Legality of government expropriation authorization dependent on prior validity of local public utility declaration involving historical monuments

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 22 aprilie 2011, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Municipiul Bucureşti, Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti, a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 590/2010 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Haşdeu - Uranus - Calea x".

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 7714 din 19 decembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti şi, în consecinţă, a respins acţiunea împotriva acestor pârâţi, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă;

(ii) a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Municipiul Bucureşti prin Primarul General, invocată din oficiu, ca fiind neîntemeiată;

(iii) a respins excepţiile lipsei capacităţii procesuale a reclamantei, lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei de interes, invocate de pârâtul Guvernul României, ca fiind neîntemeiate;

(iv) a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Bucureşti, prin Primarul General, ca fiind neîntemeiată.

În motivarea hotărârii, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, această excepţie a fost admisă în ce-i priveşte pe pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti, cu consecinţa respingerii acţiunii împotriva acestora ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă şi respinsă în ce priveşte pe pârâtul Municipiul Bucureşti prin Primarul General, ca fiind neîntemeiată.

Soluţia a fost justificată de prima instanţă prin raportare la inexistenţa unei pretenţii concrete formulată de către reclamantă în contradictoriu cu primii doi pârâţi. Calitate procesuală pasivă este conferită în cauză pârâtului Guvernului României prin însuşi obiectul pricinii - respectiv anulare act - prin aceea că Guvernul este emitentul actului a cărui anulare se solicită.

Totodată, a reţinut prima instanţă, calitate procesuală pasivă în cauză mai are şi Municipiul Bucureşti în calitate de beneficiar al hotărârii contestate şi de expropriator al imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local pentru care a fost emis actul administrativ contestat în cauză. În sfârşit, reclamanta nu a justificat în mod corespunzător calitatea procesuală pasivă a instituţiilor pe care a înţeles a le chema în judecată în calitate de pârâte. Astfel, împrejurarea că pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti ar fi fost implicaţi într-un anumit mod în procedura prealabilă adoptării Hotărârii de Guvern contestate în prezenta cauză - CGMB este organismul care a cerut emiterea H.G. în cauză, Primarul a solicitat emiterea H.G. în cauză propunând forma acesteia, CGMB este potrivit Legii nr. 215/2001 responsabil cu gestionarea proprietăţilor Municipiului Bucureşti şi respectiv Primarul Municipiului Bucureşti este instituţia care pune în executare H.G. în cauză (astfel cum se explică prin concluzii scrise) - este lipsită de relevanţă faţă de obiectul cauzei şi de dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Cu privire la excepţia lipsei capacităţii procesuale a reclamantei, instanţa de fond a respins-o, ca fiind neîntemeiată, faţă de dispoziţiile Statutului Asociaţiei reclamante, act depus în copie la dosar şi din care sunt avute în vedere în special disp. art. 2 teza a 2-a pct. 7 - activităţi.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1), "A. este persoana juridică de drept privat, nonguvernamentală, fără caracter politic, al cărei scop este de a se implica în problemele dezvoltării urbanistice a Bucureştiului şi a localităţilor din România, urmărind în special păstrarea patrimoniului arhitectural-urbanistic şi istoric şi protecţia parcurilor şi a mediului înconjurător".

Conform art. 2 teza a 2-a pct. 7 - activităţi, în vederea realizării obiectivelor (indicate la teza 1 din acelaşi articol), Asociaţia îşi propune următoarele activităţi: … "atacarea în instanţă a deciziilor ilegale ale autorităţilor locale şi centrale în probleme ce ţin de domeniile arhitecturii şi urbanismului, al protecţiei monumentelor, al protecţiei mediului înconjurător şi în general de calitatea locuirii".

În ce priveşte excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei de interes, prima instanţă le-a respins, ca neîntemeiate.

A reţinut judecătorul fondului că, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) - (1)2 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. (11) Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. (12) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2)".

Pe de altă parte, conform art. 1 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

A fost avut în vedere şi obiectul de activitate al asociaţiei reclamante, astfel cum rezultă din statut.

Cu referire la excepţia lipsei de interes, a reţinut instanţa de fond că, împrejurarea că actul a fost executat deja nu duce la lipsirea de interes în promovarea şi continuarea acţiunii în anularea unui act administrativ apreciat ca fiind nelegal, fiind de interes superior restabilirea legalităţii.

Analizând actele dosarului, în ceea ce priveşte fondul pretenţiilor deduse judecăţii, instanţa de fond a apreciat că acţiunea este neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. a solicitat, în temeiul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, anularea Hotărârii de Guvern nr. 590/2010 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Haşdeu - Uranus - Calea x".

În temeiul dispoziţiilor art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 anularea unui act administrativ, precum hotărârea contestată în speţă, se dispune în cazul în care respectivul act nu este legal, respectiv nu este conform legii ori actului normativ cu forţă juridică superioară în temeiul căruia a fost emis.

Aşadar, cum corect arată pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, legalitatea actului administrativ impune respectarea anumitor cerinţe: actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestei competenţe; conţinutul actului administrativ să fie conform conţinutului legii în baza căreia a fost emis; actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

În raport de aceste consideraţii, se impune a verifica dacă H.G. nr. 590/2010 este un act conform sau contravine dispoziţiilor art. II din Legea nr. 184/2008 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie autostrăzi şi drumuri naţionale, prevederi în executarea cărora a fost emis.

Arată pentru început reclamanta că prev. art. II din Legea nr. 184/2008 în temeiul cărora H.G. nr. 590/2010 a fost adoptată nu sunt aplicabile întrucât procedura de expropriere nu se afla în curs în momentul emiterii hotărârii. Arată reclamanta, sub acest aspect, că declararea utilităţii publice s-a făcut la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008, lucrarea în cauză fiind un drum de interes local, deci era imposibil ca procedura de expropriere să fie în curs la aceeaşi dată. În plus, art. 4 din Legea nr. 198/2004, introdus prin Legea nr. 184/2008, prevede că nu Guvernul este autoritatea competentă a emite hotărârea privind declanşarea procedurii de expropriere, ci autoritatea locală.

Arată în continuare reclamanta că, şi dacă s-ar admite că declararea utilităţii publice s-a făcut prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 262/2006, procedura de expropriere nu era în curs la momentul emiterii H.G. nr. 590/2010, dar şi că la momentul emiterii actului contestat nu fusese parcursă nici faza premergătoare exproprierii prevăzută de Legea nr. 33/1994.

Conform art. II din Legea nr. 198/2004, text introdus prin Legea nr. 184/2008 "Pentru lucrările pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va emite câte o hotărâre pentru fiecare lucrare, prin care va aproba declanşarea procedurii de expropriere pentru toate imobilele rămase de expropriat, precum şi suma globală estimată a despăgubirilor".

Potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 590/2010 "Se aprobă declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Haşdeu - Uranus - Calea x", declarată de utilitate publică potrivit art. 2 din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie de drumuri de interes naţional, judeţean şi local, cu modificările şi completările ulterioare, expropriator fiind municipiul Bucureşti".

În raport de aceste prevederi şi de susţinerile reclamantei, analizând înscrisurile depuse de părţi la dosar şi reţinând în special Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, instanţa de fond a constatat că, la baza emiterii H.G. nr. 590/2010, se află Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 51/2009, prin care această instituţie solicita Guvernului adoptarea unei hotărâri privind aprobarea continuării procedurii de expropriere pentru imobilele, proprietate privată, pe amplasamentul lucrării de interes public local Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Haşdeu - Uranus - Calea x

În acelaşi act se precizează totodată că "procedurile de expropriere pentru realizarea lucrării au fost realizate în proporţii considerabile …. Procedurile de expropriere aflate în curs de desfăşurare şi care au ca scop eliberarea amplasamentelor s-au desfăşurat până în prezent în baza dispoziţiilor Legii nr. 33/1994 şi a HCGMB 262/02.11.2006".

Din acte rezultă că este vorba de aprobarea procedurii de expropriere pentru 83 imobile rămase de expropriat în vederea continuării şi finalizării lucrării de interes public local (de unde rezultă un proces de expropriere început în prealabil).

Rezultă că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de ipoteza normei juridice (art. II introdus prin Legea nr. 184/2008) pentru emiterea H.G. nr. 590/2010, respectiv existenţa lucrărilor de construcţie de drumuri în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008 şi efectuarea anterioară a exproprierilor necesare amplasamentului lucrării de interes public, care nu au fost finalizate.

În ce priveşte susţinerea că nu Guvernul era autoritatea competentă a emite hotărârea privind declanşarea procedurii de expropriere, ci autoritatea locală, instanţa de fond a apreciat-o a fi vădit neîntemeiată, faţă de dispoziţiile art. II din Legea nr. 184/2008 prin care se prevede că pentru lucrările pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va emite câte o hotărâre pentru fiecare lucrare, fără a distinge între categoriile de drumuri în funcţie de interesul naţional, judeţean sau local.

De altfel, cum în mod pertinent arată şi pârâtul Guvernul României, este evident că în situaţia în care legiuitorul ar fi dorit ca Guvernul să fie abilitat să emită hotărâri exclusiv pentru declanşarea procedurilor de expropriere pentru drumurile naţionale, nu ar mai fi fost necesară norma tranzitorie cuprinsă în art. II din Legea nr. 184/2008 dat fiind că această atribuţie era deja reglementată în cuprinsul art. 4 din Legea nr. 198/2004 (art. 4 alin. (1) - "Pe baza documentaţiei tehnico-economice prevăzute la art. 3, Guvernul aprobă, prin hotărâre, amplasamentul lucrării, declanşarea procedurii de expropriere a imobilelor care constituie amplasamentul, suma globală estimată a despăgubirilor, termenul în care aceasta se virează într-un cont bancar deschis pe numele expropriatorului şi sursa de finanţare").

În ceea ce priveşte motivul referitor la inaplicabilitatea dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 198/2004, prin care se declară utilitatea publică întrucât în cauză este vorba de situaţia excepţională prevăzută de art. 7 din Legea nr. 33/1994, acesta a fost apreciat de prima instanţă a nu fi sustenabil faţă de obiectul acţiunii, mai precis este lipsit de relevanţă faţă de verificările de efectuat în cauză sub aspectul legalităţii ori nelegalităţii H.G. nr. 590/2010.

Faţă de caracterul imperativ al dispoziţiilor art. II din Legea nr. 184/2008 ("Pentru lucrările pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va emite câte o hotărâre …") prima instanţă a constatat că pârâtul Guvernul României avea obligaţia emiterii actului de aprobare a declanşării procedurii de expropriere în toate situaţiile în care era îndeplinită ipoteza normei juridice, fără nicio diferenţiere.

Aşa fiind, nu poate afecta legalitatea unei hotărâri emisă în anul 2010 situaţia învederată de reclamantă, respectiv aplicabilitatea sau nu a prevederilor art. 2 din Legea nr. 198/2004 în contextul în care în fapt era vorba de situaţia excepţională prevăzută de art. 7 din Legea nr. 33/1994.

Cu alte cuvinte, dacă o lucrare a fost sau nu declarată de interes public în mod legal nu are nicio relevanţă asupra legalităţii unui act administrativ ce urmează a fi emis, iar aceasta cu atât mai mult cu cât sunt diferiţi autorii celor două acte, respectiv autorul actului de declarare a utilităţii publice şi autorul actului administrativ de aprobare a declanşării procedurii de expropriere.

Neîntemeiată a fost apreciată şi susţinerea reclamantei potrivit căreia pârâtul Primarul Municipiului Bucureşti recunoaşte că era necesar un act administrativ cu puterea normativă a unei legi. Aceasta întrucât acelaşi art. II din Legea nr. 184/2008 face expres vorbire de emiterea unei hotărâri de către Guvern pentru fiecare lucrare.

Art. 3 din Legea nr. 198/2004 invocat de către reclamantă în conformitate cu care "Documentaţia tehnico-economică aferentă lucrărilor de execuţie de drumuri de interes naţional, judeţean şi local se elaborează în condiţiile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, ale Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale celorlalte acte normative aplicabile în materie de investiţii publice de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. sau de către autorităţile administraţiei publice locale, după caz, şi va conţine varianta finală a studiului de fezabilitate" nu este aplicabil întrucât hotărârea în discuţie este un act prin care se aprobă declanşarea procedurii de expropriere pentru imobilele rămase de expropriat, dar şi suma globală estimată a despăgubirilor, fără a reglementa operaţiuni derulate în concret pentru realizarea lucrării de interes public. Totodată, este evident că nu se prevede ca şi condiţie pentru legalitatea H.G. nr. 590/2010 existenţa la baza emiterii acesteia a variantei finale a studiului de fezabilitate.

Nu a fost primită de instanţa de fond nici argumentaţia că H.G. nr. 590/2010 ar fi nelegală întrucât ar fi emisă cu încălcarea Legii monumentelor nr. 422/2001 întrucât nu are avizul Ministerului Culturii şi Cultelor. Aşa cum s-a expus anterior, legalitatea unui act administrativ presupune conformitatea acestuia cu legea (actul normativ cu forţă juridică superioară) în executarea căreia a fost emis. Or, Legea nr. 422/2001 nu este un act normativ pentru executarea căruia a fost emisă hotărârea contestată în prezenta cauză. În plus, conform legii, proiectul actului administrativ a fost avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia, respectiv de Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului şi Ministerul Justiţiei.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 422/2001 "Exproprierea pentru cauză de utilitate publică a monumentelor istorice şi a zonelor de protecţie a acestora sau instituirea unor servituţi poate fi iniţiată şi aplicată numai cu avizul Ministerului Culturii şi Cultelor".

Prin urmare, procedura exproprierii presupune iniţierea şi aplicarea condiţionat de existenţa avizului în discuţie, fără însă ca neîndeplinirea acestei condiţii să afecteze legalitatea H.G. nr. 590/2010 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B. P. Haşdeu - Uranus - Calea x".

Aşa cum arată şi pârâtul Guvernul României, este evident că H.G. nr. 590/2010 nu reglementează operaţiunile desfăşurate în concret de către beneficiar pentru realizarea lucrării de interes public, ci doar aprobă propunerea autorităţii locale de declanşare a procedurilor de expropriere şi suma globală estimată a despăgubirilor corespunzătoare. Guvernul, ca şi emitent al unui act emis în executarea în concret a legii, nu poate fi chemat să răspundă pentru actele autorităţii locale şi operaţiunile efectuate de aceasta în scopul realizării lucrării de interes public. De observat că nu Guvernul României a realizat procedurile de expropriere cu plata corespunzătoare a despăgubirilor, aceste acte şi operaţiuni fiind de competenţa autorităţilor publice locale.

În concluzie, ceea ce poate fi cercetat în cadrul prezentului demers judiciar este legalitatea sau nelegalitatea H.G. nr. 590/2010, iar nu a întregii proceduri de expropriere. Numai într-un litigiu în care s-ar contesta procedura exproprierii în sine ar prezenta relevanţă susţineri precum aceea că în anexa actului administrativ atacat există imobile cu statut de monument istoric ori că Primarul Municipiului Bucureşti ar recunoaşte că era necesar un act administrativ cu puterea normativă a unei legi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 7714 din 19 decembrie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., solicitând modificarea sentinţei recurate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată următoarele:

A. Asupra momentului declanşării procedurii de expropriere pentru imobilele proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzeşti- Berzei-Vasile Pârvan-B.P.Haşdeu-Uranus-Calea x"

În faţa instanţei de fond a invocat că procedura de expropriere pentru imobilele în cauză nu avea cum să se afle în curs la data emiterii H.G. nr. 590/2010, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. II din Legea nr. 184/2008, invocate ca temei pentru emiterea hotărârii de guvern. Lucrarea în cauză este un drum de interes local, ea nefiind declarată de utilitate publică în forma veche a Legii nr. 198/2004, declararea utilităţii publice având loc în momentul intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008, conform prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 198/2004, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 184/2008.

Nefiind declarată utilitatea publică decât la momentul adoptării Legii nr. 184/2008, nici procedura exproprierii nu putea fi în curs la data respectivă, astfel că art. II din lege nu era aplicabil.

De asemenea, a susţinut că, în eventualitatea în care instanţa ar considera că declararea utilităţii publice s-a făcut la o dată anterioară adoptării Legii nr. 184/2008, şi anume prin HCGMB nr. 262/2006, nici în acest caz procedura de expropriere nu putea fi considerată a fi în curs deoarece exproprierea pentru lucrări de interes local avea temei în Legea nr. 33/1994, iar nu în Legea nr. 198/2004, până la adoptarea Legii nr. 184/2008.

Prima instanţă a considerat în mod eronat că procedurile de expropriere erau în curs, bazându-se pe nota de fundamentare a actului administrativ în care se menţionează că "procedurile de expropriere pentru efectuarea lucrării au fost realizate în proporţii considerabile, iar ele s-au desfăşurat pe baza Legii nr. 33/1994 şi a HCGMB nr. 262/2006".

Interpretarea instanţei nu poate fi susţinută în practică deoarece, dacă expropriatorul urmărea prevederile Legii nr. 33/1994, ar fi trebuit să dovedească pronunţarea unor hotărâri de expropriere, întrucât numai astfel putea dovedi că procedura de expropriere conform Legii nr. 33/1994 era în curs de desfăşurare.

B. Asupra situaţiei excepţionale privind declararea utilităţii publice pentru imobile având statut de monument istoric

Un alt motiv al cererii introductive l-a constituit încălcarea art. 7 din Legea nr. 33/1994 care are valoare de reglementare specială şi prevalează asupra reglementării din art. 2 din Legea nr. 198/2004.

Instanţa de fond a apreciat a nu fi relevantă problema aplicabilităţii art. 7 din Legea nr. 33/1994 sub aspectul legalităţii/nelegalităţii H.G. nr. 590/2010.

Recurenta arată că declararea utilităţii publice este o etapă prealabilă şi necesară exproprierii care hotărăşte utilitatea măsurii de expropriere, iar în cazul imobilelor cu regim de monument istoric ea beneficiază de o procedură restrictivă menită să protejeze aceste imobile de eventuale abuzuri.

Consideraţiile instanţei sunt vădit greşite întrucât verificarea legalităţii actului administrativ impune respectarea cerinţei ca utilitatea publică să fi fost declarată în mod legal, or criticile reclamantului se refereau la nerespectarea acestei cerinţe.

C. Asupra afirmaţiei Primarului Municipiului Bucureşti referitoare la necesitatea emiterii unui act administrativ cu putere de lege în vederea declarării utilităţii publice

Primarul Municipiului Bucureşti a recunoscut necesitatea elaborării unui act normativ cu putere de lege pentru declararea utilităţii publice aferente lucrării anterior menţionate. Instanţa de fond a ignorat această împrejurare, cu motivarea că art. II din Legea nr. 184/2008 se referă expres la emiterea unei hotărâri de guvern pentru fiecare lucrare. Astfel, a ignorat atât prevederile normei speciale, respectiv a art. 7 din Legea nr. 33/1994 (referitoare la regimul distinct de declarare a utilităţii publice în cazul imobilelor monument istoric), cât şi susţinerile reclamantei expuse la lit. A) a prezentelor motive de recurs.

D. Asupra argumentului recurentei-reclamante privind lipsurile din documentaţia tehnico-economică premergătoare aprobării hotărârii în cauză

Pârâtul Guvernul României nu a făcut dovada că la baza adoptării actului administrativ atacat a stat o astfel de documentaţie tehnico-economică, întocmită potrivit prevederilor Legii nr. 198/2004, aşa cum au fost modificate prin Legea nr. 184/2008 şi nici o altă documentaţie tehnică sau de evaluare realizată anterior intrării în vigoare a legii ultim amintite şi care să fi fost considerată valabilă în baza noii legi.

Instanţa a socotit greşit că dovada unei asemenea documentaţii este de prisos pentru cercetarea legalităţii H.G. nr. 590/2010, pe motiv că aceasta nu ar reglementa operaţiuni derulate în concret pentru realizarea lucrării de interes public.

Argumentarea instanţei contravine dispoziţiilor clare ale art. 4 din Legea nr. 198/2004, care cer să existe documentaţia tehnico-economică ce stă la baza aprobării prin hotărâre a declanşării procedurii exproprierii. Prin urmare, legalitatea hotărârii de guvern depinde de legalitatea documentaţiei tehnico-economice, ca operaţiune prealabilă, pe care instanţa are competenţa şi este obligată să o verifice.

E. Asupra lipsei avizului Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional prevăzut de Legea nr. 422/2001

Potrivit art. 10 alin. (3) din legea menţionată, procedura de expropriere a unei clădiri monument istoric poate fi iniţiată şi aplicată numai cu avizul Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional.

Instanţa de fond a considerat eronat că inexistenţa unui astfel de aviz nu afectează legalitatea hotărârii în cauză deoarece aceasta nu reglementează operaţiuni desfăşurate în concret de către beneficiar pentru realizarea lucrării de interes public, ci doar aprobă propunerea autorităţii locale. Avizul este, de asemenea, act premergător faţă de hotărârea de guvern atacată, legalitatea acesteia din urmă fiind legată indisolubil de legalitatea actelor premergătoare.

4. Apărările formulate în faţa instanţei de recurs

Intimaţii-pârâţi nu au formulat întâmpinări faţă de recursul declarat în cauză.

5. Aspecte procesuale

5.1 Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 4 decembrie 2013, recurenta-reclamantă a invocat motive noi de recurs, pe care le-a apreciat a fi de ordine publică şi a solicitat suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea irevocabilă a dosarului nr. x/2011, înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect anularea Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 262/2006.

Noile motive de recurs se referă la nelegalitatea actelor premergătoare emiterii actului administrativ atacat în cauză, respectiv a HCGMB nr. 151/2006 şi a HCGMB nr. 262/2006. Recurenta-reclamantă arată că nelegalitatea primei hotărâri a fost definitiv stabilită prin sentinţa civilă nr. 1619/2013 a Tribunalului Cluj, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 9876/2013 a Curţii de apel Cluj. De asemenea, legalitatea HCGMB nr. 262/2006 face obiectul unui litigiu în curs de judecată (dosar nr. x/2011).

Declanşarea procedurii de expropriere trebuie aprobată în raport cu o lucrare, iar lucrarea este cea aprobată prin HCGMB nr. 151/2006. HCGMB nr. 262/2006 se bazează pe HCGMB nr. 151/2006. H.G. nr. 590/2010 se bazează pe HCGMB nr. 262/2006, deci în măsura în care aceasta din urmă este nelegală şi H.G. nr. 590/2010 este nelegală, neexistând procedură de expropriere în curs, aşa cum prevede art. II din Legea nr. 184/2008 invocată în preambulul hotărârii de guvern.

Prin aceeaşi cerere, recurenta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 151/2006 şi nr. 262/2006, în subsidiar faţă de invocarea noilor motive de recurs de ordine publică, respectiv pentru situaţia în care acestea nu ar fi socotite ca atare, precum şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 198/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 184/2008.

5.2 Prin încheierea din 22 ianuarie 2014, Înalta Curte a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a HCGMB nr. 151/2006 şi a HCGMB nr. 262/2006, reţinând că împotriva acestor hotărâri pretins nelegale a fost formulată şi acţiune în anulare şi că, fiind aleasă această cale, nu este admisibil să se recurgă şi la calea excepţiei de nelegalitate. Prin aceeaşi încheiere a fost admisă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (1) din Legea nr. 198/2004 şi a fost suspendată judecarea cauzei până la soluţionarea irevocabilă a dosarului nr. x/2011 aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti.

5.3 Prin decizia nr. 517/9 octombrie 2014, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a art. 2 alin. (1) din Legea nr. 198/2004.

5.4 Prin încheierea din 2 decembrie 2015 cauza a fost repusă pe rol în urma soluţionării definitive a dosarului anterior menţionat, iar recurenta-reclamantă a reiterat excepţia de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006.

5.5 Prin încheierea din 2 martie 2016, Înalta Curte a sesizat Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006, suspendând judecarea cauzei până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.

Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că în dosarul nr. x/2011 al Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă acţiunea în anularea HCGMB nr. 262/2006, ca tardiv formulată. Legalitatea acestui act administrativ nefiind analizată pe fond în cadrul acţiunii în anulare, Înalta Curte a reţinut că este admisibilă verificarea legalităţii actului pe calea excepţiei de nelegalitate.

5.6 La data de 29.07.2020 cauza a fost repusă pe rol în urma soluţionării irevocabile a excepţiei de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006, prin sentinţa nr. 544/31.01.2017 a Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 2530/17.10.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând recursul declarat prin prisma criticilor invocate, subsumate cazului de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin primul motiv de recurs se reafirmă inexistenţa unei proceduri de expropriere în curs pentru imobilele aflate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Haşdeu - Uranus - Calea x", care atrage inaplicabilitatea prevederilor art. II din Legea nr. 184/2008, prevederi ce au stat la baza emiterii H.G. nr. 590/2010, atacată în cauză.

Instanţa de fond a constatat că H.G. nr. 590/2010 aprobă declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local anterior amintite şi că, din nota de fundamentare care a însoţit proiectul de hotărâre, rezultă că aceasta a fost emisă în baza solicitării adresate Guvernului României de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti (cuprinsă în Hotărârea nr. 151/2009) de adoptare a unei hotărâri privind aprobarea continuării procedurii de expropriere pentru imobilele aflate pe amplasamentul lucrării, cu menţiunea că procedurile de expropriere erau deja realizate în proporţii considerabile, procedura de expropriere fiind în curs, desfăşurată până la data emiterii hotărârii de guvern în baza dispoziţiilor Legii nr. 33/1994 şi a HCGMB nr. 262/2006, prin care a fost declarată utilitatea publică a lucrării.

Pe cale de consecinţă, instanţa a considerat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. II din Legea nr. 184/2008, respectiv existenţa unor lucrări de construcţie de drumuri, pentru care procedurile de expropriere aferente amplasamentului erau în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a stabilit cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor art. II din Legea nr. 184/2008 că exista o procedură de expropriere în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008 (care a adus modificări Legii nr. 198/2004), situaţie în care Guvernul era abilitat să emită hotărârea de aprobare a declanşării procedurii de expropriere pentru toate imobilele rămase de expropriat, precum şi suma globală estimată a despăgubirilor, luând în considerare că, potrivit modificărilor aduse art. 2 din Legea nr. 198/2004, lucrările de construcţie de drumuri de interes local au intrat în obiectul de reglementare al Legii nr. 198/2004, pentru lucrări pentru care procedura de expropriere era deja în curs conform reglementărilor anterior aplicabile, fiind incidente prevederile art. II din Legea nr. 184/2008, ca normă tranzitorie.

Cu alte cuvinte, teza recurentului potrivit căreia art. II din Legea nr. 184/2008 nu ar fi aplicabil întrucât nu exista o procedură de expropriere în curs câtă vreme lucrarea privind un drum de interes local nu putea fi considerată declarată de utilitate publică, conform formei anterioare a Legii nr. 198/2004, nu poate fi primită. Sintagma "lucrări pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi" din art. II din Legea nr. 184/2008 este aplicabilă tocmai situaţiilor precum prezenta - lucrari de construcţii drumuri de interes local, pentru care procedura de expropriere a fost declanşată potrivit prevederilor legale anterior aplicabile (Legea nr. 33/1994) şi care urmau a continua potrivit legii noi (Legea nr. 198/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 184/2008).

Luând în considerare caracterul de normă tranzitorie al art. II din Legea nr. 184/2008, instanţa de fond în mod corect a stabilit că declararea utilităţii publice pentru lucrarea în cauză aflată în curs de execuţie, prin HCGMB nr. 262/2006, în baza Legii nr. 33/1994, respectă rigorile pentru a determina aplicarea normei tranzitorii, întrucât declararea utilităţii publice este o etapă a procedurii de expropriere, conform capitolului 2 al Legii nr. 33/1994. Teza reclamantei, potrivit căreia procedura de expropriere în curs de desfăşurare poate fi dovedită numai prin prezentarea unor hotărâri judecătoreşti de expropriere este greşită, astfel de hotărâri fiind specifice unei etape ulterioare a procedurii, prevăzute de capitolul 4 al legii.

Cu toate acestea, de primul motiv de recurs, referitor, în esenţă, la inexistenţa unei proceduri de expropriere în curs, se leagă invocarea excepţiei de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2010.

Prin sentinţa civilă nr. 3563/25.05.2008, pronunţată în dosarul nr. x/2016, Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006 formulată de recurenta-reclamantă A. în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi Guvernul României, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, Primarul Municipiului Bucureşti şi Municipiul Bucureşti, iar prin decizia nr. 2530/7.10.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins recursurile formulate de pârâţi, soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate devenind irevocabilă.

Prin hotărârile pronunţate cu privire la excepţia de nelegalitate s-a statuat că HCGMB nr. 262/2006 a fost emisă cu încălcarea încălcarea art. 7 din Legea nr. 33/1994, respectiv că nu era competent să declare utilitatea publică Consiliul General al Municipiului Bucureşti pentru o lucrare care presupunea exproprierea a 12 monumente istorice.

Instanţele au stabilit că art. 7 alin. (4) din Legea nr. 33/1994 se aplică şi cauzei deduse judecăţii, respectiv utilitatea publică poate fi declarată numai prin lege şi în situaţia monumentelor istorice reprezentative pentru patrimoniul cultural local, nu numai a celor cu valoare naţională.

De asemenea, s-a statuat că HCGMB nr. 262/2006 a fost emisă şi cu încălcarea art. 8 din Legea nr. 33/1994 întrucât lucrarea nu se încadrează într-o documentaţie de urbanism, reţinându-se că, urmare a anulării PUZ emis prin HCGMB nr. 151/2006, documentaţiile de urbanism aplicabile sunt PUG şi PUZ Zone Construite Protejate, iar lucrarea în cauză contravine acestor documentaţii de urbanism.

De asemenea, s-a reţinut că HCGMB nr. 262/2006 a fost emisă cu încălcarea art. 2 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994, fiind adoptată ca urmare a unei cercetări prealabile întocmite de o comisie neînvestită pentru această lucrare, dar şi cu încălcarea art. 9 din Legea nr. 33/1994, detaliat în art. 6 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994, fiind adoptată ca urmare a unei cercetări prealabile întocmite de o comisie nelegal constituită.

S-a reţinut şi încălcarea art. 10 din Legea nr. 33/1994, detaliat în Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994, HCGMB nr. 262/2006 fiind adoptată în absenţa unui dosar de cercetare prealabilă din care să rezulte: denumirea lucrării, amplasamentul acesteia, iniţiatorul lucrării şi expropriatorul propus; un memoriu justificativ despre lucrare şi prezentarea generală a situaţiei juridice a imobilelor propuse pentru expropriere; descrierea încadrării lucrării în documentaţia de urbanism sau de amenajare a teritoriului, date care să justifice interesul naţional, respectiv interesul local, după caz; avantajele economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susţin necesitatea lucrării, realizarea lucrării numai prin expropriere; date care să descrie inconvenientele de ordin economic, social, ecologic sau de orice altă natură ale exproprierii, evaluarea costurilor lucrării, evaluarea duratei de realizare, extras din documentaţia de urbanism sau de amenajare a teritoriului aprobată, în ale cărei prevederi se înscrie lucrarea, însoţită de copia actului de aprobare conform legii a respectivei documentaţii, planul de situaţie a lucrării, evidenţierea imobilelor propuse pentru expropriere şi a situaţiei lor juridice, la data întocmirii dosarului pentru cercetarea prealabilă.

În consecinţă, urmarea constatării, prin hotărâre irevocabilă, a nelegalităţii HCGMB nr. 262/2006 de declarare a utilităţii publice a lucrării, în cauza de faţă rămâne fără fundament aplicarea art. II din Legea nr. 184/2008.

Instanţa de fond a reţinut greşit că nu ar avea nicio relevanţă asupra legalităţii actului administrativ emis de Guvernul României împrejurarea că lucrarea nu a fost în mod legal declarată de utilitate publică. O astfel de teză contravine esenţei controlului de legalitate în contencios administrativ, care are ca scop examinarea concordanţei actului administrativ dedus judecăţii cu temeiurile de drept substanţial care-i sunt aplicabile.

De vreme ce, în baza art. II din Legea nr. 184/2008, Guvernul nu putea emite hotărârea decât pentru lucrări pentru care procedura de expropriere era în curs, constatarea nelegalităţii hotărârii de declarare a utilităţii publice atrage nelegalitatea actului administrativ dedus judecăţii.

De soluţia pronunţată asupra excepţiei de nelegalitate se leagă şi alte motive ale cererii de chemare în judecată, reiterate prin criticile formulate în recurs, şi anume de cele prin care se invocă încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 33/1994 şi cele prin care se afirmă nevalabilitatea documentaţiei tehnice şi de evaluare întocmite anterior adoptării hotărârii de guvern.

Astfel, una dintre premisele aplicării normei tranzitorii din art. II din Legea nr. 184/2008 este menţionată expres în cuprinsul art. III din aceeaşi lege, şi anume, valabilitatea documentaţiei tehnice sau de evaluare realizată anterior intrării în vigoare a legii. Din această perspectivă, instanţa de fond a stabilit cu aplicarea greşită a legii că valabilitatea menţionatei documentaţii nu reprezintă o condiţie de legalitate pentru H.G. nr. 590/2010.

Or, printre motivele care au stat la baza constatării nelegalităţii HCGMB nr. 262/2006 s-a numărat nelegalitatea cercetării prealabile, care nu a fost urmată după rigorile prevăzute de art. 8-10 din Legea nr. 33/1994.

De asemenea, instanţa de fond a stabilit greşit că încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 33/1994 şi a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 422/2001 ar fi lipsită de relevanţă faţă de verificările de efectuat în cauză sub aspectul legalităţii H.G. nr. 590/2010.

Art. 7 din Legea nr. 33/1994 se referă la declararea utilităţii publice, alin. (4) stabilind că, în situaţii excepţionale, cum este cea a exproprierii unor monumente, utilitatea publică trebuie declarată prin lege, iar constatarea nevalabilităţii HCGMB nr. 262/2006 s-a bazat şi pe încălcarea acestei norme.

Cât priveşte art. 10 alin. (3) din Legea nr. 422/2001, instanţa de fond a reţinut, cu interpretarea şi aplicarea greşită a normei, că aceasta ar fi relevantă numai în privinţa legalităţii operaţiunilor desfăşurate în concret de către Municipiul Bucureşti pentru realizarea lucrării de interes public, nu şi pentru legalitatea H.G. nr. 590/2010. Conform prevederilor invocate, exproprierea pentru cauză de utilitate publică a monumentelor istorice şi a zonelor de protecţie a acestora poate fi iniţiată şi aplicată numai cu avizul Ministerului Culturii. Interpretând dispoziţiile în sensul lor literal, rezultă că o procedură de expropriere în curs presupune existenţa acestui aviz, de vreme ce el este cerut de lege pentru iniţierea exproprierii.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 312 raportat la art. 304 pc. 9 din vechiul C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă şi va modifica în parte sentinţa recurată, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, respectiv anulării Hotărârii Guvernului nr. 590/2010 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Haşdeu - Uranus - Calea x", menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 7714 din 19 decembrie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Bucureşti, reprezentat prin Primarul General.

Anulează Hotărârea Guvernului nr. 590/2010 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzeşti - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Haşdeu - Uranus - Calea x".

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 august 2020.