Inadequate judicial reasoning in EU-funded infrastructure financing disputes and public procurement qualification defects

Şedinţa publică din data de 30 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.08.2016, reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, a solicitat anularea Deciziei Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 184/28.06.2016 privind soluţionarea constestaţiei formulate de reclamant şi înregistrate sub nr. x/02.65.2016 şi, pe cale de consecinţă, anularea măsurilor privind:

- excluderea de la rambursare a cheltuielilor aferente categoriei de lucrări organizare de şantier pentru Contractul de finanţare nr. x/30.01.2015;

- excluderea de la rambursare a cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiar, dar considerate neeligibile de către MDRAP conform adresei de informare privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x finală, înregistrate la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Autorizare Programe sub nr. x/04.05.2016;

- aplicarea unei corecţii financiare în valoare de 5% din valoarea contractului subsecvent nr. x/20.08.2015, încheiat cu S.C. A. S.R.L. la acordul cadru nr. x/21.10.2014.

- anularea Notei de neconformitate nr. x/12.04.2016 transmise prin adresa nr. x/04.05.2016 şi a Informării privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x - finală, Proiect "Creşterea eficienţei energetice a blocului de locuinţe din sectorul 3 - eficienţa energetică" cod SMIS 50240, 50473, 50474, 50475, 50717, 50718, 51107, 52850, 52880, 53891, 54841, 54842, 54843, 54844, 54845.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4107 din 16 decembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal: a admis acţiunea formulată de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional; a anulat Decizia Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 184/28.06.2016 privind soluţionarea contestaţiei înregistrată la pârâtul MDRAP sub nr. x/02.06.2016; a anulat măsura excluderii de la rambursare a cheltuielilor aferente categoriei de lucrări organizare de şantier pentru Contractul de finanţare nr. x/30.01.2015, măsura excluderii de la rambursare cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiar, considerate neeligibile de către MDRAP conform adresei de informare privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x finală, înregistrată la MDRAP - Direcţia Autorizare Programe sub nr. x/04.05.2016 şi aplicarea unei corecţii financiare în valoare de 5% din valoarea contractului subsecvent nr. 10277/20.08.2015, încheiat cu S.C. A. S.R.L., la acordul cadru nr. 11134/21.10.2014; a anulat Nota de neconformitate nr. x/12.04.2016 transmisă prin adresa nr. x/12.04.2016, transmisă prin adresa nr. x/04.05.2016, Informare privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x - finală, Proiect "Creşterea eficienţei energetice a blocului de locuinţe din sectorul 3 - eficienţa energetică" cod SMIS 50240, 50473, 50474, 50475, 50717, 50718, 51107, 52850, 52880, 53891, 54841, 54842, 54843, 54844, 54845.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 4107 din 16 decembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în urma rejudecării, respingerea acţiunii formulate de UAT Sectorul 3 Bucureşti, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că prima instanţă a pronunţat o soluţie greşită, cu ignorarea prevederilor art. 5 alin. (2) din Ordinul de cheltuieli eligibile nr. 2368/30.10.2012 (MDRT)/1058/01.11.2012 (MAE)/1501/15.11.2012 (MFP).

Arată că, deşi prin Informarea nr. x/04.05.2016, cheltuielile efectuate de către intimatul-reclamant şi solicitate la plată prin cererea de rambursare nr. x finală au fost declarate neeligibile, întrucât nu se încadrează în Ordinul nr. 2368/30.10.2012, prima instanţă s-a rezumat la a prelua ad litteram motivarea reclamantului din cererea de chemare în judecată, considerând, fără vreun argument, că beneficiarul a îndeplinit toate condiţiile impuse de Proiectul tehnic aprobat de către AM POR, cât şi prevederile Ordinului de cheltuieli eligibile pentru DMI 1.2.

Invocând prevederile art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 2.368/30.10.2012, precizează că intimatul-reclamant a efectuat cheltuieli de închiriere (baracă, grup sanitar şi container metalic pentru depozitarea deşeurilor), şi nu de construire provizorie/amenajare, cheltuieli ce nu se încadrează în cele prevăzute expres şi limitativ de Ordinul privind cheltuielile eligibile.

Susţine că nici reclamantul şi nici instanţa de fond nu au relevat în concret în ce mod cheltuielile declarate neeligibile respectă proiectul tehnic, în condiţiile în care verificarea în amănunt a unui articol dintr-un deviz de lucrări nu poate avea corespondenţă într-un deviz general al investiţiei. Invocă dispoziţiile art. 5 "Eligibilitatea cheltuielilor" din contractul de finanţare, potrivit cărora:

"Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 (...) şi cu Ordinul de cheltuieli eligibile nr. 2368/30.10.2012(MDRT)/1058/01.11.2012(MAE)/1501/15.11.2012(MFP) (...)". Aşadar, partea a cunoscut de la început limitele cheltuielilor eligibile şi s-a obligat prin contractul de finanţare să respecte Ordinul nr. 2368/30.10.2012, sub sancţiunea neeligibilităţii cheltuielilor solicitate la rambursare.

Recurentul-pârât consideră că şi în ceea ce priveşte măsura reducerii procentuale de 5%, aplicată conform Notei de neconformitate AMPOR nr. 19218/12.04.2016, comunicată prin Informarea nr. x/04.05.2016, prima instanţă a pronunţat o soluţie greşită, întrucât autoritatea contractantă a acceptat o ofertă ce nu îndeplinea cerinţele de calificare stabilite în documentaţia de atribuire, fiind nesocotite prevederile art. 34 alin. (1) şi art. 36 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, art. 209 alin. (1) şi (4) din O.U.G. nr. 34/2006.

Susţine că şi în această privinţă prima instanţă şi-a întemeiat soluţia pe preluarea apărărilor intimatului-reclamant, care nu au legătură cu temeiurile măsurii reducerii procentuale, ci reprezintă doar aspecte teoretice privind naşterea, natura şi limitele acordului de asociere, în condiţiile în care Nota de neconformitate nu reţine că acest acord ar fi fost încheiat fără respectarea prevederilor legale.

Neregulile în procedura de atribuire a contractului subsecvent nr. 10277/20.08.2015, încheiat cu S.C. A. S.R.L. la acordul cadru nr. 11134/21.10.2014 rezidă în faptul că oferta depusă de către participantul declarat câştigător nu era în conformitate cu cerinţele impuse prin anunţul de participare şi fişa de date, complinirea cerinţelor realizându-se peste termenul limită pentru depunerea ofertelor, respectiv după momentul până la care putea fi realizată. Astfel, prin Anunţul de participare şi fişa de date a achiziţiei, secţiunea III. 2) Condiţii de participare, la subcapitolul III. 2.3.a) Capacitatea tehnică şi/sau profesională, cerinţa 7. Informaţii privind asocierea, reclamantul a solicitat prezentarea acordului de asociere din care să rezulte anumite aspecte, iar data limită pentru depunerea ofertelor a fost 18.07.2014, Acordul cadru fiind atribuit în data de 14.11.2014 ora 01:30, deşi intimatul-reclamant a depus odată cu oferta Formularul 13 Acordul de asociere, care nu corespundea cerinţelor de calificare elaborate de autoritatea contractantă. Ulterior, reclamantul a prezentat, cu adresa înregistrată la ADRBI sub nr. x/22.09.2015, Actul adiţional nr. x/27.10.2014 la Acordul de Asociere între B. S.R.L. & S.C. C. S.R.L. & SC D. S.R.L., datat 21.10.2014, act adiţional ce a fost încheiat ulterior termenului limită pentru depunerea ofertelor, respectiv 18.07.2014.

Pe de altă parte, arată că întrucât acordul de asociere este parte a acordului cadru, clauzele acestuia nu puteau fi acceptate cu modificări, ulterior datei limită de depunere a ofertelor, situaţie în care se impunea aplicarea dispoziţiilor art. 209 din O.U.G. nr. 34/2006 şi anularea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziţie publică, precum şi a art. 34 din H.G. nr. 925/2006, ce dispun obligaţia comisiei de evaluare de verificare a modului de îndeplinire a criteriilor de către fiecare ofertant în parte.

Susţine că întrucât dispoziţiile art. 36 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 925/2006 dispun că oferta este considerată inacceptabilă atunci când a fost depusă de un ofertant care nu îndeplineşte cerinţele minime de calificare, reclamantul putea declara oferta neconformă şi anula procedura conform art. 209 alin. (1) lit. c) şi alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin urmare, susţine că motivele ce au generat aplicarea măsurii reducerii procentuale de 5% nu ţin de modul de legalizare a asocierii, neregula rezultând din aceea că a fost acceptată o ofertă neconformă faţă de cerinţele de calificare de la momentul depunerii ofertei.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti a depus întâmpinare, prin care invocă excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în raport cu persoana care a semnat cererea de recurs.

Invocă şi nulitatea recursului, în raport cu faptul că nu sunt relevate motive de nelegalitate care să poată fi circumscrise în art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul-pârât reiterând aspectele invocate în faţa instanţei de fond.

Pe fond, solicită respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în raport cu persoana care a semnat cererea de recurs, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată, având în vedere următoarele aspecte:

Recurentul-pârât a depus răspuns la întâmpinare, prin care răspunde excepţiei lipsei calităţii de reprezentant a M.D.R.A.P.F.E., arătând că în perioada 21.08.-03.09.2017 atribuţia ministrului de a semna acţiunile în instanţă au fost delegate doamnei E., director general la Direcţia Generală Juridică, Relaţia cu Parlamentul şi afaceri Europene, sens în care a ataşat ordinul de delegare .

Prin urmare, având în vedere că recurentul-pârât a făcut dovada calităţii de reprezentant a persoanei care a semnat cererea de recurs, la momentul formulării acestei, Înalta Curte, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 194 şi 486 C. proc. civ., va respinge excepţia calităţii de reprezentant.

2.2. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimatul-reclamant prin întâmpinare, Înalta Curte constată că şi aceasta este neîntemeiată.

Înalta Curte constată că prin cererea de recurs recurentul-pârât a invocat critici ce pot fi circumscrise motivului de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând textele de lege pe care le apreciază a fi fost aplicate greşit de către instanţa de fond, precum şi argumentele aduse în sprijinul acestui punct de vedere.

Mai mult, deşi nu a invocat în mod expres motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât a formulat şi critici ce se circumscriu acestui motiv de nelegalitate.

În consecinţă, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

2.3. Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Deciziei Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 184/28.06.2016 privind soluţionarea constestaţiei formulate de reclamant şi înregistrate sub nr. x/02.65.2016, respectiv anularea măsurilor privind: excluderea de la rambursare a cheltuielilor aferente categoriei de lucrări organizare de şantier pentru Contractul de finanţare nr. x/30.01.2015; excluderea de la rambursare a cheltuielilor considerate neeligibile de către MDRAP conform adresei de informare nr. x/04.05.2016; aplicarea unei corecţii financiare în valoare de 5% din valoarea contractului subsecvent nr. 10277/20.08.2015, încheiat cu S.C. A. S.R.L. la acordul cadru nr. 11134/21.10.2014; anularea Notei de neconformitate nr. x/12.04.2016 transmise prin adresa nr. x/04.05.2016 şi a Informării privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x - finală, Proiect "Creşterea eficienţei energetice a blocului de locuinţe din sectorul 3 - eficienţa energetică" cod SMIS 50240, 50473, 50474, 50475, 50717, 50718, 51107, 52850, 52880, 53891, 54841, 54842, 54843, 54844, 54845.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a formulat şi critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., astfel că apreciază că se impune analiza hotărârii recurate prin prima acestui motiv de nelegalitate, pe care instanţa de recurs îl apreciază a fi fondat.

Examinând hotărârea recurată din perspectiva acestui motiv de casare, Înalta Curte constată că, în speţă, considerentele hotărârii recurate reprezintă o redare fidelă a susţinerilor din cererea de chemare în judecată, acestea fiind preluate selectiv de la paginile 3, 4, 6, 7, 8 (primul paragraf şi ultimele două), 9, 11 (paragraful al doilea), instanţa concluzionând că apărările pârâtei sunt neîntemeiate şi că reclamanta a respectat legislaţia în materia achiziţiilor publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în considerentele sentinţei recurate nu se regăsesc argumente care să susţină soluţia pronunţată.

Cu alte cuvinte, hotărârea recurată nu cuprinde elementele logico-juridice ce au condus instanţa la soluţia pronunţată şi care să facă posibilă exercitarea controlului judecătoresc.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, respectiv a soluţiilor pronunţate, trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada, pe de o parte, că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanţă, dar şi că soluţiile adoptate de către instanţele judecătoreşti se întemeiază pe un raţionament logico-juridic menit să confere certitudinea că instanţa a pronunţat o soluţie justă, în raport cu împrejurările de fapt ale cauzei şi temeiurile de drept aplicabile.

Întrucât legiuitorul prevede cu titlu imperativ obligaţia motivării hotărârilor judecătoreşti într-un mod care să corespundă exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum şi exigenţelor art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi care să facă posibil controlul de legalitate a hotărârii recurate de către instanţa de recurs, Înalta Curte constată că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut constant în jurisprudenţa sa că "dreptul la un proces echitabil nu poate trece drept efectiv, decât dacă cererile şi observaţiile părţilor sunt cu adevărat studiate adică examinate de către tribunalul sesizat", iar art. 6 din C.E.D.O. impune în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la o analiză efectivă a mijloacelor, argumentelor şi propunerilor de dovezi ale părţilor, în raport cu normele de drept aplicabile, pentru a da posibilitatea instanţei de control judiciar să verifice legalitatea şi temeinicia hotărârii pronunţate în primă instanţă şi pentru a crea premisele unui recurs efectiv la care partea are dreptul.

Or, preluarea aproape integrală în considerentele hotărârii recurate a argumentelor din cererea de chemare în judecată, fără prezentarea considerentelor logice şi juridice ce au fundamentat soluţia din dispozitivul hotărârii, nu poate fi considerată că răspunde cerinţei privind motivarea soluţiilor pronunţate de către instanţele judecătoreşti, în condiţiile în care aceasta nu poate răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum şi ale art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea criticilor din recurs care se circumscriu motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, împotriva sentinţei civile nr. 4107 din 16 decembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile invocate de intimatul-reclamant.

Admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, împotriva sentinţei civile nr. 4107 din 16 decembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal .

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 iulie 2020.