Financial correction in public procurement: adequacy of administrative act motivation and failure to examine substantive defenses

Şedinţa publică din data de 28 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 25.01.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta UAT Municipiul Roşiorii de Vede în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor a solicitat:

- anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.07.2015 prin care a fost stabilită o creanţă bugetară în valoare de 157.375,70 RON;

- anularea Deciziei nr. 310/08.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulată de Primăria municipiului Roşiorii de Vede;

- anularea corecţiei financiare de 5% din valoarea eligibilă a Contractului nr. x/09.12.2014 încheiat între Municipiul Roşiorii de Vede şi Asocierea A. S.A. Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "B." S.A.;

- anularea corecţiei de 5% aplicată de minister cererilor de plată nr. x şi nr. 5 formulate de către reclamantă şi obligarea Ministerului la plata către reclamantă a sumelor de 381.735,65 RON aferentă cererii de plată nr. x şi 60.529,76 RON aferentă cererii de plată nr. x, Ministerul extinzând în mod nelegal efectele Notei de constatare asupra unor cereri de plată ulterioare, fără a exista un titlu de creanţă;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile primei instanţe

a) Prin sentinţa nr. 2539 pronunţată în data de 9 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea principală şi completatoare formulată de reclamanta UAT Municipiul Roşiorii de Vede, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, a anulat toate actele atacate şi corecţiile de 5% aplicate şi a exonerat reclamanta de la plata sumelor menţionate în actele şi corecţiile anulate.

b) Prin cererea de completare a sentinţei nr. 2539/09.09.0216 formulată la data de 27.10.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta UAT Municipiul Roşiorii de Vede a solicitat completarea sentinţei nr. 2539/09.09.2016 în sensul de a soluţiona capătul de cerere formulat de reclamantă privind obligarea Ministerului la plata către reclamantă a sumelor de 381.735,65 RON aferentă cererii de plată nr. x şi 60.529,76 RON aferentă cererii de plată nr. x şi să se constate că instanţa de judecată a omis să se pronunţe cu privire la capătul de cerere privind obligarea Ministerului la plata către reclamantă a sumelor de 381.735,65 RON aferentă cererii de plată nr. x şi 60.529,76 RON aferentă cererii de plată nr. .5.

Prin sentinţa nr. 4093 pronunţată în data de 16 decembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de completare formulată de reclamanta UAT Municipiul Roşiorii de Vede, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, a completat sentinţa nr. 2539/09.09.2016 în sensul că a admis şi capătul de cerere nr. x, în parte şi a obligat pârâta să-şi îndeplinească obligaţiile financiare faţă de reclamantă, întemeiate pe contract, fără a ţine seama de notele de constatare şi deciziile emise în cauză.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţelor menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, solicitând admiterea recursurilor, casarea hotărârilor atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În drept, recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, acesta a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- autoritatea contractantă a impus, cu încălcarea principiilor transparenţei şi tratamentului egal, criterii restrictive şi disproporţionate în documentaţia de atribuire, respectiv specificaţiile tehnice privind eficienţa panourilor fotovoltaice de 100% din puterea iniţială în primii 5 ani de funcţionare, de natură a restricţiona concurenţa prin restrângerea capacităţii unor potenţiali ofertanţi de a participa la procedura de achiziţie;

- împrejurarea că reclamanta a menţionat, printr-o clarificare ulterioară, că eficienta panourilor fotovoltaice de 100% este una maximală, respectiv că poate avea o valoare între 95% şi 100%, nu înlătură caracterul restrictiv al documentaţia de atribuire, nu rezulta cu claritate pentru potenţialii ofertanţi, cum afirma beneficiarul ca eficienta panourilor poate avea o valoare intre 95 % şsi 100 %;

- instanţa de fond nu a luat în considerare că a existat neconformitate între prevederile documentaţiei de atribuire şi oferta declarată câştigătoare în care s-a prevăzut un număr mai mare de panouri, respectiv 8879, decât cele prevăzute in documentaţia de achiziţie, respectiv 8875 panouri;

- în oferta declarată câştigătoare nu sunt incluse informaţii detaliate privind eficienţa panourilor fotovoltaice în primii 5 ani de funcţionare, aşa cum era prevăzut în documentaţiei de atribuire (pag. 38 - 39 din caietul de sarcini);

- instanţa de fond a retinut, in mod greşit, faptul că actele atacate sunt nemotivate de organul emitent, deşi aceste acte respectă principiul motivării actului administrativ şi nu încalcă dreptul persoanei de a fi informată cu privire la motivele care au stat la baza soluţiei adoptate de autoritatea publică, chiar dacă argumentele nu au fost ample şi s-au limitat la legalitatea procesului-verbal de constatare în contextul nedepunerii de către reclamantă a unor probe de natură a conduce la o altă concluzie decât cea din actul atacat;

- chiar dacă s-ar admite că argumentele juridice nu au fost expuse pe larg în decizia emisă în soluţionarea contestaţiei, acestea se regăsesc în procesul-verbal de constatare şi în actele care au stat la baza încheierii acestuia;

- conform jurisprudenţei naţionale şi europene, declararea sau stabilirea caracterului neeligibil al unei sume acordate cu titlu de finanţare nerambursabilă nu este condiţionată de probarea producerii unui prejudiciu efectiv adus bugetului Uniunii Europene;

- obligaţia statului roman de aplicare a corecţiilor financiare izvorăşte din dreptul comunitar, care se aplica cu prioritate, caracterul imperativ al acestor reglementări fiind în afara oricărui dubiu;

- prin aplicarea corecţiei de 5% asupra tuturor sumelor care fac obiectul Contractului nr. x/09.12.2014, inclusiv asupra celor care fac obiectul cererilor de plată nr. x şi nr. 5, au fost respectate prevederile legale aplicabile, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 şi H.G. nr. 519/2014;

- în mod eronat, instanţa de fond a interpretat raporturile juridice existente între părţi ca fiind de natura contractuală, obligând paratul la îndeplinirea obligaţiilor contractuale.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimata a susţinut că pârâtul nu a făcut dovada dovada existenţei unei nereguli în sensul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, sunt fondate, urmând a le admite, pentru următoarele considerente:

În cauza de faţă, instanţa de fond a admis acţiunea si a anulat actele administrative atacate considerând că acestea sunt sunt motivate sumar şi contradictoriu, fără a examina susţinerile pârâtului şi fără a arăta în ce constau pretinsele contradicţii.

În conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare trebuie să conţină următoarele elemente: denumirea autorităţii emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanţei bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele şi semnătura conducătorului autorităţii emitente, ştampila autorităţii emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia, menţiuni privind punctul de vedere al debitorului şi poziţia exprimată de structura de control competentă.

Înalta Curte constată că Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.07.2015 cuprinde elemente prevăzute de aceste dispoziţii legale, inclusiv motivele de fapt şi de drept.

Este adevărat că obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului în conduita administraţiei publice, dar amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea actului administrativ depind de circumstanţele fiecărui caz în parte.

Împrejurarea că aceste motive de fapt şi de drept nu au fost redate şi în conţinutul deciziei privind soluţionarea contestaţiei nu este de natură să ducă la concluzia că nu este îndeplinită cerinţa motivării actelor administrative, o asemenea cerinţă fiind respectată şi în cazul în care actul administrativ face trimitere la un alt înscris emis de aceeaşi autoritate, în care sunt dezvoltate motivele ce au stat la baza emiterii lui, cum este cazul în speţă.

Instanţa de fond a reţinut că lipsa motivării actului ar atrage automat imposibilitatea atacării acestuia în justiţie în mod eficient, dar în cauză se reţine că nu există niciun impediment în contestarea celor două acte administrative în instanţă, analizarea legalităţii acestora făcându-se prin prisma conţinutului acestora şi a actelor care au stat la baza emiterii lor, precum şi a prevederilor legale aplicabile.

În conformitate cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În cauza dedusă judecăţii nu se identifică vreo vătămare a părţii reclamante prin modalitatea de motivare a actelor administrative atacate, aceasta fiind accesibilă atât părţii interesate, cât şi instanţei în scopul exercitării controlului judiciar.

Susţinerile reclamantei în sensul că motivarea actului administrativ se bazează pe o sursă externă acestuia urmează a fi înlăturate, având în vedere că, prin trimiterea expresă făcută de emitent la un alt act, acesta din urmă este încorporat în conţinutul actului, devenind parte intrinsecă a acestuia.

Reţinând în mod greşit că actele administrative sunt anulabile fiind nemotivate, instanţa de fond nu a mai examinat neregulile constatate prin actele administrative atacate, respectiv încălcarea principiilor transparenţei şi tratamentului egal, impunerea unor criterii restrictive şi disproporţionate în documentaţia de atribuire, de natură a restricţiona concurenţa prin restrângerea capacităţii unor potenţiali ofertanţi de a participa la procedura de achiziţie, neconformitatea între prevederile documentaţiei de atribuire şi oferta declarată câştigătoare.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că nu este demonstrată potenţiala prejudiciere a bugetului Uniunii Europene deoarece pârâtul nu a adus probe privind existenţa neregulilor săvârşite de reclamantă dincolo de orice dubiu, deşi existenţa neregulior reţinute în nota de constatare nu a fost verificată de instanţă.

În jurisprudenţă şi doctrină s-a reţinut, în mod constant, că motivarea este de esenţa hotărârilor judecătoreşti deoarece astfel se înlătură arbitrariul judecătorilor şi se face posibil controlul judiciar în urma exercitării de către părţi a căilor de atac.

În considerentele hotărârii, instanţa trebuie să arate obligatoriu fiecare capăt de cerere şi apărările părţilor, probele care au fost administrate şi normele juridice aplicabile la situaţia de fapt stabilită. De asemenea, instanţa trebuie să arate motivele pentru care anumite probe au fost reţinute, iar altele înlăturate, precum şi excepţiile invocate şi modul în care acestea au fost soluţionate.

În cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond trebuia să stabileacă, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt reţinută şi să demonstreze aplicarea normelor de drept incidente, cu arătarea motivelor pentru care au fost înlăturate susţinerile din cuprinsul actelor administrative atacate şi apărările pârâtului din întâmpinarea formulată de acesta.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că actul administrativ se bucură de o prezumţie de legalitate, prezumţie care, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 328 alin. (2) C. proc. civ., poate fi răsturnată de către reclamantă în cadrul acţiunii în contencios administrativ.

Înalta Curte constată că ansamblul considerentelor instanţei de fond reflectă punctul de vedere al reclamantei exprimat prin cererea de chemare în judecată. În acelaşi timp, instanţa de fond nu răspunde la apărările invocate prin întâmpinarea formulată de către pârât, deşi aceste apărări erau punctuale şi urmăreau raţionamentul părţii adverse.

Deşi instanţa de judecată are posibilitatea de a-şi însuşi punctul de vedere al unei părţi şi argumentaţia care îl însoţeşte, în jurisprudenţa Înaltei Curţi s-a reţinut, în mod constant, că o abordare echilibrată a cauzei, în acord cu principiile fundamentale ale procesului civil, impune cu necesitate analiza şi respingerea motivată a susţinerilor celeilalte părţi.

Această abordare se impune, în mod special, în situaţia în care se consideră că prezumţia de legalitate de care beneficiază actul administrativ a fost răsturnată, situaţie în care temeiurile de fapt şi de drept ale emiterii acestuia nu pot fi ignorate în cadrul raţionamentului judiciar.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a examinat temeiurile de fapt şi de drept ale emiterii actului administrativ şi nici apărările recurentului-pârât din întâmpinarea formulată de acestea, împrejurare care echivalează cu soluţionarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Pentru aceste considerente, reţinând că sentinţa a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va admite recursurile declarate de pârât, va casa în tot sentinţele atacate şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va avea în vedere toate motivele invocate de reclamantă în cererea de chemare în judecată şi apărările invocate de pârât prin întâmpinarea formulată, celelalte motive de recurs invocate care se referă la încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, precum şi susţinerile din îmtâmpinarea depusă în instanţa de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţelor nr. 2539 din 9 septembrie 2016 şi nr. 4093 din 16 decembrie 2016, ambele pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţele şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 ianuarie 2020.