Failure to solicit consent for out-of-time claim modification in administrative challenge to civil service recruitment norms

Şedinţa publică din data de 30 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 07.10.2016 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea art. 49 alin. (1) lit. d) şi a) Capitolului XII art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici; publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, conform art. 23 din H.G. nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 21.02.2017, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a formulat cerere de intervenţie accesorie prin care susţine apărarea pârâtului Guvernul României.

Ulterior, la data de 24.04.2017, B. a formulat cerere de intervenţie prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 239/2017 din 28 iunie 2017, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes; a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a admis cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi B..

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 239/2017 din 28 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., prin care solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de intervenţie formulate de către numitul B., iar pe fondul cauzei, admiterea acţiunii reclamantului şi obligarea pârâtului şi a intervenientului accesoriu B. la plata cheltuielilor de judecată din fond şi recurs.

În motivarea recursului arată că cererea de intervenţie accesorie formulată de numitul B. este inadmisibilă, în raport cu dispoziţiile art. 61 alin. (2) C. proc. civ., dat fiind faptul că din cererea de intervenţie formulată de acesta nu reiese care este dreptul dedus judecăţii, astfel că trimiterea la prevederile art. 61 şi următoarele C. proc. civ. nu satisface exigenţele procedurii de încuviinţare propriu-zise. Susţine că, deşi cererea de intervenţie depusă la dosar pare a fi o cerere de intervenţie principală, obiectul acesteia constă într-o apărare.

Arată că intervenientul susţine că interesul în formularea acestui demers este paralizarea acţiunii principale pe motivul existenţei unui alt litigiu de contencios administrativ, pendinte la Tribunalul Cluj, în care intervenientul are calitatea de pârât, or, terţul intervenient trebuia să invoce şi să ceară recunoaşterea unui drept al său, ceea ce nu reiese din cuprinsul cererii de intervenţie.

În raport cu dispoziţiile art. 62 alin. (1) coroborat cu art. 32 C. proc. civ., consideră că, în lipsa unei precizări exprese în acest sens, se impunea respingerea cererii de intervenţie ca lipsită de obiect.

Pe de altă parte, arată că inadmisibilitatea cererii de intervenţie rezultă din faptul că nu se verifică nici condiţia impusă la art. 62 alin. (1) raportat la art. 194 C. proc. civ. şi nici cea impusă de art. 63 alin. (1) raportat la art. 148 alin. (1) C. proc. civ., atât timp cât nu este indicat obiectul cererii şi acesta nu rezultă din cererea formulată.

Astfel, consideră că soluţia judecătorului fondului de a admite, în principiu şi pe fond cererea numitului B., este eronată, soluţia corectă fiind de admitere a excepţiei inadmisibilităţii şi respingerii cererii ca inadmisibile.

Pe fondul cauzei, arată că din considerentele şi din motivarea sentinţei recurate rezultă că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra legalităţii operaţiunilor administrative pe care s-a întemeiat H.G. nr. 611/2008, deşi avea această obligaţie, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, verificare ce era obligatorie, nefiind necesară solicitarea expresă a recurentului-reclamant.

Arată că din documentaţia depusă de către pârât odată cu întâmpinarea reiese nerespectarea prevederilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, ce vizează: obligaţia autorităţii administraţiei publice de a publica un anunţ referitor la elaborarea proiectelor de acte normative pe site-ul propriu, la sediul autorităţii, într-un spaţiu accesibil publicului şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală; termenul în care se publică anunţul mai sus menţionat, componenţa dosarului privind anunţul, termenul până la care se pot formula propuneri privind proiectul de act normativ, cu menţiunea că proiectul se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice numai după definitivare; derogarea de la procedura obligatorie instituită prin art. 6 alin. (1)-(8) din Legea nr. 52/2003 pentru ipoteza situaţiilor în care se impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

De asemenea, arată că nu a avut loc nicio dezbatere publică în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Astfel, susţine că H.G. nr. 611/2008, deşi este un act normativ emis de o autoritate administrativă publică, nu a respectat nici una din dispoziţiile legale cuprinse în art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003, în procedura de elaborare a actelor normative.

Precizează faptul că prin art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 se prevede în mod expres aspectul conform căruia condiţiile de participare şi procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii, şi nu prin H.G., iar potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000:

"Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

Astfel, arată că hotărârea de guvern nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază, or, H.G. nr. 611/2008 în art. 49 şi art. 51-75 cuprinde dispoziţii care nu sunt prevăzute în Legea nr. 188/1999. În acest sens, invocă şi Deciziile nr. 172/2016, nr. 405/2016 şi nr. 146/2004 ale Curţii Constituţionale a României, susţinând că instanţa de fond nu a ţinut cont, la soluţionarea cauzei, de aceste decizii, astfel cum a statuat tot instanţa de contencios constituţional prin Deciziile nr. 223/2012 şi nr. 895/2015.

4. Apărările intimaţilor

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală.

Arată că este neîntemeiată susţinerea recurentului-reclamant în sensul că H.G. nr. 611/2008 adaugă la lege, deoarece cuprinde dispoziţii neprevăzute de lege, fiind în concordanţă cu prevederile Legii nr. 188/1999.

4.2. Intimatul-intervenient B. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate, cu obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de intervenţie accesorie, arată, contrar celor susţinute de către recurent, că spre deosebire de intervenţia principală, care presupune o pretenţie proprie, prin cererea de intervenţie accesorie nu se formulează decât apărări în sprijinul părţii pentru care a intervenit.

Solicită respingerea ca inadmisibile a susţinerilor privind nerespectarea prevederilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003, având în vedere că recurentul invocă pentru prima dată în faţa instanţei de recurs aspecte de nelegalitate cu privire la H.G. nr. 611/2008, ce nu au fost ridicate nici în faza procedurii prealabile şi nici în faţa instanţei de fond.

Pe fond, consideră în esenţă că prima instanţă a reţinut corect starea de fapt şi a făcut o corectă aplicare a normelor de drept incidente.

4.3. Intimata-intervenientă Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a formulat întâmpinare, prin care arată că, în calitatea sa de intervenient accesoriu, înţelege să sprijine apărarea Guvernului României şi să achieseze la întâmpinarea formulată de acesta.

Mai arată că recurentul-reclamant invocă pentru prima dată în faţa instanţei de recurs nerespectarea prevederilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică la momentul emiterii H.G. nr. 611/2008, astfel că instanţa de fond nu a fost învestită să se pronunţe cu privire la acest motiv de nelegalitate.

5. Răspunsurile la întâmpinări

5.1. Prin răspunsul la întâmpinările formulate de intimatul-pârât Guvernul României şi intervenientul B., recurentul - reclamant A. susţine că la data de 07.12.2017, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, statuând că evaluarea activităţii şi a conduitei unui funcţionar public ţine de statutul acestuia şi, prin urmare, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, prin lege organică.

5.2. Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de intimata-intervenientă Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, recurentul - reclamant A. susţine că motivul de nelegalitate privind nerespectarea dispoziţiilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică la momentul emiterii H.G. nr. 611/2008 a fost invocat în faţa instanţei de fond prin notele de şedinţă depuse anterior termenului de judecată din data de 20.02.2017, astfel că inadmisibilitatea acestui motiv de nelegalitate nu poate fi admisă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 49 alin. (1) lit. d) şi a) Capitolului XII art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 şi publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, conform art. 23 din H.G. nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Cu titlu preliminar, se constată că în recurs recurentul-reclamant a susţinut că din considerentele şi din motivarea sentinţei recurate rezultă că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra legalităţii operaţiunilor administrative pe care s-a întemeiat H.G. nr. 611/2008, acesta apreciind că au fost încălcate la emiterea acestei hotărârii prevederile art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, or, cum aceste aspecte au fost ridicate în faţa instanţei de fond prin notele de şedinţă depuse la data de 15.02.2017, care nu au fost analizate de către instanţă şi nici nu au fost comunicate pârâtului cu menţiunea de a preciza dacă este de acord cu modificarea acţiunii după termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., hotărârea recurată urmând a fi analizată din această perspectivă.

Astfel, în speţă, recurentul-reclamant prin cererea de recurs a susţinut nerespectarea prevederilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 52/2003 la emiterea H.G. nr. 611/2008, intimaţii-intervenienţi susţinând că acest aspect de nelegalitate a hotărârii a fost invocat pentru prima dată în recurs.

Or, Înalta Curte constată, contrar susţinerilor intimaţilor-intervenienţi, că acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008 a fost invocat pentru prima dată în faţa instanţei de fond, prin notele de şedinţă depuse de reclamant la data de 15.02.2017.

Cu toate acestea, în motivarea hotărârii recurate, prima instanţă, deşi a reţinut că la fila x reclamantul a depus note scrise, nu le-a analizat în niciun fel, deşi prin acestea reclamantul a completat motivele de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008 din cererea de chemare în judecată cu dispoziţiile privind procesul de elaborare a actelor normative conţinute în Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, susţinând nerespectarea în cauză a prevederilor art. 6 şi 7 din această lege.

Potrivit dispoziţiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., referitoare la modificarea cererii de chemare în judecată:

"Reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat."

Cum reclamantul a depus respectivele note de şedinţă între primul (16.01.2017) şi al doilea termen de judecată (20.02.2017) şi întrucât a fost legal citat pentru termenul din data de 16.01.2017, Înalta Curte constată că se impunea ca instanţa să facă aplicarea alin. (3) al art. 204 din C. proc. civ., potrivit căruia:

"Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părţilor" şi să dispună comunicarea notelor de şedinţă pârâtului Guvernul României cu menţiunea de a preciza dacă este de acord cu modificarea acţiunii peste termenul prevăzut în articolul de mai sus.

Aceasta întrucât la momentul depunerii notelor de şedinţă, cererile de intervenţie accesorie nu fuseseră încă admise în principiu, pentru ca intervenienţii să fi dobândit calitatea de părţi în proces, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 65 alin. (1) C. proc. civ. şi în condiţiile în care alin. (2) al aceluiaşi articol prevede că intervenientul va prelua procedura în starea în care se află în momentul admiterii intervenţiei, urmând ca actele de procedură ulterioare să fie îndeplinite şi faţă de el.

În speţă Înalta Curte reţine încălcarea principiului rolului activ al judecătorului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., încălcare ce constă în faptul că, deşi reclamantul şi-a modificat cererea de chemare în judecată peste termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a soluţionat cauza fără ca notele de şedinţă depuse de reclamant să fi fost comunicate părţilor cu menţiunea de a preciza dacă sunt de acord cu modificarea făcută peste termen şi prin sentinţa recurată nici nu au fost analizate susţinerile reclamantului ce vizează nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

În acest mod, a fost încălcat dreptul părţilor la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamant, conform celor mai sus expuse, respectiv după ce va dispune comunicarea notelor de şedinţă depuse la data de 15.02.2017, atât pârâtului, cât şi intervenienţilor, cu menţiunea de a preciza dacă sunt de acord cu modificarea de către reclamant a cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la art. 204 alin. (1) C. proc. civ., astfel cum se dispune prin alin. (3) al aceluiaşi articol.

În ceea ce priveşte critica recurentului-reclamant în sensul că cererea de intervenţie formulată de B. este inadmisibilă, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, având în vedere că este vorba despre o cerere de intervenţie accesorie, care, astfel cum prevede art. 61 alin. (3) C. proc. civ., doar sprijină apărarea uneia dintre părţi şi prin urmare, printr-o asemenea cerere nu se poate reclama vreun drept, astfel cum în mod eronat susţine recurentul.

În speţă, se constată că pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă si asigurări sociale se află dosarul nr. x/2016 în care are calitatea de reclamant A., iar printre pârâţi figurează şi B., obiectul dosarului fiind constatarea nulităţii raportului final al concursului şi a actului administrativ de numire în funcţie a intervenientului, a procesului-verbal privind soluţionarea contestaţiei depuse de intervenient la proba scrisă a concursului, a procesului-verbal privind soluţionarea contestaţiei formulate de reclamant la proba interviului, obligarea la emiterea actului administrativ de numire a reclamantului în funcţia publică de execuţie, clasa I, consilier juridic, grad profesional superior, precum şi obligarea la repararea prejudiciu cauzat şi acordarea de daune morale.

Mai mult, prin încheierea din data de 28 februarie 2017, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă si asigurări sociale în dosarul nr. x/2016 s-a dispus suspendarea judecării cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. până la soluţionarea irevocabilă a dosarului nr. x/2016

Prin urmare, având în vedere raporturile dintre intervenientul B. şi recurentul-reclamant din prezenta cauză, A., Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a considerat că cererea de intervenţie accesorie a acestuia este admisibilă şi a admis-o în consecinţă.

În ceea ce priveşte critica formulată de către recurentul-reclamant, în sensul că se impunea ca în speţă procedura de organizare a concursului şi condiţiile de participare trebuie să fie reglementate printr-un act normativ cu forţă juridică cel puţin egală cu Legea nr. 188/1999, act normativ care prevede respectivul concurs, Înalta Curte constată că instanţa de fond, ca urmare a cererii formulate de către reclamant, a dispus sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) lit. a) din Legea nr. 251/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României.

În soluţionarea acestei excepţii de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 90 din 27 februarie 2018, în sensul respingerii acesteia, instanţa de contencios constituţional reţinând că aspectele esenţiale referitoare la ocuparea posturilor de funcţionar public, precum şi la procedura de organizare a concursului de recrutare sunt reglementate prin art. 54-59 din Legea nr. 188/1999, act normativ ce are caracter de lege organică, în acord cu dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, iar faptul că anumite elemente specifice, referitoare la procedura de ocupare a funcţiilor publice, respectiv elemente detaliate referitoare la conţinutul dosarului de concurs, proba scrisă a concursului, interviul, notarea probelor, comunicarea rezultatelor, soluţionarea contestaţiilor, sunt reglementate prin hotărâre a Guvernului nu este de natură să contravină prevederilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie. Astfel, s-a mai reţinut că nu este necesar ca absolut toate aspectele legate de concursurile şi examenele desfăşurate pe parcursul carierei de funcţionar public să fie reglementate prin lege organică, dat fiind caracterul general, de reglementare primară, al legii. Prin urmare, Curtea Constituţională a apreciat că detaliile specifice modalităţii de organizare a recrutării funcţionarilor publici trebuie să rămână în domeniul organizării executării legii, putând fi reglementate printr-un act administrativ cu caracter normativ, respectiv prin hotărâre a Guvernului.

În consecinţă, Înalta Curte constată că aceste critici formulate de către recurentul-reclamant sunt nefondate, în acord cu cele statuate de către Curtea Constituţională prin decizia mai sus citată.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-reclamant, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

De asemenea, faţă de soluţia dată recursului, cererile de acordare a cheltuielilor de judecată urmează a fi avute în vedere de instanţa de fond, care va soluţiona cauza în rejudecare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 239/2017 din 28 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 239/2017 din 28 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 iulie 2020.