Deputy mayor's school council membership held incompatible; integrity finding reinstated on appeal.

Şedinţa publică din data de 18 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta AGENTIA NATIONALA DE INTEGRITATE, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de inspectorul de integritate în lucrarea nr. 26565/S/II/14.06.2013, cu consecinţa înlăturării stării de incompatibilitate reţinuta în privinţa sa; obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentinţa civilă nr. 1530 din 03.03.2015 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi-a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

După declinare, la data de 21.05.2015, cauza fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1990 din data de 08.06.2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta AGENTIA NATIONALA DE INTEGRITATE, a anulat Raportul de evaluare nr. x/10.06.2014 emis de pârâtă şi a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 1.499,16 RON, cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1990 din data de 08.06.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvotarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material pentru că, în mod greşit nu a reţinut starea de incompatibilitate a reclamantei, generată ca urmare a deţinerii simultane a calităţilor de viceprimar al comunei Tortoman, judeţul Constanţa, cât şi cea de reprezentant în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman.

Astfel, reclamanta a deţinut calitatea de viceprimar al comunei Tortoman începând cu data de 21.06.2008, fiind realeasă în funcţie la data de 22.06.2012 pentru un nou mandat.

La nivelul Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman a fost numită începând cu anul 2009, conform proceselor-verbale de şedinţă ale acestui for, iar realegerea din data de 04.09.2012 rezultă din adresa nr. x/04.09.2012, desupă la dosarul cauzei.

Potrivit dispoziţiilor art. 87 din Legea nr. 161/2003: (1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:

d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice.

Potrivit dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale (forma în vigoare la data procedurii de evaluare):

(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi de directori adjuncţi, după caz. În exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie şi directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinţi şi cu autorităţile administraţiei publice locale.

(2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

Faţă de aceste dispoziţii legale, recurenta-pârâtă consideră că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea normelor de drept material şi interpretarea greşită a acestora întrucât, incompatibilitatea reţinută în cazul intimatei-reclamante a fost generată de deţinerea funcţiei de viceprimar şi nu a celei de consilier local, statutul de viceprimar are un regim juridic prevăzut expres, care trebuie respectat cu prioritate şi fără încălcarea principiului general specalia generalibus derogant.

De asemenea, recurenta-pârâtă arată că lipsa remuneraţiei aferente calităţii de reprezentant în consiliul de administraţie al şcolii nu înlătură starea de incompatibilitate.

Asigurarea integrităţii şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează tocmia la nivel de prevenţie, nu doar la nivel sancţionator, fiind greşit a se considera că numai o situaţie în care există o vătămare efectivă a valorilor sociale apărate este în măsură să justifice limitarea exercitării unor drepturi, prin instituirea unei incompatibilităţi.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 18 septembrie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, în prezenta cauză intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii raportului de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de inspectorul de integritate în lucrarea nr. 26565/S/II/14.06.2013.

Prin raportul de evaluare nr. x/10.06.2014 s-a reţinut că reclamanta, A. a fost validată în funcţia de Viceprimar al Comunei Tortoman, judeţul Constanta, în mandatul 2008-2012 şi în mandatul 2012 - 2016, iar în această perioadă a deţinut şi deţine şi calitatea de reprezentant în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 96 din Legea nr. 1/2011.

Prima instanţă a admins acţiunea reclamantei reţinând că, reclamanta a fost desemnată în calitate de reprezentant în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman din jud. Constanţa, în considerarea calităţii sale de consilier local, tocmai în baza dispoziţiilor legale citate, care permit expres ca 2 dintre consilierii locali să fie membri în consiliul de administraţie.

Împrejurarea că reclamanta a fost aleasă viceprimar nu este de natură a face incidentă situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât, după alegerea sa ca viceprimar, reclamanta şi-a păstrat calitatea de consilier local, astfel cum se prevede expres la art. 57 alin. (5) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001:

"Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut."

Interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale şi probatoriilor administrate în cauză nu este legală, întrucât situaţia premisă pe care a fost fundamentat Raportul de evaluare este necontestată, reclamanta deţinând simultan funcţia de viceprimar şi membru în consiliul de administraţie al Şcolii Giomnaziale "Ion Ghica" Tortoman.

Conform prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003:

"(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:

d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Potrivit dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale (forma în vigoare la data procedurii de evaluare):

(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi de directori adjuncţi, după caz. În exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie şi directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinţi şi cu autorităţile administraţiei publice locale.

(2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

În raport de aceste dispoziţii legale, nu poate fi primită interpretarea primei instanţe conform căreia, prin statutul de consilier local pe care reclamanta îl deţine avea posibilitatea de a participa ca membru în consiliul de administraţie al şcolii, având în vedere că Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale nu distinge cu privire la consilerii locali ce pot fi membrii ai acestei entităţi deoarece, iar viceprimarul beneficiază de un statut special reglementat expres în materia incompatibilităţilor de dispoziţiile Legii nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că, în perioada 2008-2011, perioadă care se suprapune, parţial cu mandatul de viceprimar al reclamantei din 2008-2012, această reglementare a coexistat cu art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, republicată care prevedea:

"Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, cu rol de decizie în domeniul administrativ, este format din director, director adjunct, reprezentantul consiliului local, reprezentantul primarului, reprezentanţi ai părinţilor, 1 - 5 reprezentanţi ai cadrelor didactice, reprezentantul agenţilor economici şi un reprezentant al elevilor, pentru ciclul secundar superior."

În perioada 2011-2016, perioadă care se suprapune, parţial cu mandatul de viceprimar al reclamantei din 2008-2012 şi total cu mandatul de consilier local al reclamantei din 2012-2016, norma de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 a coexistat şi coexistă cu art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care prevede "În unităţile de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: lit. b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor (...)".

Intimata-reclamantă a fost desemnată în calitate de reprezentant în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman din jud. Constanţa, începând cu anul 2009, aspect ce rezultă din procesele-verbale de şedinţă ale acestei entităţi, iar la data de 04.09.2012 a fost reconfirmată, aspect ce rezultă din adresa nr. x/04.09.2012 (depusă la dosarului Tribunalului Bucureşti).

Împrejurarea că reclamanta a fost aleasă viceprimar este de natură a face incidentă situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fiind fără relevanţă faptul că şi-ar fi păstrat şi calitatea de consilier local, în temeiul dispoziţiilor art. 57 alin. (5) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 conform cărora:

"Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut".

Prin urmare, Înalta Curte constată că, într-adevăr viceprimarul este ales dintre membrii Consiliului local şi îşi păstrează calitatea de consilier local, însă această calitate o poate folosi doar în situaţia în care ar renunţa la mandatul de viceprimar. Ca atare, viceprimarul îşi păstrează dreptuile cuvenite ca şi consilier local, dobândite prin statutul funcţiei publice de autoritate, însă, primordial, respectă statutul impus funcţiei de viceprimar, reglementată separat chiar şi în legislaţia adimistraţiei publice locale şi are obligaţia imperativă de respectare a obligaţiilor legale ce decurg din acest statut, precum şi evitarea stării de incompatibilitate.

Aşa fiind, în mod corect s-a reţinut în Raportul de evaluare că intimata-reclamantă a fost desemnată în Consiliul de administraţie al şcolii, iniţial, în temeiul dispoziţiilor art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, iar ulterior în temeiul dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, aspect faţă de care sunt incidente prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care instituie, printre altele, incompatibilitatea între funcţia de viceprimar şi funcţia de membru al consiliului de administraţie în instituţii publice, sunt de strictă interpretare şi chiar dacă viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali nu se poate folosi de ambele calităţi - viceprimar şi consilier local, pentru a înlătura starea de incompatibilitate reţinută în sarcina sa prin Raportul de evaluare.

Textul de lege statuează în mod expres că reprezentant al consiliului local în consiliul şcolii nu poate fi nici primarul, şi nici viceprimarul, ci un alt consilier local, iar textul din legea învăţământului nu justifică numirea viceprimarului în funcţia de reprezentant al consiliului local în consiliul şcolii, atât timp cât exprimarea legiuitorului este:

"un reprezentant al consiliului local".

În concluzie, din interpretarea sistematică a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi art. 57 alin. (5) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă s-a aflat în incompatibilitate prin deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi reprezentant al consiliului local în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman din jud. Constanţa.

Este adevărat că, legiuitorul nu a prevăzut şi alte condiţii în cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă textul de lege nu poate fi interpretat corect decât prin raportare la raţiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea normei respective. Or, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în conţinutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Obiectul care circumscrie sferei de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de acest act normativ îl constituie protejarea integrităţii persoanei care ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite, urmare îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează numai în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, numai o atare interpretare fiind în măsură să justifice limitarea exercitării unor drepturi, prin instituirea unor incompatibilităţi.

De asemenea, Înalta Curte constată că prima instanţă a dat o interpretare greşită textelor de lege incidente în cauza dedusă judecăţii, considerând fără temei că în condiţiile în care intimata-reclamantă nu a fost remunerată pentru prestarea activităţii de reprezentant al consiliului local în consiliul de administraţie al şcolii, acest asepct ar înlătura existenţa stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în ceea ce o priveşte pe reclamantă.

Or, constatarea stării de incompatibilitate nu este condiţionată de existenţa unei remuneraţii, simpla deţinere a funcţiei de viceprimar concomitent cu calitatea de reprezentant în consiliul de administraţie al şcolii atrage starea de incompatibilitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, criticile formulate de recurenta-pârâtă fiind fondate.

7. Soluţia instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi rejudecând respinge acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, împotriva sentinţei nr. 1990 din 08 iunie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2014.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând respinge acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 septembrie 2019.