Compensation for Natura 2000 timber collection restrictions: necessity of adopted state aid methodological regulations

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 25.10.2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a chemat în judecata pârâtul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor pentru ca, în contradictoriu cu acesta, să se dispună acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care el ca proprietar nu le-a putut recolta de pe suprafaţa totală de 59,2 ha situată în situl Natura 2000, din cauza funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru anii 2011, 2012, 2013, 2014 şi 2015, în sumă totală de 53.638,02 RON, din care: pentru anul 2011 suma de 9.163,91 RON, pentru anul 2012 suma de 9.154,80 RON, pentru anul 2013 suma de 10.567,20 RON, pentru anul 2014 suma de 10.567,20 RON şi pentru anul 2015 suma de 14.184,91 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 39 din 23 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, acţiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A., care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, apreciind că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în sensul că instanţa de fond a preluat exclusiv susţinerile pârâtei şi concluziile deciziei nr. 36/2015 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, fără a analiza argumentele din cererea reclamantului.

Astfel, a arătat că nu îi sunt aplicabile prevederile referitoare la acordarea ajutoarelor de stat reglementate de art. 3 din O.G. nr. 14/2010, pentru că nu se încadrează în categoriile de producători agricoli avute în vedere de textul normativ menţionat.

A mai arătat că solicitarea compensaţiilor pentru lipsa de folosinţă a pădurilor protejate nu are caracterului unui ajutor de stat, ci o despăgubire acordată persoanelor fizice pentru produsele pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice, neacordarea acestora reprezentând o încălcare a normelor europene.

In ceea ce priveşte soluţia dată de curtea de apel referitoare la nepublicarea în Monitorul Oficial a unui act normativ care să reglementeze schema de ajutor, a arătat că au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 554/2004 întrucât organul central al administraţiei publice a refuzat în mod nejustificat să iniţieze şi să finalizeze demersurile legale privind aprobarea normelor metodologice, fiind în afară de orice îndoială utilitatea şi legalitatea unui astfel de demers, astfel cum prevede Legea nr. 46/2008, cu atât mai mult cu cât s-au obţinut şi avizele Comisiei Europene.

Recurentul a apreciat că este întrunită condiţia existenţei vinovăţiei Ministerului Mediului Apelor şi Pădurilor prin prisma prevederilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic şi a prevederilor art. 1 din H.G. nr. 861/22.07.2009, prin refuzul de a proceda al fundamentarea anuală a necesarului de fonduri şi de a înscrie în bugetele proprii banii necesari acordării acestor despăgubiri, precum şi de a întreprinde demersurile privind adoptarea normelor metodologice de acordare a acestor sume.

S-a invocat, prin motivele de recurs, Adresa nr. x/29.09.2011 a Ministerului Mediului către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, din care rezultă că sunt asigurate sumele de bani necesare pentru despăgubiri.

A mai arătat recurentul că neadoptarea normelor metodologice are ca efect lipsirea sa de dreptul de folosinţă a bunului, garantat de art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţia României, fără o prealabilă despăgubire,

4. Apărările intimatului

Intimatul pârât Ministerul Mediului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei primei instanţe.

S-a arătat că judecătorul fondului a reţinut corect incidenţa Deciziei nr. 36/2015, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, întrucât în speţă sunt aplicabile dispoziţiile art. 4 lit. (s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat.

Totodată, intimatul a susţinut că în lipsa unui cadru legislativ care să reglementeze norme metodologice pentru acordarea compensaţiilor, o cerere care să aibă ca obiect acordarea acestora nu poate fi primită.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 24 septembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, conform titlului de proprietate nr. x/12.12.2006, reclamantul este proprietarul suprafeţei de 236 ha. teren cu vegetaţie forestieră, din care suprafaţa de 59,2 ha a fost cuprinsă Situl Natura 2000.

Prin cererea adresată instanţei de contencios administrativ reclamantul a chemat în judecata pârâtul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, pentru ca în contradictoriu cu acesta să se dispună obligarea la acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care el ca proprietar nu le-a putut recolta datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru anii 2011, 2012, 2013, 2014 şi 2015, pentru suprafaţa totală de 59,2 ha situată în situl Natura 2000.

Prin Adresa nr. x/24.05.2016 C.S.R.C Rm-Vâlcea a comunicat reclamantului că decontul justificativ privind acordarea compensaţiilor în sumă 53.638,02 RON a fost respins la avizare de către Direcţia Regională a Finanţelor Publice Craiova, invocându-se faptul că nu au fost publicate Normele metodologice de acordare utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase, după primirea Deciziei favorabile a Comisiei Europene.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, potrivit cărora sumele pentru acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.

In prealabil, se impune a se da o calificare corecta cazului de casare pe care se întemeiază calea de atac, Înalta Curte apreciind că, deşi au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în fapt, recurentul a formulat critici punctuale vizând greşita interpretare a dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 cu raportare la dispoziţiile O.G. nr. 14/2010, critici ce pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

Judecătorul fondului, invocând dispoziţiile art. 521 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru instanţa care a solicitat dezlegarea de la data pronunţării deciziei, iar pentru celelalte instanţe, de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, a soluţionat cauza în raport cu considerentele deciziei nr. 36/23.11.2015 pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 107 din 11/02/2016.

Un prim motiv de recurs susţinut de reclamant priveşte greşita invocare în speţa sa a legislaţiei interne şi a Uniunii Europene privind ajutorul de stat, invocând faptul că dispoziţiile art. 3 din O.G. nr. 14/2010 se aplică producătorilor agricoli, persoanelor fizice autorizate şi întreprinderilor individuale şi familiale, printre care nu se numără.

Totodată, recurentul a apreciat că îi sunt incidente normele metodologice date pentru aplicarea H.G. nr. 861/2009, procedură pe care a urmat-o.

Instanţa de control judiciar apreciază însă că relevante pentru problema de drept aflată în discuţie sunt dezlegările cuprinse în Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Deşi in cadrul recursului reclamantul califică acţiunea ca fiind o acţiune în despăgubiri, căreia nu i s-ar aplica schema ajutoarelor de stat, Înalta Curte reţine că acesta s-a adresat instanţei de contencios administrativ cu o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, astfel cum rezultă atat din cererea de chemare in judecată aflată la dosarului de fond, cât şi in notele scrise de la fila x a aceluiaşi dosar.

În concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, Înalta Curte reţine că până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza dispoziţiilor normative enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene, în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport cu cele anterior prezentate, se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu au fost adoptate şi publicate în Monitorul Oficial al României hotărârile Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, pentru perioadele solicitate, respectiv 2011-2015.

Ca atare, aşa cum s-a statuat de altfel şi prin Decizia nr. 36/23.09.2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către recurent nu exista baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

În consecinţă, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reţine refuzul nejustificat de soluţionare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Nu este fondat nici motivul de nelegalitate vizând nesancţionarea refuzului autorităţilor publice de a iniţia şi finaliza demersurile legale privind aprobarea normelor metodologice de acordare a ajutorului de stat, hotărârea fiind pronunţată cu respectarea competenţelor instanţelor judecătoreşti, în general, şi a instanţelor de contencios administrativ, în special.

Contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice şi/sau fapte materiale ale organelor administraţiei publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicţie.

Instanţa de contencios administrativ poate verifica din punct de vedere a legalităţii conformitatea conduitei autorităţii publice în raport de dispoziţiile legale care i-o reglementează, fără ca prin actul său de autoritate, instanţa să suplinească voinţa autorităţii, neputând astfel imixtiune în sfera de atribuţii a Guvernului României, ca autoritate publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice şi care în concret emite hotărârile pentru organizarea executării legilor, conform Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate

Constatând că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II - a C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Deciziei nr. 39 din 23 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 septembrie 2019.