Administrative litigation deadline for challenging state property inclusion and validity of state title under property rights conventions

Şedinţa publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 26 octombrie 2015, pe rolul Judecătoriei Târgu Jiu, sub nr. x/2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Târgu Jiu, Comisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Târgu Jiu şi Comisia Judeţeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Gorj, a solicitat constatarea nulităţii absolute a:

- procesului-verbal nr. x/29.09.1969, încheiat între IAS Târgu Jiu şi Penitenciarul Târgu Jiu, privind predarea-primirea unui teren agricol în suprafaţă de 3 ha, situat în pct. "Zăvoi", învecinat la nord cu Poligonul MFA, la est cu prelungirea digului de la Debarcader, la vest cu râul Jiu şi la sud cu Centrul Judeţean de Reproducţie şi Selecţie a Animalelor Gorj;

- procesului-verbal nr. x/23.06.1971, încheiat între Penitenciarul Târgu Jiu şi OCOT Gorj, privind predarea-primirea unui teren agricol în suprafaţă de 2 ha, situat în punctul "Debarcader", învecinat la est cu CAP Târgu Jiu, la vest cu râul Jiu, la nord cu Penitenciarul Târgu Jiu şi la sud cu Centrul Judeţean de Reproducţie şi Selecţie a Animalelor Gorj;

- procesului-verbal nr. x/07.12.1972, încheiat între Penitenciarul Târgu Jiu şi OCOT Gorj, privind predarea-primirea unui teren agricol în suprafaţă de 50.200 mp, situat în punctul "Debarcader", învecinat la est cu prelungirea lacului Debarcader, la vest cu râul Jiu, la sud cu linia de cale ferată Târgu Jiu - Tismana;

- Hotărârii Consiliului Judeţean nr. 459/31.05.1993, a tuturor actelor subsecvente care au stat la baza emiterii acestei hotărâri, precum şi a actelor care au stat la baza întocmirii proceselor-verbale anterior enumerate.

1.2. Prin precizarea formulată oral, la termenul de judecată din 03 iunie 2016, reclamanta A. a învederat că înţelege să conteste şi dispoziţiile H.G. nr. 1705/2006, solicitând disjungerea acestui capăt de cerere şi înaintarea lui spre soluţionare instanţei competente, respectiv Curtea de Apel Craiova.

1.3. Prin sentinţa civilă nr. 4586 din 03 iunie 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria Târgu Jiu a disjuns capătul de cerere privitor la soluţionarea contestaţiei formulate de reclamanta A. împotriva H.G. nr. 1705/2006, a declinat competenţa de soluţionare a contestaţiei în favoarea Curţii de Apel Craiova şi a suspendat soluţionarea celorlalte petite ale acţiunii, până la soluţionarea definitivă a contestaţiei formulate împotriva H.G. nr. 1705/2006.

1.4. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 08 iulie 2016, sub nr. x/2016.

1.5. Prin încheierea din 29 septembrie 2016, Curtea de Apel Craiova a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Guvernului României.

1.6. Prin cererea precizatoare înregistrată la dosarul instanţei de fond la data de 26 octombrie 2010, reclamanta A. a solicitat:

(i) anularea art. I pct. 352 lit. b) din H.G. nr. 1106/2012 privind modificarea şi completarea anexei nr. 11 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicată în Monitorul Oficial nr. 13/08.01.2013;

(ii) constatarea neîndeplinirii cerinţei legale privind existenţa titlului valabil al statului, prevăzută de art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare;

(iii) obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.7. La data de 8 februarie 2017, Ministerul Justiţiei a depus cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

1.8. La data de 8 februarie 2017, Ministerul Finanţelor Publice a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

1.9. Prin cererea înregistrată la data de 09 februarie 2017, pârâtul Guvernul României a solicitat introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, respectiv Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, potrivit art. 78 din C. proc. civ. şi art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 203 din 23 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată;

(ii) a respins excepţiile inadmisibilităţii şi autorităţii de lucru judecat;

(iii) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Târgu Jiu, Guvernul României, Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, Comisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Târgu Jiu şi Comisia Judeţeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Gorj;

(iv) a admis cererile de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Justiţiei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 203 din 23 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că prima instanţă nu a expus considerentele respingerii celui de-al doilea capăt al acţiunii, prin care s-a solicitat constatarea neîndeplinirii cerinţei legale privind existenţa titlului valabil al statului, prevăzută de art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare. Respingând acţiunea în integralitate, instanţa de fond a respins implicit şi acest petit, fără a motiva soluţia astfel dispusă.

Recurenta-reclamantă a susţinut că soluţia de respingere a cererii ca tardiv formulată este pronunţată cu încălcarea art. 6 pct. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi a primului Protocol adiţional la această convenţie, întrucât privarea sa de dreptul de proprietate este perpetuă.

Printr-o altă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a refuzat să verifice existenţa şi valabilitatea pretinsului titlu de proprietate al statului, obligaţie instituită de art. 6 alin. (3) din Legea nr. 213/1998. A arătat recurenta că, terenul asupra căruia poartă litigiul nu a intrat în proprietatea statului în baza unui titlu valabil, aspect recunoscut şi de pârâtul Guvernul României, pe când autorul reclamantei este beneficiarul măsurilor administrative de reconstituire a dreptului de proprietate, titlul de proprietate emis fiind înregistrat în evidenţele de publicitate imobiliară. În acest sens, reclamata a făcut trimitere la litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2011, înregistrat pe rolul Judecătoriei Târgu Jiu, care, prin sentinţa civilă nr. 6201/2014, definitivă prin respingerea căii de atac, a menţinut valabilitatea hotărârilor emise în baza Legii nr. 18/1991 de către Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Gorj.

În fine, o ultimă critică formulată de reclamantă se referă la procedura de judecată, susţinându-se că aceasta a fost condusă, în faza dezbaterilor asupra fondului, a deliberărilor şi a pronunţării hotărârii, într-o manieră contrară Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. În cuprinsul acestei critici, recurenta-reclamantă a reiterat argumentul referitor la refuzul primei instanţe de a verifica şi a constata lipsa valabilităţii titlului statului.

De asemenea, recurenta-reclamantă a reiterat conţinutul cererii precizatoare depuse la dosarul instanţei de fond.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 iunie 2017, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iulie 2017, intimatul-intervenient Ministerul Justiţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.3. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 iulie 2017, intimatul-pârât Penitenciarul Târgu Jiu a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.4. Prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la data de 20 ianuarie 2020, intimatul-pârât Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Penitenciarul Târg Jiu.

În motivarea excepţiei, intimatul-pârât a susţinut că motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul cererii de recurs nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute în mod limitativ de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., argument pe care instanţa de control judiciar îl apreciază a fi neîntemeiat.

Înalta Curte reţine că, deşi titulara cererii de recurs nu a încadrat calea de atac într-unul dintre cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile de nelegalitate formulate se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., după cum urmează:

- motivele privitoare la nepronunţarea instanţei de fond asupra unui petit al cererii de chemare în judecată (incluzând susţinerile subsidiare, referitoare la neprezentarea considerentelor menite să sprijine soluţia de respingere implicită a acestui petit) se subsumează cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

- motivele privitoare la neaplicarea de către instanţa de fond a prevederilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului se subsumează cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului declarat de reclamanta A., urmând a examina motivele de recurs prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

II.2. Referitor la criticile de nelegalitate formulate de reclamantă prin cererea de recurs.

Înalta Curte reţine că motivele expuse de recurentă pot fi sintetizate în două categorii de critici, astfel cum au fost expuse la pct. II.1. din prezenta hotărâre.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la nepronunţarea instanţei de fond asupra celui de-al doilea petit al cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reţine că acest capăt de cerere vizează constatarea inexistenţei unui titlu valabil al statului asupra terenului ce face obiectul litigiului, respectiv neîndeplinirea cerinţei legale prevăzută de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia fac parte din domeniul public sau privat bunurile dobândite în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil.

Or, acest al doilea capăt de cerere este legat indisolubil de primul capăt de cerere, vizând anularea hotărârii de guvern prin care s-a constatat apartenenţa terenului în litigiu la domeniul public al statului, instanţa de contencios administrativ neputând analiza cel de-al doilea capăt de cerere în lipsa unei acţiuni îndreptate împotriva actului administrativ vătămător.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, obiectul acţiunii în contencios administrativ îl reprezintă anularea actului administrativ, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce a fost cauzată reclamantului.

Aşadar, pretenţia recurentei-reclamante de constatare a nevalabilităţii titlului statului trebuie subscrisă cererii de anulare a hotărârii de guvern, reprezentând, deopotrivă, un motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat. În condiţiile admiterii excepţiei tardivităţii formulării cererii în anulare şi a respingerii acţiunii, ca tardiv formulată, această soluţie produce efecte şi faţă de ceea ce reclamanta numeşte a fi cel de-al doilea capăt al acţiunii, a cărui examinare pe fond nu se mai impunea, întrucât nu reprezintă o pretenţie de sine stătătoare.

În concluzie, vor fi respinse, ca nefondate, criticile recurentei-reclamante referitoare la refuzul instanţei de fond de a soluţiona şi motiva soluţia dispusă cu privire la cel de-al doilea capăt de cerere.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la soluţia de admitere a excepţiei tardivităţii formulării cererii, Înalta Curte constată că acestea se referă la o pretinsă încălcare a dreptului reclamantei de acces la justiţie, din perspectiva prevederilor art. 6 din CEDO şi a primului Protocol adiţional la această convenţie.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că dreptul de acces la justiţie nu are caracter absolut, el putând fi supus unor limitări, în anumite circumstanţe. O astfel de limitare o reprezintă fixarea, prin legislaţia internă, a unor termene de prescripţie sau de decădere, înăuntrul cărora părţile au dreptul să formuleze o acţiune, în jurisprudenţa europeană reţinându-se că introducerea unei limite de timp, în principiu, nu încalcă art. 6 (1) din CEDO.

În acest sens vor fi avute în vedere, cu titlu exemplificativ, cauzele Stubbings şi alţii c. Regatul Unit, Bogdel c. Lituania, Aepi S.A. c. Grecia, precum şi cauza Şega c. România, din care redăm paragraful 35, în cuprinsul căruia Curtea a reţinut că:

"legislaţia referitoare la termenele care trebuie respectate pentru a formula o cale de atac vizează asigurarea bunei administrări a justiţiei şi respectarea, în special, a principiului securităţii juridice. Persoanele în cauză trebuie să se aştepte ca aceste norme să fie aplicate. Cu toate acestea, reglementarea în cauză sau aplicarea acesteia nu trebuie să împiedice justiţiabilul să se prevaleze de o cale de atac disponibilă."

Totodată, în cauza Bogdel c. Lituania, CEDO a reiterat, în paragraful 79, faptul că termenele de prescripţie "reprezintă o trăsătură comună a sistemelor juridice naţionale ale statelor contractante". S-a reţinut că aceste termene asigură securitatea juridică, protejează potenţialii pârâţi şi previn potenţialele nedreptăţi în cazul în care instanţele sunt sesizate să se pronunţe cu privire la evenimente care au avut loc în trecut, pe baza unor probe care ar putea să nu mai fie fiabile sau complete

Aplicând aceste principii la cauza de faţă, Înalta Curte constată că existenţa unui termen stabilit pe cale legislativă, înăuntrul căruia partea interesată poate formula acţiunea vizând anularea actului administrativ pretins vătămător, nu este contrară normelor europene. Drept urmare, nu este afectat dreptul de acces la justiţie al reclamantei din prezenta speţă. De altfel, prin cererea de recurs reclamanta nu a prezentat argumente referitoare la împiedicarea sa de a formula acţiunea în anulare, în termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 şi nici nu a criticat modalitatea de aplicare a acestor prevederi de către instanţa de fond, ci s-a rezumat la a susţine incompatibilitatea termenului de formulare a acţiunii judiciare cu legislaţia europeană, argument pe care, astfel cum s-a arătat anterior, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat.

Încălcarea dreptului reclamantei de acces la justiţie nu poate fi reţinută nici din perspectiva protecţiei dreptului la proprietate, reclamanta făcând o paralelă incorectă între caracterul perpetuu al dreptului de proprietate şi termenul de formulare a acţiunii în contencios administrativ. Acţiunile vizând protejarea dreptului de proprietate, de către persoana care se consideră titularul dreptului, pot îmbrăca o multitudine de forme procedurale, însă fiecare din acestea este supusă unor condiţii şi termene, pe care reclamantul trebuie să le respecte, iar în cauza de faţă, reclamanta a formulat o acţiune în contencios administrativ, supusă regulilor şi termenelor prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine şi împrejurarea că recurenta-reclamantă a invocat, ca motiv de recurs, desfăşurarea procedurii de judecată, de deliberare şi pronunţare a hotărârii recurate cu încălcarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, fără a indica, în mod concret, pretinsele încălcări şi vătămarea produsă reclamantei. Având în vedere că singurul argument expus în susţinerea acestei critici priveşte nepronunţarea asupra valabilităţii titlului statului, Înalta Curte face trimitere la argumentele expuse anterior, pe care nu le va mai relua în prezentul paragraf, referitoare la efectul admiterii excepţiei tardivităţii, care produce efecte şi în privinţa a ceea ce reclamanta socoteşte a fi al doilea capăt al cererii de chemare în judecată.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 203 din 23 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.