta excepţie trebuia luată în dezbatere întrucât art. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede în mod imperativ faptul că "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate."

Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză.

În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Totodată instanţa de judecata în motivarea data sentinţei atacate face referire la faptul ca actul administrativ nu a fost atacat cu contestaţie, rămânând in opinia instanţei definitiv, ori tocmai instanţa de judecata constata anterior faptul ca AJOFM Cluj a formulat contestaţie împotriva actului administrativ făcând însăşi trimitere la acesta contestaţie, înregistrată la Organismul Intermediar POSDRU cu nr. 475/08.03.2016, respingând excepţia lipsei plângerii prealabile.

Dispoziţiile legale invocate, dau posibilitatea autorităţii publice să se pronunţe o singura dată asupra actului administrativ în procedura prealabilă administrativă, actul pronunţat în procedura prealabilă urmând a fi cenzurat de instanţa judecătorească chiar şi atunci când autoritatea publică nu s-a pronunţat pe fond, aceasta cu atât mai mult cu cât procedura de soluţionare a contestaţiilor este o procedură administrativă, care presupune parcurgerea ei ca o procedură prealabilă, şi nu o procedura administrativ-jurisdicţională, ale cărei trăsături s-ar fi apropiat mai mult de judecată în prima instanţa.

În doctrina juridică şi în practica instanţelor de judecata în mod constant s-a apreciat că "Prevederile art. 1 alin. (1) şi alin. (2), art. 8 si art. 18 din Legea nr. 554/2004 instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii (...) instanţa putând ordona masuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată" şi că "prin dispoziţiile constituţionale [art. 52, alin. (1) din Constituţia României] şi legale (art. 1 si art. 18 din Legea nr. 554/2004) s-a instituit un contencios subiectiv de plină jurisdicţie care nu se limitează la dimensiunea formală a legalităţii actului administrativ. A accepta teza contrară ar echivala cu o golire de conţinut a acestor dispoziţii" (I.C.C.J., secţia cont. adm. fisc, dec. nr. 476/25.01.2007).

În acelaşi sens este şi jurisprudenţa CEDO, reclamanta făcând referire la cauza Glod împotriva României, soluţionată prin hotărârea din 16 septembrie 2003, în care Curtea Europeana a Drepturilor Omului a sancţionat Statul român pentru încălcarea art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, încălcare constând în refuzul instanţelor de a examina legalitatea unei decizii administrative, reţinând ca acest refuz "aduce atingere substanţei dreptului de acces la justiţie", în acest fel persoana interesată suferind un prejudiciu care constă într-o "pierdere reală de şansă", dar şi cauza Erkner şi Hofauer c. Austriei din 23 aprilie 1987, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că termenul rezonabil se apreciază de la data exercitării recursului administrativ.

Prin cererea de recurs recurenta a invocat excepţia de nelegaltiate a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 313/RI/22.03.2016.

În motivarea acestor apărări s-au invocat următoarele:

Prin Scrisoarea Standard de informare a Beneficiarului nr. 313/Rl/22.03.2016 Şi înregistratĂ la AJOFM Cluj sub nr. x/22.03.2016 Organismul Intermediar POSDRU a validat doar o parte a cheltuielilor solicitate in vederea rambursării. Motivul care a stat la baza nevalidării cheltuielilor cu resursa umană, cheltuielilor FEDR, cat şi a celor de administraţie a fost invocarea de către Organismul Intermediar POSDRU a unor neregularităţi privind procedura de selecţie a experţilor angajaţi în cadrul acestui proiect iar cheltuiala in ceea ce priveşte FEDR aceasta nu a respectat procentul prevăzut in contract, raportat la execuţia bugetară, capitolul bugetar "Cheltuielile de tip FEDR".

Faţă de această scrisoare standard de informarea a beneficiarului, AJOFM Cluj a îndeplinit procedura prealabilă prin contestaţia administrativă formulată, în care s-au adus argumente privind atât netemeinicia cât si nelegalitatea acestei scrisori şi totodată s-a formulat solicitarea de a se emite o nouă scrisoare standard de informare a beneficiarului prin care să se recunoască ca eligibile cheltuielile efectuate cu resursa umană, cele de administraţie, si cheltuielile FEDR efectuate atât de către AJOFM Cluj cât şi de către partenerii AJOFM Arad şi AJOFM Prahova. La contestaţia formulată, Organismul Intermediar POSDRU a comunicat răspunsul privind respingerea acesteia menţinându-şi argumentele iniţiale. Urmare a acestei situaţii AJOFM Cluj a iniţiat şi depus cererea de chemare în judecată prin care solicită instanţei de judecată să constate nelegalitatea Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 3258/Rl/02.03.2016, nelegalitate invocată la data de 23.12.2016 în cadrul Răspunsului la întâmpinare şi completarea la întâmpinare.

În opinia autorului excepţiei, Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. 313/R1/22.03.2016 a fost emisă cu încalcarea dispoziţiilor cererii de finanţare, a contractului de finanţare, a art. 34 alin. (12) si alin. (13) din Legea nr. 64/2015.

Prin publicarea anunţului pe site-urile proprii ale instituţiilor (AJOFM Cluj, AJOFM Arad, AJOFM Prahova), s-a asigurat accesul tuturor persoanelor interesate în ocuparea posturilor vizate de proiectul în speţă. Conform art. 2 Lit. a Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 544/2001, prin principiul transparenţei se înţelege desfăşurarea activităţii într-o manieră deschisă faţă de public, prin accesul liber şi neîngrădit la informaţiile de interes public. În acest fel s-a asigurat transparenţa prin punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor de interes public referitoare la termenele limita pentru depunerea cv-urilor, desfăşurarea concursului şi postarea acestuia pe site-ul oficial al instituţiei o perioadă de timp necesară depunerii candidaturii de către toţi cei interesaţi; acest fapt dovedeşte transparent, respectarea principiul egalităţii de şanse, precum şi principiul nediscriminării şi a imparţialităţii, mai ales ca niciun dosar nu a fost respins pentru depunere tardivă, iar numărul dosarelor depăşea numărul posturilor.

Precizează faptul că această procedură nu trebuia să fie aprobată de către ANOFM întrucât nu există nici o dispoziţie prin care să fim condiţionaţi de acest aspect.

De asemenea, precizează faptul că persoanele angajate nu erau funcţionari publici la momentul angajării în proiect, astfel că a fost respectată şi pentru această situaţie procedura privind recrutarea, selectarea şi ocuparea posturilor vacante pentru persoanele desemnate să desfăşoare activităţi în cadrul proiectului, nefiind incidente prevederile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Drept urmare şi cheltuielile generate de salariile şi transportul pentru aceste persoane implicate în desfăşurarea proiectului sunt pe deplin justificate, fapt recunoscut şi de OIPOSDRU prin aprecierea îndeplinirii indicatorilor proiectului şi a grupului ţintă prevăzute prin contractul de finanţare şi acordul parteneriat.

În aceste condiţii, procedura prin care AJOFM Cluj, AJOFM Arad şi AJOFM Prahova îşi selecţionează personalul pentru implementarea proiectelor finanţate din fonduri europene, consideră autorul excepţiei că angajatorul are obligaţia de a alege procedura de selecţie care îi asigură maximum de eficienţă în realizarea scopului propus, respectând legislaţia în vigoare, în speţă Instrucţiunea 104/2015, fapt adeverit şi de OIPOSDRU prin recunoaşterea realizării indicatorilor de program şi de rezultat asumaţi şi ai grupului ţintă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Excepţia de nelegalitate invocată este inadmisibilă.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, de care depinde soluţionarea cauzei, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate.

În acest mod, partea interesată, ale cărei pretenţii sunt împiedicate în valorificare de dispoziţiile obligatorii ale unui act administrativ, poate prin invocarea acestui mijloc procesual să înlăture efectele acestui act administrativ în litigiul pendinte, instanţa de judecată fiind ţinută a pronunţa hotărârea în cauză fără a ţine cont de ele în analiza cererilor cu care a fost învestită, fără însă a înlătura actul administrativ din fondul decizional al autorităţii publice emitente.

Pe calea excepţiei de nelegalitate pot fi înlăturate efectele actului administrativ cu caracter individual, pentru a cărui invalidare autorul ei putea formula şi acţiune în anulare conform art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, sub rezerva respectării prescripţiilor legale referitoare la prescripţie şi decădere.

Însă, în regimul O.U.G. nr. 66/2011 pot face obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ conform art. 51 alin. (2) doar deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor administrative formulate împotriva titlurilor de creanţă, astfel că în valorificarea raţionamentului anterior expus, pe cale excepţiei de nelegalitate ar putea fi criticată doar decizia de soluţionare a contestaţiei, ceea ce nu este cazul în speţa dedusă judecăţii.

În consecinţă, raţionamentul anterior aplicat nu este valabil în sistemul căilor de atac reglementate O.U.G. nr. 66/2011, unde similar dreptul fiscal, derogator de la dreptul comun instituit prin Legea nr. 554/2004, persoanei vătămate prin emiterea actului administrativ îi este deschisă numai calea acţiunii în anulare a deciziei emise de autoritatea publică în soluţionarea recursului graţios (contestaţia administrativă) exercitat de persoana vătămată, fiind de neconceput că o asemenea decizie, care conţine răspunsurile autorităţii la criticile actului administrativ propriu - zis aduse de persoana vătămată, să poată face obiectul excepţiei de nelegalitate.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că reclamanta nu are deschisă calea excepţiei de nelegalitate pentru cenzura pe cale incidentală a legalităţii Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 313/RI/22.03.2016, un astfel de examen de conformitate cu normele juridice incidente putând a fi făcut numai pe calea acţiunii în anulare a deciziei de soluţionare a contestaţiei exercitată împotriva acestui act administrativ, conduită procesuală care nu se verifică în cauză, astfel că se impune a se respinge ca inadmisibilă această excepţie.

2.2. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanţa de fond cu cererea de obligare a autorităţii de management de a emite o nouă scrisoare standard prin care să fie validate cheltuielile efectuate de către A.J.O.F.M. Cluj: cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Cluj, în calitate de lider de parteneriat, în cuantum de 392.668 RON aferentă lunilor noiembrie, decembrie 2015; cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 2.051,45 RON din care 356,42 RON reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 130.403,60 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 3.983 RON aferente lunilor noiembrie, decembrie 2015; returnarea către A.J.O.F.M. Cluj a sumei de 64.585,72 RON reprezentând debit parţial în baza procesului-verbal de constatare a neregulilor pentru contractul x. S/61424 cod SMIS 20206, înregistrat sub nr. x/24.08.2015, iar pentru partenerul său A.J.O.F.M. Prahova, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 463.575,91 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare si transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 13.232,91 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 27.162 RON aferentă lunii octombrie - decembrie 2015, pentru partenerul său A.J.O.F.M. Arad, cheltuiala cu resursa umană efectuată de către A.J.O.F.M. Prahova, în calitate de partener, în cuantum de 176.100 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015, cheltuiala reprezentând cazare şi transport participanţi efectuate de către liderul de parteneriat în cuantum de 20.477,47 RON din care 2.545,78 reprezentând TVA; cheltuieli de tip FEDER în valoare de 4.989,49 RON; cheltuieli de administraţie în cuantum de 12.739 RON aferentă lunii noiembrie - decembrie 2015.

În valorificarea acestei pretenţii reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 313/RI/22.03.2016 prin care au fost diminuate în cuantumul arătat cheltuielile solicitate prin cererea de rambursare în executarea contractului de finanţare nr. x/29.04.2015 a primit, în calitate de beneficiar, finanţare nerambursabilă pentru implementarea proiectului cu titlu "Funcţionarul electronic 2.0" - x.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată invocată de reclamantă. Din această perspectivă, contrar criticilor recurentei, instanţa de control judiciar apreciază că, hotărârea instanţei de fond este legală, fiind pronunţată cu intepretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză.

Aşa cum susţine recurenta reclamantă, contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice şi/sau fapte materiale ale organelor administraţiei publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicţie.

Caracteristica acestei calităţi este aceea că instanţa de contencios administrativ este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În temeiul acestor atribuţii, instanţa de contencios administrativ nu poate obliga autoritatea publică emitentă a unui act administrativ de a emite un nou act cu dispoziţii contrare celui emis anterior, în condiţiile în care primul nu a fost invalidat urmare a exercitării recursului graţios sau a acţiunii în anulare.

Actul administrativ în vigoare, care reprezintă manifestarea expresă de voinţă a autorităţii publice emitente, ca parte într-un raport juridic de drept public concret, produce efecte obligatorii pentru părţile acestui raport, efecte pe care instanţa de judecată este ţinută a le valoriza, în măsura pertinenţei lor, astfel că nu poate să oblige autoritatea publică la o conduită administrativă de natură a împiedica producerea acestor efecte.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei de obligare a autorităţii de management la emiterea unei noi scrisori de informare de validare a cheltuielilor pretins legale, în condiţiile în care acestea au făcut obiectul unei scrisori anterioare care le-a calificat ca neeligibile, acte administrative în vigoare şi a căror efecte juridice, spre respectarea principiului securităţii juridice, se impun a fi valorificate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj împotriva sentinţei nr. 140 din 5 aprilie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 septembrie 2019.