Challenging Government attestation of public domain ownership; commencement of limitation period for administrative appeal based on actual knowledge of harm rather than Official Gazette publication

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21.07.2016 sub nr. x/2016, astfel cum a fost precizată ulterior, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu pârâtul Guvernul României, obligarea pârâtului sa efectueze modificarea poziţiilor din Anexa 32 la H.G. nr. 964/2002 - pct. 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38 - la care sunt indicate bunuri ce fac parte din domeniul public al Comunei Crăieşti Jud. Mureş, în sensul anularii acestora, întrucât imobilele/bunurile menţionate nu fac parte din domeniul public al Comunei Crăieşti, fiind restituite în natura reclamantului prin hotărâri judecătoreşti, parata urmând sa ia act de cele statuate cu putere de lucru judecat prin sentinţa civila nr. 1426/2005 a Tribunalului Mureş, decizia civila nr. 161 A/2006 a Curţii de Apel Mureş şi decizia civila nr. 722/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin aceste hotărâri instanţele au reţinut că "imobilele (construcţii si teren) ce au aparţinut tatălui reclamantului B. si ulterior reclamantului, ca moştenitor, nu fac parte din domeniul public, iar Statul nu poate emite "acte" de trecere în domeniul public . . . . . . . . . .".

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3765 din 17 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi s-a dispus anularea parţială a H.G. nr. 964/05.09.2002 publicată în Monitorul Oficial nr. 686 bis din data de 17.09.2002, în privinţa imobilelor evidenţiate la poziţiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35 şi 38 din Anexa nr. 32 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Crăieşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a formulat recurs pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, criticând-o pentru motive de nelegalitate.

Motivele de recurs, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., vizează următoarele încălcări sau aplicări greşite a normelor de drept material:

- instanţa de fond a ignorat aspectul prescrierii dreptului la acţiune şi acela al interesului privind analizarea legalităţii actului autorităţii publice locale, respectiv a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Crăieşti nr. 19/2001 privind însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţii administrativ - teritoriale;

- acceptând termenul de un an prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, soluţia respingerii excepţiei tardivităţii cererii apare ca fiind nelegală, în condiţiile în care termenul de decădere a fost cu mult depăşit, avându-se în vedere modalitatea specială de realizare a publicităţii anexelor hotărârii de guvern, cu respectarea dispoziţiilor prevăzute în art. 108 din Constituţie privind publicarea acestora în Monitorul Oficial.

- în mod nelegal prima instanţă a omis a se pronunţa asupra aspectului invocat de către Guvernul României (în adresa nr. x/15.06.2017) privind necesitatea analizării, de către instanţa competentă material, a H.C.L. nr. 19/2001 al Comunei Crăieşti, prin raportare la prevederile art. 36, coroborate cu cele ale art. 49 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, cu modificări şi completări, respectiv ale art. 3 alin. (4), coroborate cu cele ale art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică;

- Hotărârea de guvern nr. 964/2002 este un act administrativ de autoritate care nu condiţionează şi nici nu cenzurează existenţa efectelor actelor juridice precedente, pe care doar le aprobă (în limitele exercitării, de către Guvernul României, a prerogativelor cu care este expres învestit prin dispoziţiile Legii nr. 213/1998, republicată);

- analiza instanţei de fond s-a limitat la interpretarea formală a atribuţiilor Guvernului României privind aprobarea inventarelor întocmite şi însuşite de către autorităţile publice locale, în virtutea drepturilor conferite potrivit principiului autonomiei locale;

- instanţa a interpretat eronat dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificări şi completări, care prevăd că inventarele astfel însuşite se centralizează de către Consiliul Judeţean şi se trimit Guvernului României doar pentru atestare, rolul exercitat de către autoritatea centrală a puterii executive fiind, eminamente, unul constatator/aprobator;

- în lipsa unei decizii de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Crăieşti nr. 19/2001, soluţia pronunţată în cauză este lipsită de sens, actul autorităţii publice locale subzistând ca efecte juridice;

- a fost ignorată cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., privind oportunitatea şi necesitatea participării în cauză a emitentului Hotărârii nr. 19/2001, respectiv a Consiliului Local al Comunei Crăieşti.

Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului declarat împotriva sentinţei civile nr. 3765/17.10.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi, în consecinţă, respingerea acţiunii, inclusiv cu privire la aspectul cheltuielilor de judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimatul reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei primei instanţe.

Referitor la motivul privind prescripţia dreptului la acţiune, s-a arătat că termenul începe să curgă de la momentul luării la cunoştinţă şi nu de la data publicării în Monitorul Oficial, iar data luării la cunoştinţă este luna ianuarie 2016, când anexele hotărârii de guvern au fost depuse la dosarul aflat pe rolul Judecătoriei Reghin privind plângerea formulată împotriva încheierii de carte funciară.

S-a invocat jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit căreia actul vătămător este hotărârea de guvern, şi nu hotărârea de consiliu local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public. (Decizia nr. 2915/2011), nefiind astfel nici necesară introducerea în cauză a Consiliului Local.

A arătat intimatul - reclamant că statul a preluat imobilele fără titlu valabil, astfel cum rezultă din cele 3 hotărâri judecătoreşti având ca obiect acţiune în revendicare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 29 septembrie 2020, faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Prin Incheierea de şedinţă din data de 15 ianuarie 2019 s-a admis contestaţia la tergiversare şi a fost acordat termen pentru judecarea cauzei la data de 24 septembrie 2019.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin H.G. nr. 964/2002, publicată în Monitorul Oficial 686 bis din 17 septembrie 2002, s-a atestat apartenenţa la domeniul public al Comunei Crăieşti a următoarelor imobile: Clădire Şcoală generală Crăieşti, Clădire WC Şcoala generală Crăieşti, Clădire sediu post poliţie Crăieşti, teren aferent post poliţie Crăieşti, teren aferent gheretă pază Crăieşti, teren aferent şcoală Crăieşti, gard beton şi plasă şcoala Crăieşti, teren de sport Crăieşti - poziţiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38 din Anexa nr. 32 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Crăieşti.

Imobilele sunt înscrise în inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Crăieşti la poziţiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38 din Anexa nr. 32 la H.G. nr. 964/2002, a cărei anulare parţială o solicită reclamantul.

Din hotărârile judecătoreşti depuse în probaţiune la dosar, precum şi din raportul de expertiza efectuat în cauza rezulta că exista identitate intre imobilele construcţii şi anexe înscrise în CF nr. x (50012) si nr. 8 (50020), restituite reclamantului prin hotărâri judecătoreşti, şi imobilele construcţii menţionate în Anexa 32 la H.G. nr. 964/2002 la poziţiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38.

Din înscrisurile dosarului rezulta ca autorul reclamantului, B., a fost proprietar tabular al imobilelor înscrise în CF nr. x Crăieşti si CF nr. x Crăieşti, iar în anul 1947 în aceste cărţi funciare s-a intabulat dreptul de proprietate în favoarea Statului Roman, cu cota 1/1, prin expropriere, în CF fiind menţionată întabularea sub nr. x/1947.

In ceea ce priveşte cadrul procesual, raportat şi la motivul de casare vizând greşita aplicare a dispoziţiilor art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., privind necesitatea participării în cauză a emitentului Hotărârii nr. 19/2001, respectiv a Consiliului Local al Comunei Crăieşti, se impune menţiunea că acţiunea în contencios administrativ nu are ca obiect propriu-zis anularea unui act administrativ adoptat de Consiliul Local, în exercitarea atribuţiilor sale de autoritate publică locală, litigiul tinzând, în esenţă, la delimitarea domeniului public al unităţii administrativ - teritoriale, în sensul art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în vigoare în perioada de referinţă.

Hotărârea de guvern de atestare a domeniului public a unei unităţi administrativ - teritoriale nu constituie, prin ea însăşi, titlul de proprietate al judeţului, oraşului, municipiului sau comunei asupra imobilelor vizate, dar produce efecte juridice în sensul delimitării domeniului public de cel privat, în timp ce hotărârile consiliilor locale prin care se aprobă inventarele bunurilor ce alcătuiesc domeniul public, adoptate conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi al normelor tehnice de aplicare a acesteia reprezintă doar acte premergătoare în cadrul procedurii administrative reglementate de lege pentru atestarea domeniului public.

De aceea, contestarea judiciară a hotărârii de guvern de atestare a domeniului public nu este condiţionată de atacarea, în prealabil, a hotărârii prin care a fost aprobat inventarul bunurilor; dimpotrivă, aceasta din urmă ar putea fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ pe care l-a precedat, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

In acest context, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut, în mod corect, în marja de apreciere oferită de dispoziţiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., că nu se impune introducerea în cauză a autorităţii locale.

Mai are în vedere instanţa şi împrejurarea că prin adresa nr. x/5.08.2016, depusă la dosarul curţii de apel de către Guvernul României, s-a precizat că s-a solicitat Consiliului Local al Comunei Crăieşti, să formuleze cerere de intervenţie în temeiul art. 61 din C. proc. civ., solicitare la care nu a primit răspuns.

Critica referitoare la soluţia de respingere a excepţiei tardivităţi acţiunii este lipsită de fundament, prima instanţă interpretând şi aplicând corect prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport cu natura juridică a actului administrativ atacat şi cu specificul formalităţilor procedurale de aducere la cunoştinţă publică a acestuia.

În cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, Partea I, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituţia României şi în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, se regăseşte în practica anterioară a Înaltei Curţi (e.g. decizia nr. 4060/13 noiembrie 2008, publicată în Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal pe anul 2008, semestrul II, pag. 78).

Prin urmare, intimatul - reclamant, în calitatea sa de terţ care se consideră vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoştinţa de existenţa actului vătămător, mai precis, de includerea imobilelor în litigiu în anexele H.G. nr. 964/2002 în cursul judecăţii dosarului nr. x/2015, având ca obiect plângerea împotriva încheierilor de CF nr. x şi 8192 din 03.06.2015, a încheierii nr. 5222 din 01.04.2014 şi 5221 din 31.03.2015, în luna ianuarie 2016.

De altfel, din parcurgerea actelor dosarului şi a deciziilor civile invocate de către reclamant, având ca obiect acţiunile în revendicare, nu rezultă nicio referire cu privire la hotărârea de guvern care face obiectul prezentei acţiuni.

Înalta Curte constată neîntemeiate şi criticile referitoare la dezlegarea dată fondului cauzei.

Într-o acţiune în contencios administrativ subiectiv, cum este aceasta de faţă, încadrată în prevederile art. 1 alin. (2) şi art. 8 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, sancţiunea juridică a nulităţii actului administrativ poate fi aplicată dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii: actul administrativ contestat să fie nelegal şi să aibă ca efect vătămarea unui drept ori a unui interes legitim privat al reclamantului.

În speţă, pentru anularea parţială a hotărârii de guvern este necesar ca din probele cauzei să rezulte cu certitudine, pe de o parte, că atestarea apartenenţei bunurilor în litigiu la domeniul public a comunei este nelegală, fie din motive legate de neregularitatea procedurii derulate în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, fie sub aspect substanţial, legat de titularul dreptului de proprietate sau de uzul şi destinaţia de interes public a imobilelor, şi, pe de altă parte, că prin includerea acestora în anexele H.G. nr. 964/2002 a fost vătămat dreptul de proprietate pe care îl invocă reclamantul.

In aceste repere, concluzia curţii de apel este corectă, fiind însuşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea judicioasă, în acord cu voinţa clar exprimată de legiuitor, a prevederilor care reglementează regimul juridic al proprietăţii publice.

Singura justificare pentru regimul juridic al terenului, indicată de emitentul hotărârii de guvern, o reprezintă HCL Crăieşti nr. 19/2001, prin care, în mod unilateral, făcând totală abstracţie de statutul juridic al terenului, s-au creat premisele atestării acestuia ca făcând parte din domeniul public al localităţii.

Prin Hotărârea de Guvern contestată nu au fost invocate motivele care au determinat calificarea imobilelor în litigiu ca făcând parte din patrimoniul comunei (dobândit de unitatea administrativ- teritorială prin vreunul din modurile prevăzute de lege) şi fiind de uz sau de interes public, fiind încălcate prevederile art. 1, art. 3 alin. (1), art. 4 şi art. 7 alin. (1) Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

Înalta Curte reţine că dovada dreptului de proprietate în favoarea intimatului-reclamant este susţinută de mai multe elemente probatorii, corect prezentate de instanţa de fond, relevante fiind hotărârile judecătoreşti depuse la dosar, pronunţate în acţiunile de stabilire a proprietăţii şi de punere în posesie, respectiv sentinţa nr. 1426 din 7 noiembrie 2005 a Tribunalului Mureş, Decizia nr. 161/A din 15 septembrie 2006 a Curţii de Apel Târgu Mureş si Decizia nr. 722 din 6 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie.

Astfel prin aceste hotărâri s-a stabilit că "deposedarea reclamantului s-a realizat abuziv, în temeiul unei exproprieri care nu îndeplinea condiţiile legii" (Decizia nr. Decizia nr. 722 din 6 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, secţia I civilă).

Totodată, astfel cum s-a arătat, soluţia judecătorului de fond a fost fundamentată şi pe concluziile expertizei tehnice judiciare, întocmită in cauză (dosar primă instanţă), care a stabilit identitatea intre imobilele construcţii şi anexe restituite reclamantului prin hotărârile judecătoreşti, cu imobilele menţionate în Anexa 32 la H.G. nr. 964/2002, respectiv includerea acestora, după caz, in lista cuprinsă in seninţele civile.

Ca atare, în absenţa probării împrejurării că trecerea imobilelor în domeniul public al Comunei Crăieşti s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile in care pentru aceste imobile existau litigii înregistrate pe rolul instanţelor din anul 1998, se reţine că întreaga procedură derulată conform art. 18-24 din Legea nr. 213/1998 este nelegală şi, deci, în mod justificat a fost anulat actul administrativ atacat.

Referitor la cheltuielile de judecată solicitate de către intimatul - reclamant, Înalta Curte reţine faţă de dispoziţiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cu care:

"Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", caracterul întemeiat al cererii cu privire la sumele avansate in faza procesuală a recursului.

În ceea ce priveşte însă cuantumul acestora, instanţa reţine că, pentru a obţine rambursarea cheltuielilor de judecată, trebuie luat în calcul caracterul lor rezonabil, proporţional în raport cu activitatea desfăşurată de avocat în stadiul procesual al recursului, astfel incât instanţa va face aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. în ceea ce priveşte onorariul apărătorului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Constatând că sentinţa recurată este legală şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II - a C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 3765 din 17 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul la plata sumei de 1.500 de RON, cheltuieli de judecată către intimatul - reclamant A., cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 septembrie 2019.