Passive standing of management authority in annulment of financing contract termination issued by delegated intermediate body

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 octombrie 2015, sub nr. x/2015, şi ulterior precizată la 28 aprilie 2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (OIPOSDRU) şi Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane (AMPOSDRU) în temeiul art. 8 alin. (1), raportat la art. 11 alin. (1) lit. c) şi art. 18 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a solicitat următoarele:

I. anularea deciziei contestate privind rezilierea contractului de finanţare POSDRU/154-/1.1/G/134669 "Formarea competentelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcţional" începând cu data de 02.07.2015;

II. anularea actelor subsecvente deciziei contestate emise de către OIPOSDRU MECS, respectiv a deciziei de recuperare a prefinanţării nr. OI/656/es/14.03.2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x "Formarea competenţelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcţional";

III. obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor în cuantum de 560.809,24 RON, reprezentând cheltuieli avansate de către reclamantă în baza contractului de finanţare până la data de 02.07.2015, reprezentând prejudiciu cauzat în urma emiterii nelegale şi netemeinice a deciziei contestate.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1984 din 29 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti a hotărât următoarele:

- a respins ca neîntemeiate excepţiile insuficientei timbrări a cererii precizatoare, tardivităţii şi inadmisibilităţii cu privire la capătul II al acţiunii precizate ce vizează anularea actelor administrative subsecvente actului administrativ atacat, a prematurităţii faţă de lipsa răspunsului OIPOSDRU - MECS la plângerea prealabilă la data înregistrării acţiunii, precum şi a lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice;

- a admis în parte acţiunea precizată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene) prin Ministerul Finanţelor Publice;

- a anulat decizia privind rezilierea contractului de finanţare x având nr. x/02.07.2015 emisă de pârâtul OIPOSDRU - MECS, precum şi actele subsecvente emise de către acelaşi pârât, respectiv decizia de recuperare a prefinanţării nr. x/14.03.2016 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/25.03.2016 cu privire la proiectul x "Formarea competenţelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcţional";

- a obligat pârâţii la plata către reclamantă a cheltuielilor în cuantum de 543.307,02 RON, reprezentând cheltuieli eligibile cuvenite acesteia în temeiul contractului de finanţare;

- a obligat pârâţii la plata sumei de 15.500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată constând în parţial taxă judiciară de timbru, onorariul de expert şi de avocat, proporţional celor admise;

- a respins în rest cererea precizată ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în baza mandatului legal acordat prin art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în domeniul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi prin art. II alin. (4) din O.U.G. nr. 6/2013 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu completări prin Legea nr. 195/2013, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, să se dispună următoarele:

- admiterea excepţiei decăderii reclamantei din dreptul de a modifica acţiunea, cu consecinţa aplicării sancţiunii decăderii din acest drept;

- admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a deciziei de recuperare a prefinanţării nr. OI/656/es/14.03.2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile şi respingerea ca inadmisibil a acestui capăt de cerere;

- admiterea excepţiei tardivităţii cererii de anulare a deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x/14.03.2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x şi respingerea ca tardiv formulat a acestui capăt de cerere;

- admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene) şi respingerea acţiunii faţă de acest minister ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă;

- respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8, a susţinut recurentul MDRAPFE prin MFP că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, fiind, totodată, pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, iar legătura strânsă dintre aceste motive impune tratarea lor împreună.

În opinia recurentului-pârât, instanţa de fond a analizat, în cuprinsul aceluiaşi pasaj, atât chestiunea legată de sancţiunea decăderii reclamantei din dreptul de a-şi modifica acţiunea, cât şi excepţia tardivităţii capătului doi din cererea de chemare în judecată, precizată, ce a vizat anularea Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x/14.03.2016 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x.

Critică recurentul-pârât faptul că instanţa de fond nu a indicat, în concret, cum a ajuns la concluzia că actele administrative în discuţie ar avea natura unor acte administrative de punere în executare a deciziei de reziliere care constituie obiectul prezentei cauze.

Pe de altă parte, susţine MDRAPFE că este greşită concluzia la care a ajuns instanţa de fond, câtă vreme cele două acte administrative a căror anulare s-a solicitat prin cererea precizatoare nu sunt acte subsecvente primului act administrativ contestat, ci sunt acte de sine stătătoare, care nasc, modifică sau sting raporturi juridice, iar emiterea lor s-a realizat în baza unor proceduri diferite.

Făcând trimitere la prevederile procedurale incidente în materia modificării cererii de chemare în judecată, arată recurentul-pârât că s-a opus acestei modificări, astfel că soluţia ce se impunea în cauză era aceea de a constata instanţa de fond decăderea reclamantei din dreptul de a-şi modifica acţiunea.

Reiterând argumentul său, potrivit căruia actele administrative a căror anulare s-a solicitat ulterior de către reclamantă sunt acte de sine stătătoare, care nasc, modifică sau sting raporturi juridice, a menţionat recurentul-pârât că respectivele acte administrative au fost emise în luna martie 2016 şi aduse la cunoştinţa A., aşa cum rezultă chiar din înscrisurile depuse de reclamantă anexat cererii precizatoare, prin publicarea pe pagina de internet a Ol POSDRU, la data de 01.04.2016 (decizia de recuperare a prefinanţării) şi la data de 26.04.2016 (Procesul-verbal de constatare), astfel că termenul de un an prevăzut de alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004 a început să curgă de la data de 01.04.2016, respectiv de la data de 26.04.2016, iar după împlinirea termenului de un an de la data publicării celor două acte pe pagina de internet a OI POSDRU, reclamanta era decăzută din dreptul de a se mai adresa instanţei de contencios administrativ competente cu cererea de anulare a celor două acte administrative menţionate anterior.

Pe cale de consecinţă, a susţinut recurentul-pârât că este greşită soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la excepţia tardivităţii capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x/14.03.2016 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/2879/25.03.2016 cu privire la proiectul x.

În referire la excepţia inadmisibilităţii capătului din cererea precizatoare, critică recurentul-pârât faptul că prima instanţă a nesocotit dispoziţiile legale imperative ale Legii nr. 554/2004 (art. 7), respectiv ale O.U.G. nr. 66/2011 (Capitolul V). A mai susţinut recurentul MDRAPFE că, în mod greşit, judecătorul fondului a impus, ca şi condiţie pentru exercitarea procedurii prealabile, ca autoritatea pârâtă să revoce actele contestate prin plângerea prealabilă (să facă dovada că le-ar fi revocat), în condiţiile în care atât Legea nr. 554/2004 (aplicabilă deciziei de recuperare a finanţării), cât şi O.U.G. nr. 66/2011 (aplicabilă procesului-verbal de constatare a neregulilor) condiţionează exercitarea acţiunii în contencios administrativ de formularea plângerii prealabile (contestaţiei administrative), fără ca această procedură să aibă un rol strict formal ori ca pârâtul să aibă obligaţia, în proces, de a face dovada că ar fi admis-o şi că ar fi revocat actele administrative.

În concluzie, susţine recurentul-pârât MDRAPFE că, nefiind formulată plângere prealabilă (contestaţie administrativă) împotriva celor două acte administrative indicate în cererea precizatoare, acest capăt de cerere trebuia respins ca inadmisibil.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene), critică recurentul-pârât faptul că instanţa de fond a nesocotit motivarea acestei excepţii şi, printr-o manieră proprie, s-a limitat să respingă această excepţie făcând trimitere exclusiv la dispoziţiile O.U.G. nr. 3/2014 (în realitate, nr. 9/2014).

După cum arată recurentul-pârât, este real că MDRAPFE ar fi preluat, de la Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, structura denumită Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, însă actele administrative deduse judecăţii au fost emise de către o altă autoritate publică, şi anume de către Ministerul Educaţiei si Cercetării Ştiinţifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Pe lângă acest aspect (Ministerul Fondurilor Europene nu are calitatea de autoritate emitentă a actelor administrative deduse judecăţii), care prin sine însuşi atrăgea admiterea excepţiei, pretinde recurentul-pârât că instanţa de fond trebuia să reţină şi chestiunea invocată prin concluziile scrise, în care s-a arătat că Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene nu poate avea calitate procesuală pasivă nici în ceea ce priveşte solicitarea reclamantei de reparare a prejudiciului, câtă vreme nici acesta, nici antecesorul său, nu au emis vreun act administrativ în raport de care reclamanta să susţină că a fost vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim şi a cărui anulare ar fi putut atrage şi repararea prejudiciului, de către acest pârât.

A făcut trimitere recurentul-pârât la prevederile legii în materia contenciosului administrativ, în sensul că litigiul se poartă între persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ al unei autorităţi publice sau datorită refuzului nejustificat de a i se răspunde, şi autoritatea publică în cauză, eventual împreună cu beneficiarul actului administrativ emis de autoritatea publică.

Arată recurentul MDRAPFE că, în baza Acordului de Delegare de Funcţii, aprobat prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 600/2008, cu modificările şi completările ulterioare, Organismelor Intermediare pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane le-au fost delegate de către Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (AMPOSDRU), îndeplinirea unor funcţii şi responsabilitatea îndeplinirii acestora privind gestionarea POSDRU, prin stabilirea cadrului de implementare a acestuia, a drepturilor şi obligaţiilor şi a responsabilităţilor ce revin fiecărei părţi contractante.

La acel moment, în temeiul prevederilor art. 13 coroborate cu cele ale art. 18 din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituţional de coordonare şi de gestionare a instrumentelor structurale, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (MMFPS) avea responsabilitatea gestionării şi implementării asistenţei financiare nerambursabile alocate POSDRU, îndeplinind prin AMPOSDRU funcţia de autoritate de management pentru acest program.

Aceste dispoziţii legale se coroborează cu cele ale art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, potrivit cărora, în vederea realizării rolului său, MMFPS îndeplineşte funcţia de autoritate de management pentru POSDRU pentru Fondul Social European, iar potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din acelaşi act normativ, în exercitarea funcţiilor sale, MMFPS îndeplineşte printre alte atribuţii principale şi pe aceea de a asigura managementul asistenţei financiare acordate de Uniunea Europeană din POSDRU.

Subliniază recurentul-pârât faptul că, potrivit dispoziţiilor exprese ale art. 31 alin. (1), (3) şi (4) din H.G.. nr. 457/2008, organismele intermediare aveau atribuţii delegate de la autoritatea de management pentru implementarea programului operaţional aflat în gestiune pe bază de acord.

H.G. nr. 457/2008 a fost abrogată prin H.G. nr. 398/2015 pentru stabilirea cadrului instituţional de coordonare şi gestionare a fondurilor europene structurale şi de investiţii şi pentru asigurarea continuităţii cadrului instituţional de coordonare şi gestionare a instrumentelor structurale 2007 - 2013, act normativ în cuprinsul căruia, respectiv la art. 9, au fost preluate o parte din atribuţiile cuprinse în reglementarea legală anterioară.

În conformitate cu dispoziţiile art. 2.1.4 din Acordul de delegare de funcţii privind implementarea POSDRU, încheiat între AMPOSDRU şi OIPOSDRU, prevăzut în Anexa nr. 9 la Ordinul ministrului muncii, familiei şi egalităţii de şanse nr. 600/2008, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma "Autoritate de Management" reprezintă Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, care are responsabilitatea gestionării şi implementării asistenţei financiare nerambursabile alocate POSDRU.

Conform art. 3 pct. 3.1 din Anexa nr. 9 la Ordinul ministrului muncii, familiei şi egalităţii de şanse nr. 600/2008, cu modificările şi completările ulterioare, obiectul acestui Acord îl reprezintă delegarea unor funcţii şi a responsabilităţii îndeplinirii acestora, privind gestionarea POSDRU, de la AMPOSDRU la OIPOSDRU, prin stabilirea cadrului de implementare a POSDRU, a drepturilor şi obligaţiilor şi a responsabilităţilor ce revin fiecărei părţi, precum şi stabilirea relaţiilor între părţile semnatare, iar în baza prevederilor art. 18 pct. 18.24 din Anexa nr. 9 la Ordinul ministrului muncii, familiei şi egalităţii de şanse nr. 600/2008, cu modificările şi completările ulterioare, Organismul Intermediar asigură, în gestionarea proiectelor, îndeplinirea funcţiei de angajare şi de lichidare a cheltuielilor, în conformitate cu prevederile Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

În lumina acestor prevederi legale, susţine recurentul-pârât că, în cauză, conform art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, raporturile juridice s-au creat între reclamanta A. şi Ministerul Educaţiei si Cercetării Ştiinţifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

Nici în privinţa capătului 3 de cerere, prin care s-au solicitat despăgubiri, nu poate fi reţinută, în accepţiunea recurentului-pârât, calitatea procesuală pasivă a MDRAPFE, atâta timp cât acest capăt de cerere nu este în legătură cu un capăt de cerere, faţă de acest pârât, care să se circumscrie dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, critică recurentul-pârât soluţia primei instanţe, arătând că judecătorul fondului avea obligaţia de a verifica şi a se pronunţa cu privire la faptul dacă reclamanta a respectat graficele asumate conform prevederilor contractuale, şi nu dacă acele activităţi au fost realizate în alte perioade (sau, în situaţia în care au fost realizate în alte perioade, dacă reclamanta a informat/notificat autoritatea finanţatoare în legătură cu acest aspect).

Din acest motiv, susţine recurentul-pârât că aprecierea instanţei de fond, potrivit căreia, "se constată că pârâta nu a contestat realitatea şi conţinutul acestor înscrisuri, în sensul că nu a combătut susţinerile reclamantei cu referire la desfăşurarea acestor activităţi, iar concluzia neexecutării contractului de finanţare sub acest aspect este neîntemeiată pe reala analiză a situaţiei de fapt", nu poate fi reţinută, iar în realitate reclamanta a încălcat prevederile contractului în repetate rânduri şi în mod culpabil, astfel că, imediat după cea de-a doua vizită ad-hoc, Grupul de lucru privind Managementul Riscurilor din cadrul OIPOSDRU MENCS a analizat situaţia contractului de finanţare si a stabilit faptul că se impune rezilierea acestuia şi recuperarea prefinanţării acordate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat:

I. pe cale de excepţie, respingerea recursului formulat împotriva soluţiei pronunţate pe fondul cauzei ca fiind nul prin raportare la dispoziţiile art. 488, art. 489 alin. (1) şi alin. (2) C. proc. civ. şi art. 486 alin. (3) C. proc. civ. pentru lipsa motivării şi/sau neîncadrarea motivului de recurs în cele limitativ prevăzute de lege;

II. respingerea recursului împotriva soluţiei privind excepţiile tardivităţii, inadmisibilităţii şi lipsei calităţii procesuale pasive ca neîntemeiat, prin raportare la criticile aduse sentinţei recurate, cu consecinţa menţinerii în tot a sentinţei de fond ca fiind temeinică şi legală;

III. obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor judiciare generate de soluţionarea litigiului.

A invocat intimata-reclamantă A. excepţia nulităţii parţiale a recursului, susţinând că recursul împotriva soluţiei pronunţate pe fond cuprinde exclusiv critici privind netemeinicia sentinţei recurate, iar nu nelegalitatea sa, astfel că încadrarea în motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 este artificială.

În ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond referitoare la respingerea excepţiilor invocate de recurenta MFE, susţine intimata-pârâtă că se impune menţinerea acestei soluţii, ca fiind corectă.

În referire la pretinsa decădere a reclamantei-intimate din dreptul de a completa cererea cu petitul II, constând în cererea de anulare a actelor subsecvente actului administrativ atacat, prin raportare la dispoziţiile art. 204 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., afirmă intimata A. că, la data emiterii celor două acte administrative (14.03.2016, respectiv 25.03.2016) prezentul litigiu trecuse deja de etapa primului termen de judecată, din data de 15.02.2016, astfel încât modificarea cererii prin completarea acesteia cu petitul accesoriu era imposibil a fi formulată în termenul procedural, iar interesul reclamantei de formulare a petitului accesoriu s-a ivit ulterior, după administrarea probatoriului şi după executarea sumelor de bani din contul reclamantei la data de 29.12.2016 şi la data de 25.01.2017, în considerarea şi a concluziilor raportului de expertiză care a avut în vedere executarea sumei de 125.240,48 RON în calculul sumelor nerecuperate de către reclamantă, ca urmare a rezilierii contractului.

De asemenea, a mai susţinut intimata-reclamantă că cele două acte administrative a căror anulare s-a solicitat în petitul II al acţiunii au fost comunicate către reclamanta - intimată nu de către OIPOSDRU MECS, ci de către Administraţia Financiară a Sectorului 4 Bucureşti, în cadrul executării silite pornite în temeiul acestor acte administrative, iar calificarea acestui petit este aceea de capăt de cerere accesoriu cererii principale, astfel că, în mod corect a considerat instanţa fondului că, raportat la obiectul cauzei şi la caracterul de acte subsecvente al celor două acte administrative în cauză emise în cursul derulării procesului şi cu efect asupra majorării cuantumului pretenţiilor, cererea adiţională nu era condiţionată de rigoarea procedurală dată de dispoziţiile art. 204 alin. (1) C. proc. civ., ci se încadra în excepţiile prevăzute de dispoziţiile art. 204 alin. (2) C. proc. civ., nefiind modificat(ă) obiectul/cauza cererii de chemare în judecată.

În referire la incidenţa prevederilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, solicită intimata A. să fie validat raţionamentul instanţei de fond prin care s-a reţinut că, în lipsa unei dovezi a comunicării celor două acte administrative, nu se poate verifica de către instanţă dacă termenele au fost sau nu respectate.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii capătului II al cererii pentru lipsa parcurgerii procedurii prealabile, arată intimata-reclamantă că în cuprinsul actelor administrative este indicat ca temei juridic şi de fapt al emiterii acestora însăşi decizia de reziliere atacată, astfel încât în mod corect a raţionat instanţa fondului, conchizând că parcurgerea procedurii prealabile pentru actul administrativ obiect al anulării solicitată conform primului capăt al acţiunii (decizia de reziliere) valorează ca procedură prealabilă şi pentru actele administrative subsecvente. Raţiunea avută în vedere de către legiuitor pentru instituirea procedurii prealabile în materia contenciosului administrativ este aceea ce a oferi autorităţii emitente a unui act administrativ posibilitatea de revocare a actului în calea plângerii prealabile, posibilitate pe care autoritatea a avut-o în cadrul soluţionării plângerii prealabile.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât MFE, prin MFP, solicită intimata A. să se reţină că în mod corect a fost respinsă această excepţie de către instanţa fondului, care a reţinut faptul că recurentul MFE este parte a raporturilor juridice litigioase.

Susţine intimata-reclamantă că trebuie să fie avută în vedere calitatea de parte contractantă (titular de drepturi şi obligaţii în temeiul contractului de finanţare) şi nu calitatea de emitent sau nu a actului de executare/încetare a contractului, în cauză, a deciziei de reziliere a contractului de finanţare.

Din această perspectivă, MFE, care a preluat conform O.U.G. nr. 9/2014 drepturile şi obligaţiile născute din contractele în care AMPOSDRU (direcţie din cadrul Ministerului Muncii) are şi trebuie să aibă calitate procesuală pasivă în cadrul unui litigiu având ca obiect rezilierea unui contract de finanţare, mai ales că Ministerului Fondurilor Europene îndeplineşte funcţia de autoritate de management pentru proiectele europene, preluarea funcţiei de Autoritate de Management fiind dispusă prin prevederile aceleiaşi O.U.G. nr. 9/2014.

Potrivit art. 59 din Regulamentul CE 1083/2006, pentru fiecare program operaţional, statul membru desemnează o autoritate de gestionare, având atribuţiile prevăzute la art. 60 din acelaşi Regulament, iar Ministerul Fondurilor Europene a preluat activitatea şi structurile şi îndeplineşte rolul de Autoritate de Management pentru programul POSDRU, program în cadrul căruia a fost încheiat si Contractul de finanţare nr. x/20.05.2014 aferent Proiectului x, contract în legătură cu care s-a născut litigiul ce face obiectul prezentului dosar.

A susţinut intimata-reclamantă faptul că, în conformitate cu Acordul de delegare încheiat între AMPOSDRU (MFE) şi OIPOSDRU MEN şi aprobat prin H.G. nr. 600/2008, către OIPOSDRU au fost delegate funcţiile de verificare şi stabilire a neregulilor precum şi atribuţiile de emitere a actelor administrative cu privire la exercitarea acestora, însă acest acord de delegare nu a schimbat cu nimic calitatea AMPOSDRU de autoritate de management pentru toate proiectele europene implementate de către România, ambele autorităţi pârâte fiind ţinute să răspundă pentru exercitarea sau nu în mod legal a prerogativelor în materia constatării şi sancţionării neregulilor şi a implementării/monitorizării contractelor de finanţare.

Potrivit Acordului de delegare aprobat prin H.G. nr. 600/2008, în privinţa contractelor de finanţare încheiate cu beneficiarii, Autoritatea de Management este în continuare responsabilă pentru îndeplinirea acestor contracte, chiar dacă acestea au fost semnate de OIPOSDRU-uri, acestea îndeplinind responsabilităţile ce le-au fost delegate în numele autorităţii de management. Chiar dacă pârâta OIPOSDRU MEN este semnatara actelor administrative atacate şi a contractului de finanţare încheiat în vederea implementării de către reclamanta-intimată a proiectului cu finanţare europeană, organismul intermediar a putut acţiona şi a acţionat doar în virtutea delegării de funcţii de către AMPOSDRU.

În plus, susţine intimata A. că legitimarea procesuală pasivă a AMPOSDRU este dovedită de chiar conţinutul contractului de finanţare care stabileşte drepturi şi obligaţii direct şi exclusiv în patrimoniul AMPOSDRU, de mecanismul efectuării plăţilor către beneficiarii din cadrul proiectelor, în sensul că verificarea administrativă a cererilor de rambursare se face de către OIPOSDRU, dar plata-rambursarea efectivă a cheltuielilor către beneficiari se face de către AMPOSDRU.

Din această perspectivă, a funcţiei de unitate de plată ce revine direct autorităţii de management, funcţie ce nu a făcut obiectul niciunei delegări, devine redundant orice contra-argument în combaterea susţinerilor MFE privind lipsa sa de calitate procesuală pasivă raportat la capătul III al acţiunii, adică a capătului de cerere ce vizează practic rambursarea cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului de către reclamanta-intimată, ca efect al anulării ca nelegală şi netemeinică a deciziei de reziliere a acestui contract.

Raportat la fondul cauzei, a solicitat intimata-reclamantă să se constate faptul că motivele de recurs invocate sunt neîntemeiate, soluţia anulării actelor administrative, dispusă de către instanţa de fond, fiind una temeinică şi legală, pentru următoarele considerente:

- nu a existat nicio încălcare contractuală pentru care să fie dispusă rezilierea contractului, proiectul fiind implementat conform cererii de finanţare, constatările de fapt reţinute în minuta din data de 25.06.2015 nefiind corespunzătoare realităţii;

- în privinţa motivelor reţinute de către OIPOSDRU MECS prin minuta din data de 25.06.2015, ca temeiuri pentru dispunerea rezilierii contractului de finanţare, respectiv (1) pretinsa existenţă a unui risc major dovedit de cele două rapoarte ale vizitei de monitorizare şi (2) inexistenţa activităţilor şi cheltuielilor în cadrul proiectului, apreciază intimata-reclamantă că aceste constatări nu corespund realităţii iar menţinerea acestor constatări în cadrul minutei se datorează exercitării de către Organismul intermediar, cu rea credinţă şi cu abuz de drept, a drepturilor sale legale şi contractuale.

Afirmă intimata-reclamantă că, în calitate de beneficiar, a dovedit faptul că activităţile din proiect erau în curs de implementare conform graficului anexă la cererea de finanţare, fiind efectuate cheltuieli ce erau pe punctul de a fi solicitate la rambursare în cuantum de 543.307,02 RON, cheltuieli ce au fost, de asemenea, identificate în raportul de expertiză dispus în cauză şi defalcate pe categorii, expertul apreciind, la rândul său, că acestea erau perfect eligibile şi efectuate în deplină concordanţă cu prevederile Contractului de finanţare privind implementarea Proiectului P0SDRU/154/1.1/G/134669 "Formarea competenţelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcţional", ale cererii de finanţare, a acordului de parteneriat şi graficului de implementare a proiectului.

Cu privire la aspectele reţinute în cele două rapoarte de vizită la faţa locului, s-a explicat faptul că vizitele au fost efectuate la instituţiile de învăţământ Colegiul Tehnic de industrie alimentară Dumitru Motoc (Partener 1) şi Colegiul tehnic Mircea cel Bătrân (Partener 2), în perioada derulării examenelor de bacalaureat şi a organizării festivităţilor de sfârşit de an şcolar, motiv pentru care cadrele didactice au ţinut cursurile într-un alt interval orar, acestea confirmând însă participarea grupului ţintă în cadrul acestora aşa cum reiese fără echivoc din cataloagele/listele de prezenţă semnate de cadrele didactice implicate şi din celelalte înscrisuri aflate la dosarul cauzei.

In ceea ce priveşte critica de recurs, constând în faptul că instanţa de fond trebuia să observe că beneficiarul finanţării nu a notificat schimbarea programului de derulare a cursurilor, solicită intimata A. să reţină instanţa că nu lipsa notificării a fost motivul rezilierii contractului, o astfel de încălcare putând conduce cel mult la o sancţiune a declarării ca neeligibile a cheltuielilor din acele zile cu onorariilor experţilor, ceea ce în mod evident diferă cu mult faţă de sancţiunea rezilierii contractului.

În opinia intimatei-reclamante, nu erau îndeplinite condiţiile legale pentru dispunerea unilaterală a rezilierii contractului în temeiul art. 13 alin. (1) din contractul de finanţare, justificat de faptul că în cauză, poziţia OIPOSDRU MECS a fost cea care a condus în mod netemeinic la suspendarea cheltuielilor cu onorariile experţilor, cheltuială ce reprezenta 80% din cheltuielile ce trebuiau să facă obiectul cererii de rambursare 3.

În ceea ce priveşte nedepunerea în 3 luni a cererii de rambursare nr. x, motiv invocat pentru rezilierea contractului, solicită intimata-reclamantă instanţei de recurs să observe că art. 13 alin. (1) din contractul de finanţare nu a fost menţionat ca temei juridic al rezilierii, nedepunerea cererii de rambursare fiind invocată ca motiv suplimentar în cuprinsul minutei din data de 25.06.2015, fără indicarea însă a art. 13 alin. (1) din contract, text pretins a fi aplicabil abia prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei.

În legătură cu acest motiv de reziliere descris în minuta din data de 25.06.2015, arată intimata-reclamantă că sunt întrunite condiţiile excepţiei de neexecutare a contractului, având în vedere neexecutarea de către OIPOSDRU MECS a propriilor obligaţii contractuale.

A redat intimat-reclamantă în mod amplu modalitatea în care s-au derulat activităţile şi s-au realizat atribuţiile contractuale de către fiecare dintre părţile implicate, pentru a conchide prin solicitarea de a se constata faptul că OIPOSDRU a dispus rezilierea unui contract de finanţare cu o greşită identificare a aspectelor de fapt şi drept, încălcând flagrant, pe lângă dreptul beneficiarului la exprimarea unui punct de vedere, mai multe dispoziţii contractuale şi legale.

În ceea ce priveşte plata cheltuielilor în cuantum de 543.307.02 RON cu titlu de prejudiciu cauzat ca urmare a emiterii nelegale şi netemeinice a deciziei contestate, solicitată prin capătul 3 al cererii, apreciază intimata-reclamantă că, raportat la prevederile Ordinului comun nr. 1117/2170/2010 şi ale secţiunii 14 - Eligibilitatea cheltuielilor din Ghidul Solicitantului, acestea au fost în totalitate respectate.

Arată intimata A. că sunt eligibile cheltuielile efectuate în cadrul proiectului, întrucât sunt în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, sunt prevăzute în contractul de finanţare, respectiv detaliate în Bugetul anexă la acesta, îndeplinesc condiţiile prevăzute de H.G. nr. 759/2007, îndeplinesc condiţiile prevăzute în Ordinul 1117/2010, beneficiarul finanţării are toate documentele justificative ale cheltuielilor prevăzute de Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 43/2011.

5. Răspunsul la întâmpinare formulat de către recurentul-pârât MDRAPFE

Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurentul-pârât MDRAPFE a adus precizări privind reprezentarea Ministerului Fondurilor Europene de către Ministerul Finanţelor Publice, iar cu privire la excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimata-reclamantă, a solicitat să fie respinsă ca nefondată.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 23 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 8 aprilie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul în raport de criticile formulate, temeiurile de drept invocate şi probele administrate, Înalta Curte reţine caracterul său fondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu se regăsesc critici specifice acestui temei de drept, toate susţinerile recurentului-pârât din calea de atac declarată fiind subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin urmare, niciuna dintre ipotezele descrise de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu se evidenţiază în modalitatea în care judecătorul fondului a motivat soluţia sa, o astfel de motivare precum cea din sentinţa recurată fiind aptă să asigure exercitarea unui control ierarhic superior şi să asigure, totodată, respectarea garanţiilor privind liberul acces la justiţie şi respectarea dreptului la apărare, pentru toate părţile litigante.

În ordinea de prioritate a motivelor de recurs formulate de către recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, Înalta Curte reţine că se impune a fi analizată cu prioritate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei părţi, întrucât caracterul întemeiat al acestei excepţii ar face de prisos analizarea celorlalte critici, ce nu ar putea fi luate în discuţie decât în măsura în care ele ar fi formulate de către o persoană care îşi justifică în cauză legitimarea procesuală.

Contrar soluţiei pronunţate de prima instanţă, de respingere ca neîntemeiată a acestei excepţii, Înalta Curte reţine caracterul fondat al excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, cererea de chemare în judecată fiind formulată de reclamanta A. împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală în cauză.

Prin acţiunea iniţială şi ulterior, prin cererea precizatoare depusă la dosar, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice-Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane, anularea deciziei privind rezilierea contractului de finanţare x/02.07.2015, emisă de pârâtul OIPOSDRU-MECS, precum şi actele subsecvente emise de către acelaşi pârât, respectiv decizia de recuperare a prefinanţării nr. x/14.03.2016 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/25.03.2016 cu privire la proiectul x "Formarea competenţelor cheie la elevii de liceu în vederea combaterii analfabetismului funcţional". S-a mai solicitat, în contradictoriu cu ambii pârâţi, să se dispună obligarea acestora la plata sumei de 560.809,24 RON, reprezentând cheltuieli avansate de către reclamantă în temeiul contractului de finanţare până la data de 02.07.2015, reprezentând prejudiciul cauzat în urma emiterii nelegale şi netemeinice a deciziei contestate.

Toate actele a căror anulare s-a solicitat în faţa primei instanţe au fost emise de către Organismul Intermediar POSDRU din cadrul MECS, în cadrul competenţelor pe care acesta le avea în gestionarea respectivului proiect din cadrul POSDRU, fără a exista niciun act administrativ care să provină de la autoritatea de management din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

Fără a nega substituirea Ministerului Fondurilor Europene, începând cu data de 1.03.2014, în locul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, în calitate de autoritate de management pentru Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", conform prevederilor art. 3 din O.U.G. nr. 9/2014, Înalta Curte reţine că acest argument nu este suficient în a justifica introducerea în cauză, în calitate de pârât, a respectivului minister, ce îndeplineşte rolul de autoritate de management pentru POSDRU.

În contenciosul administrativ este esenţial ca demersul judiciar să fie formulat de persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, în contradictoriu cu emitentul actului administrativ a cărui anulare se solicită, cazurile de extindere a acestui cadru procesual fiind expres prevăzute de lege, în situaţia în care beneficiarul actului administrativ este un terţ faţă de actul contestat sau în ipotezele reglementate de art. 16 şi art. 161 din Legea nr. 554/2004.

În prezenta cauză, se observă faptul că a fost semnat contractul de finanţare nr. x de către Ministerul Educaţiei Naţionale (în prezent Ministerul Educaţiei şi Cercetării), în calitate de organism intermediar pentru POSDRU, şi de către A. şi Dezvoltare Socială, în calitate de beneficiar, autoritatea de management pentru POSDRU nefiind parte în acest contract.

Totodată, se reţine că toate actele administrative contestate în cauză au fost emise de către Organismul intermediar pentru POSDRU din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, în exercitarea atribuţiilor conferite prin Acordul de delegare a unor funcţii privind implementarea POSDRU, aprobat prin Ordinul MMFES nr. 600/2008.

În legătură cu această delegare de atribuţii de la autoritatea de management către organismul intermediar, a susţinut intimata-reclamantă, în amplele aserţiuni din întâmpinarea sa, că se justifică, în continuare, menţinerea în cauză a autorităţii de management, în virtutea faptului că aceasta reprezintă autoritatea desemnată la nivel naţional, conform Regulamentului CE 1083/2006, pentru POSDRU, fiind, astfel, responsabilă în totalitate, pentru gestionarea şi implementarea acestui program, iar delegarea de atribuţii nu înlătură răspunderea autorităţii de management pentru îndeplinirea proiectelor finanţate prin POSDRU.

Distinct faţă de chestiunea privind desemnarea autorităţii de management ca responsabilă în faţa Comisiei Europene pentru implementarea Programului Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane", se observă că, prin delegarea de funcţii către organismul intermediar, acesta din urmă a preluat prerogativele legate de încheierea contractului de finanţare nr. x/20.05.2014, verificarea neregulilor şi luarea măsurii de reziliere, astfel încât raporturile juridice din prezentul dosar s-au legat doar între OI POSDRU MECS şi A., iar verificarea modului în care organismul intermediar şi-a îndeplinit funcţiile delegate de către autoritatea de management se face între cele două entităţi publice, conform clauzelor inserate în acordul lor, aprobat prin Ordinul MMFES nr. 600/2008.

Un argument considerat ca fiind relevant de către intimata-reclamantă a fost acela al faptului că plata, rambursarea efectivă a cheltuielilor, se face către beneficiari de către AMPOSDRU, finanţarea fiind acordată tot de către AMPOSDRU, clauzele contractului de finanţare prevăzând că AMPOSDRU prin OIPOSDRU acordă o finanţare nerambursabilă. În virtutea acestei funcţii de unitate de plată, a susţinut intimata-reclamantă că autoritatea de management are calitate procesuală pasivă în cauză, inclusiv pentru despăgubirile solicitate ca urmare a anulării actelor administrative contestate.

Se remarcă însă faptul că intimata-reclamantă a solicitat repararea prejudiciului cauzat în urma emiterii actelor administrative pretins nelegale, astfel încât, şi din această perspectivă, se reţine lipsa unei legitimări procesuale a entităţii juridice care nu a fost parte în contractul de finanţare a cărui reziliere s-a dispus şi care, de altfel, nu a emis actele administrative pretins nelegale, care ar fi condus la crearea unui prejudiciu în patrimoniul A..

Ceea ce trebuie subliniat în modalitatea de exercitare a atribuţiilor conferite prin acordul de delegare de funcţii încheiat între AMPOSDRU şi OIPOSDRU (MECT) la data de 11.09.2008 este faptul că organismul intermediar îndeplineşte acele funcţii care i-au fost transferate de la autoritatea de management, pentru care îşi asumă responsabilitatea realizării lor, nefiind doar un simplu reprezentant al autorităţii de management, rolul său în exercitarea atribuţiilor ce-i revin fiind unul bazat pe autonomie decizională în raporturile cu beneficiarii contractelor de finanţare, iar autoritatea de management este informată despre modalitatea de îndeplinire a acestor funcţii delegate.

Potrivit art. 3.2 din Acord, "OI este responsabil cu gestionarea proiectelor de grant, a proiectelor strategice şi a proiectelor de asistenţă tehnică, din cadrul următoarelor axe prioritare/domenii majore de intervenţie din POSDRU:

Axa prioritară 1 "Educaţia şi formarea profesională în sprijinul creşterii economice şi dezvoltării societăţii bazate pe cunoaştere"

Domeniul major de intervenţie 1.1 "Acces la educaţie şi formare profesională iniţială de calitate", contractul de finanţare încheiat în prezentul dosar încadrându-se în coordonatele acestei axe prioritare şi ale acestui domeniu major de intervenţie.

În cuprinsul art. 11.1 din acelaşi Acord s-a stabilit că "OI răspunde pentru îndeplinirea tuturor funcţiilor delegate de AM şi transmite orice informaţie solicitată de către AM în legătură cu îndeplinirea funcţiilor delegate prin prezentul Acord de delegare de funcţii", iar potrivit prevederilor art. 17.40 din actul normativ anterior menţionat, "OI elaborează şi transmite beneficiarilor deciziile de reziliere a contractelor de finanţare, transmite AM, spre informare, deciziile de reziliere a contractelor de finanţare". În virtutea acestei delegări de atribuţii, organismul intermediar este îndreptăţit să emită, atunci când este cazul, decizia de reziliere a unui contract de finanţare, pe care o aduce la cunoştinţă autorităţii de management, fără ca, în virtutea obligaţiei de informare a acestei autorităţi, să poată fi justificată o calitate procesuală în cauză a AMPOSDRU.

Cât priveşte faptul că finanţarea nerambursabilă este acordată de către AMPOSDRU, conform clauzelor contractului de finanţare şi prevederilor legale cuprinse în H.G. nr. 457/2008 şi, ulterior, în H.G. nr. 398/2015, acest aspect excede prezentului litigiu, fiind o chestiune care ţine de atribuţiile legal conferite fiecăruia dintre cele două organisme publice implicate în gestionarea şi implementarea proiectelor POSDRU, cu luarea în considerare a drepturilor şi obligaţiilor stabilite între autoritatea de management şi organismul intermediar prin Acordul de delegare semnat la 11.09.2008 şi aprobat prin Ordinul MMFES nr. 600/2008.

Prin urmare, reţinându-se drept temei al acţiunii în contencios administrativ prevederile art. 1 şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite acest motiv de recurs, prin care s-a criticat soluţia primei instanţe de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, soluţie ce va fi reformată, dat fiind caracterul întemeiat al acestei excepţii.

În consecinţă, fiind admis recursul declarat de pârâtul MFE pentru acest motiv, nu vor mai fi analizate celelalte critici ale căii de atac examinate în cauză, întrucât cercetarea lor presupune justificarea unei legitimări procesuale în cauză, aspect ce a fost anterior tranşat, în sensul că cererea de chemare în judecată a fost formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În aplicarea dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei civile nr. 1984 din 29 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene, va respinge cererea de chemare în judecată introdusă de reclamanta A. şi Dezvoltare Socială împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei civile nr. 1984 din 29 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene.

Respinge cererea de chemare în judecată introdusă de reclamanta A. şi Dezvoltare Socială împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 august 2020.