EU project funding expenditure dispute: appeals dismissed as time-barred, upholding rejection of non-authorization payment

Şedinţa publică din data de 18 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de management POS Mediu a solicitat anularea, în parte, a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu din cadrul Direcţiei Generale Programe Infrastructură Mare - Ministerul Fondurilor Europene la nr. 1257/1A/31.05.2016, referitoare la notificarea aferentă cererii de rambursare nr. x, proiect "RNP Romsilva Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversităţii", în ceea ce priveşte neautorizarea la plată a sumei de 80.850 RON aferentă facturii nr. x din data de 15.12.2015 aferentă contractului nr. x/29.06.2015-CS 9 şi implicit, în întregul său a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu la nr. 18080/OA/18.12.2015 prin care i s-a comunicat că Autoritatea de Management POS Mediu consideră valoarea contractului nr. x/29.06.2015 cheltuială neeligibilă.

De asemenea, a solicitat ca Autoritatea de Management POS Mediu să certifice autorizarea la plată a sumei de 80.850 RON aferentă contractului nr. x/29.06.2015 ca şi cheltuială eligibilă şi să le ramburseze suma în totalitate.

Pe cale de consecinţă a solicitat să se admită contestaţia, să se dispună anularea celor două acte emise de Autoritatea de Management POS Mediu, certificarea sumei de 80.850 RON aferentă contractului nr. x/29.06.2015 ca cheltuială eligibilă şi rambursarea sa în totalitate către unitatea reclamantei, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 292 din data de 16 mai 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii cererii invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, prin întâmpinare.

A admis excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice prin întâmpinare, în ceea ce priveşte anularea adresei x/18.12.2015.

A respins ca tardiv formulată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor RNP Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, cu privire la acest capăt de cerere.

A respins capătul de cerere privind anularea adresei x/31.05.2016 ca neîntemeiat.

3. Cererile de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 292 din data de 16 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta Regia Naţională a Pădurilor RNP Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA şi pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice.

În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii deoarece, în mod eronat şi netemeinic judecătorul fondului a respins excepţia inadmisibilităţii petitului 2 al acţiunii şi nu a ţinut cont de dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"Reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. în situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune ta dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile", precum şi ale art. 193 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. potrivit cărora:

"Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile SE VA ANEXA la cererea de chemare în judecată".

Obligaţia persoanei lezate de a folosi acţiunea administrativă prealabilă are drept scop de a da posibilitatea autorităţii publice emitente să reanalizeze aspectele invocate şi eventual, să revoce ori să modifice actul, prevenind astfel un nou proces (Decizia civilă nr. 401 pronunţată în dosarul nr. x/2002 de Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ).

Or, din înscrisurile comunicate Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene), de către Curtea de Apel Craiova, în dosarul nr. x/2016, nu rezultă că, anterior sesizării instanţei, reclamanta s-a adresat acestei instituţii, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fapt pentru care acţiunea trebuie respinsă în ceea ce priveşte petitul 2 - anularea adresei nr. x/18.12.2015, ca inadmisibilă.

Faţă de cele ce preced, solicită admiterea recursului, admiterea excepţiei inadmisibilităţii în ceea ce priveşte adresa nr. x/18.12.2015, modificarea în parte sentinţei civile recurate si respingerea acţiunii ca inadmisibilă faţă acest capăt de cerere.

Prin motivele de recurs formulate, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor RNP Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA a arătat că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material în sensul că nu s-a făcut aplicarea prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora:

"Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Recurenta-reclamantă arată că au existat motive temeinice pentru care a introdus cererea de chemare în judecată la data de 19.12.2016 deoarece a încercat rezolvarea pe cale amiabilă şi a aşteptat răspuns la plângerea prealabilă, conform adresei nr. x/28.12.2015, motive pe care de altfel le-a prezentat şi în faţa instanţei de fond, solicitând în acelaşi timp instanţei de recurs să observe că instanţa de fond a reţinut greşit că a intervenit prescripţia.

Având în vedere că avea dreptul legal să introducă cererea de chemare în judecată prin care se solicită anularea actului administrativ - în speţă adresa nr. x/18.12.2015, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu mai târziu de un an de la data comunicării, instanţa putea observa că data când a fost comunicată această adresă este data de 21.12.2015, dată în raport de care, calculând termenul de 1 an rezultă că până la data de 21.12.2016 avea dreptul legal să introducă cererea de chemare în judecată. Astfel, cererea de chemare în judecată a fost depusă la data de 19.12.2016 cu respectarea termenului legal.

Pe fondul cauzei arată că adresa nr. x. 12.2015 nu este legală şi trebuie revocată întrucât cheltuielile făcute în baza contractului nr. x/29.06.2015 sunt eligibile conform art. 2 din H.G. nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate "(1) Fără a încălca prevederile art. 3 şi 4, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general: a) să fie angajată de către beneficiar şi plătită de acesta. b) să fie însoţită de facturi emise în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale sau a statului în care acestea au fost emise ori de alte documente contabile... c) să fie în conformitate cu prevederile programului; d) să fie în conformitate cu contractul/decizia/ordinul de finanţare, încheiat între autoritatea de management sau organismul intermediar şi beneficiar, cu respectarea art. 65 alin. (11), art. 70, art. 71, art. 125 alin. (1) şi art. 140 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013; e) să fie rezonabilă şi necesara realizării operaţiunii; f) să respecte prevederile legislaţiei Uniunii Europene şi naţionale aplicabile; g) să fie înregistrată în contabilitatea beneficiarului, cu respectarea prevederilor art. 67 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013."

Cheltuielile pentru realizarea serviciilor de amenajare şi a materialelor care fac obiectul contractului nr. x/29.06.2015 sunt eligibile cu atât mai mult şi datorită faptului că prin expunerea şi vizualizarea acestora se asigură o promovare activă a proiectului "R.N.P. Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier R.A. garant al unui sistem adecvat de management al biodiversităţii" şi a Programului Operaţional Sectorial de Mediu 2007-2013 în rândul vizitatorilor Parcului Natural Porţile de Fier.

Pentru aceste aspecte, recurenta-reclamantă a solicitat anularea/revocarea adresei nr. x/18.12.2015, anulare ce produce implicit şi anularea paragrafului din adresa nr. x/31.05.2016 "Autoritatea de Management nu a autorizat la plată . . . . . . . . . .şi suma de 80.850 RON aferentă facturii nr. x din 15.12.2015, aferentă contractului nr. x/29.06.2015 - CS9, deoarece acest contract a fost declarat neeligibil conform adresei nr. x/18.12.2015."

Solicită instanţei de recurs să constate că hotărârea atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că pe fond nu s-a cercetat dacă adresele nr. x/18.12.2015 şi nr. y/31.05.2016 a căror anulare s-a cerut, au fost legal întocmite şi dacă s-a indicat temeiul legal în baza căruia a fost declarată cheltuială neeligibilă, cheltuiala aferentă contractului nr. x/29.06.2015, iar nemotivarea hotărârii sub aspectele esenţiale invocate de părţi echivalează cu necercetarea fondului cauzei atrăgând casarea hotărârii în condiţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere".

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului părţii adverse, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 18 septembrie 2019.

6. Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea, în parte, a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu din cadrul Direcţiei Generale Programe Infrastructură Mare - Ministerul Fondurilor Europene la nr. 1257/1A/31.05.2016, referitoare la notificarea aferentă cererii de rambursare nr. x, proiect "RNP Romsilva Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversităţii", în ceea ce priveşte neautorizarea la plată a sumei de 80.850 RON aferentă facturii nr. x din data de 15.12.2015 aferentă contractului nr. x/29.06.2015-CS 9 şi implicit, în întregul său a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu la nr. 18080/OA/18.12.2015 prin care i s-a comunicat că Autoritatea de Management POS Mediu consideră valoarea contractului nr. x/29.06.2015 cheltuială neeligibilă.

Prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cererii invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, prin întâmpinare, a admis excepţia tardivităţii şi a respins ca tardiv formulată cererea de chemare în judecată în ceea ce priveşte anularea adresei x/18.12.2015 şi a respins capătul de cerere privind anularea adresei x/31.05.2016 ca neîntemeiat.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs formulate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal constată că prin motivele de recurs pârâtul critică hotărârea primei instanţe cu privire la respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa procedurii prealabile.

Sub acest aspect Înalta Curte constată că procedura de contestare a actului administrativ are o reglementare particulară, care presupune, anterior acţiunii în faţa instanţei judecătoreşti competente, formularea unei plângeri în faţa autorităţii administrative.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Plângerea prealabilă este definită la art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 astfel:

"cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia". Plângerea prealabilă la care se referă art. 7 din Legea nr. 554/2004 este cunoscută sub denumirea de recurs administrativ.

Or, cu privire la acest motiv de recurs Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că reclamanta a îndeplinit procedura prealabilă în ceea ce priveşte adresa nr. x/2015 având în vedere că prin notificarea nr. x/28.12.2015 aceasta a formulat critici în legătură cu aspectele reţinute prin actul contestat, iar acest înscris îndeplineşte rolul de realizare a procedurii prealabile. Chiar dacă în cuprinsul său nu se solicită expres revocarea adresei nr. x/2015, din argumentele prezentate de către reclamantă, rezultă că scopul formulării acestei notificări este acela al reanalizării aspectelor reţinute prin adresa x/2015, şi implicit al revocării adresei.

Faţă de aceste aspecte Înalta Curte va respinge motivul de recurs formulat de pârât, ca nefondat, constatând că prima instanţă a reţinut în mod corect că notificarea nr. x/28.12.2015 are caracterul unei plângeri, iar reclamanta a îndeplinit procedura prealabilă.

Prin motivele de recurs formulate, reclamanta a învederat instanţei de recurs că motivul pentru care a înregistrat cererea de chemare în judecată cu respectarea unui termen de un an de zile este faptul că a încercat rezolvarea pe cale amiabilă şi a aşteptat răspuns la plângerea prealabilă.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că, în speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora: "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Înalta Curte reţine că în materia contenciosului administrativ, prin stabilirea termenului decădere de un an legiuitorul a urmărit să îi sprijine pe cei care se consideră vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative în cazul intervenirii unor motive temeinice şi care au dus la nerespectarea termenului de prescripţie 6 luni.

Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă înlăuntrul termenului de prescripţie din motive temeinice. Legea nu defineşte noţiunea de "motive temeinice", urmând ca interpretarea să fie făcută de instanţă în funcţie de împrejurările concrete ale speţei.

În speţa de faţă se constată că prin adresa nr. x/18.12.2015, emisă de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, reclamanta a fost înştiinţată cu privire la revizuirea cererii de finanţare aprobate, aferente proiectului "R.N.P. Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier R.A. garant al unui sistem adecvat de management al biodiversităţii", atrăgându-i-se atenţia că nerespectarea cererii de finanţare aprobate duce la imposibilitatea atingerii obiectivelor proiectului.

Prin notificarea nr. x/28.12.2015, reclamanta R.N.P. Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier R.A. a formulat critici în legătură cu aspectele reţinute în adresa sus-menţionată.

Faptul că nu a primit răspuns cu privire la această notificare, a formulat o nouă plângere prealabilă înregistrată sub nr. x/04.07.2016, a aşteptat răspuns la această plângere şi a încercat rezolvarea pe cale amiabilă a eventualului litigiu nu reprezintă "motive temeinice" conform dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Aşa fiind, în mod corect prima instanţă a admis excepţia tardivităţii şi a respins ca tardiv formulată cererea de chemare în judecată în ceea ce priveşte anularea adresei x/18.12.2015.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs, reclamanta arată că instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu aplicarea greşită a normelor de drept material cu privire la adresa nr. x/31.05.2016 în sensul că pe fondul cauzei nu s-a cercetat dacă adresele nr. x/18.12.2015 şi nr. y/31.05.2016 a căror anulare s-a cerut, au fost legal întocmite şi dacă s-a indicat temeiul legal în baza căruia a fost declarată cheltuială neeligibilă.

Analizând acest motiv de recurs Înalta Curte constată că, în baza contractului de finanţare nr. x/04.07.2012 încheiat între Ministerul Mediului şi Pădurilor şi RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile pentru proiectul "RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, garant al unui sistem adecvat de management al biodiversităţii", a fost încheiat contractul de servicii nr. x/29.06.2015 între reclamantă şi S.C. A. S.R.L., având ca obiect prestarea serviciilor de proiectare şi amenajare centru de vizitare naval, servicii de proiectare specializată, diverse articole decorative, cu termen de realizare până la data de 31.10.2015.

Prin adresa nr. x/18.12.2015 s-a comunicat recurentei-reclamante faptul că valoarea contractului nr. x/29.06.2015 este neeligibilă întrucât contractul de lucrări nr. x/04.11.2014 "construire centru de vizitare naval şi itinerant" s-a încheiat la data de 04.11.2015 fără a-şi atinge obiectivul-realizarea centrului de vizitare, motiv pentru care nu mai există obiectul contractului x/29.06.2015.

Prin adresa nr. x/31.05.2016 s-a menţionat că "Autoritatea de Management nu a autorizat la plată suma de 84.029,09 RON compusă din: 3.179,09 RON (din factura nr. x din 30.10.2015, aferentă contractului nr. x/20.11.2012, ca urmare a corecţiei financiare de 25% care a fost aplicată conform Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 18.12.2014) şi suma de 80.850,00 RON (din factura nr. x din 15.12.2015, aferentă contractului nr. x/29.06.2015, contract declarat neeligibil conform adresei nr. x/18.12.2015).

În mod corect a reţinut prima instanţă că emiterea adresei nr. x/31.05.2016 (act administrativ subsecvent adresei nr. x/2015) în ce priveşte suma de 80.850 RON este o consecinţă a declarării neeligibilităţii contractului nr. x/2015 (conform adresei nr. x/2015), iar recurenta-reclamantă a fost atenţionată cu privire la neeligibilitatea contractului.

Atât timp cât adresa nr. x/2015 nu a fost anulată sau revocată produce efecte juridice în ceea ce o priveşte pe recurenta-reclamantă.

Faptul că prima instanţă s-a pronunţat pe excepţie şi nu a cercetat pe fond dacă adresele nr. x/18.12.2015 şi nr. y/31.05.2016 a căror anulare s-a cerut, au fost legal întocmite şi dacă s-a indicat temeiul legal în baza căruia a fost declarată cheltuială neeligibilă nu reprezintă o încălcare a normelor de drept material sau o nemotivare a hotărârii sub aspectele esenţiale invocate de părţi.

În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond a dat o interpretare corectă a normelor de drept incidente în cauza de faţă.

7. Soluţia instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursule, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenta-reclamantă RNP Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA şi recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, împotriva sentinţei nr. 292 din 16 mai 2017, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 septembrie 2019.