Pre-litigation complaint requirement inapplicable to administrative acts constituting unjustified refusal under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 30 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 26.07.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Secretariatul General, anularea Ordinului Secretariatului General al Camerei Deputaţilor nr. 952/20.05.2016 prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, prevăzută de Legea nr. 356/23.12.2015 şi art. 10 din Normele metodologice la Legea nr. 96/2006 şi obligarea intimatului la emiterea unui Ordin prin care să i se recunoască îndeplinirea mandatului de 4 ani ca deputat, termen care o îndreptăţeşte la acordarea acestei indemnizaţii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 793 din 7 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei procedurii prealabile invocată de pârâta Camera Deputaţilor prin întâmpinare şi s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Secretariatul General, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 793 din 7 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat apel reclamanta A., recalificat în recurs la termenul din 30.07.2020, solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că a solicitat să-i fie recunoscută exercitarea unui mandat de 4 ani, ca deputat, prin asimilarea demnităţii de stat, aceea de ambasador al României în Thailanda, trimisă prin ordin preşedinţial.

Critică faptul că instanţa de fond a apreciat că nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă apreciind că a îndeplinit această procedură, având în vedere că la data de 13.01.2016 s-a adresat Secretariatului General al Camerei Deputaţilor cu cererea înregistrată sub nr. x/13.01.2016 prin care a solicitat asimilarea ultimului an (1999-2000), în care a fost ambasador, celor trei ani (1996-1999) în care a fost deputat pentru a beneficia de indemnizaţia pentru limită de vârstă pentru exercitarea unui mandat complet.

Precizează că la această cerere nu a primit niciun răspuns, ulterior fiind emis de către Secretariatul General Ordinul nr. 952/20.05.2016, care în preambul face referire la cererea sa, motiv pentru care recurenta-reclamantă opinează că cererea pe care a întemeiat-o pe dispoziţiile art. 48 (1) din Constituţia României, art. 1 alin. (1) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, a fost nesoluţionată, fiind respinsă prin ordinul atacat.

Susţine că acţiunea de faţă este formulată împotriva refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri, refuz ce s-a concretizat prin Ordinul nr. 952/20.05.2016.

Recurenta-reclamantă consideră că a îndeplinit procedura prealabilă prin cererea înregistrată sub nr. x/13.01.2016 şi mai apoi printr-o altă cerere adresată Secretariatului General al Camerei Deputaţilor şi înregistrată sub nr. x/23.05.2016, dată la care încă nu luase cunoştinţă de emiterea Ordinului nr. 952/20.05.2016.

În acest sens, invocă Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 3973/07.11.2008, prin care s-a reţinut că potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazurile prevăzute de art. 1 alin. (2) se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, situaţie în care nu este obligatorie plângerea prealabilă sesizării instanţei.

4. Apărările intimatei-pârâte

Intimata-pârâtă Camera Deputaţilor a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea, ca nefondat, a recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii atacate, arătând că în aplicarea reglementării legale privitoare la regimul juridic aferent indemnizaţiei pentru limită de vârstă cuvenite deputaţilor şi senatorilor, astfel cum este prevăzută în Legea nr. 96/2006, legiuitorul a stipulat în art. 1 alin. (2) din Normele metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006, forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 950/20.05.2016 al Secretarului general al Camerei Deputaţilor, condiţiile cerute a fi întrunite cumulativ pentru acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă cuvenite deputaţilor şi senatorilor.

De asemenea, invocă faptul că Ordinului Secretarului general nr. 952 din data de 20.05.2016 a fost emis potrivit Anexei nr. 3 Normele metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006, aprobate prin Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2006, ca urmare a cererii reclamantei înregistrate la Secretarul general al Camerei Deputaţilor sub nr. x din 13.01.2016, având în vedere definiţia noţiunii de mandat parlamentar din art. 2 lit. c) şi d) din Normele metodologice. Astfel, s-a reţinut că recurenta-reclamantă a avut calitatea de deputat între data de 22 noiembrie 1996, calitatea sa de deputat încetând la data de 25 octombrie 1999, prin demisie, conform Hotărârii Camerei Deputaţilor nr. 31/25 octombrie 1999 privind demisia unui deputat, publicată în Monitorul Oficial al României. Partea I, nr. 526/28. X.1999. prin urmare, durata mandatului recurentei-reclamante a fost de doar 35 de luni, faţă de 48 luni, durata mandatului parlamentar complet în legislatura 1996 -2000.

Consideră că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a îndeplinit procedura prevăzută de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi nu a solicitat autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau, în parte a acestuia, ci a solicitat direct instanţei de contencios administrativ cenzurarea pretinsei nelegalităţi a actului administrativ apreciat ca vătămător.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Secretariatul General, anularea Ordinului Secretariatului General al Camerei Deputaţilor nr. 952/20.05.2016 prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, prevăzută de Legea nr. 356/23.12.2015 şi art. 10 din Normele metodologice la Legea nr. 96/2006, precum şi obligarea intimatului la emiterea unui Ordin prin care să i se recunoască îndeplinirea mandatului de 4 ani ca deputat, termen care o îndreptăţeşte la acordarea acestei indemnizaţii.

Acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Verificând sentinţa recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Aşadar, dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ tipic, ci şi în privinţa actului administrativ asimilat, cum este refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Înalta Curte constată că litigiul dedus judecăţii a fost determinat de refuzul autorităţii pârâte de a soluţiona favorabil cererea reclamantei A., având ca obiect acordarea indemnizaţiei speciale pentru limită de vârstă.

Refuzul autorităţii, apreciat ca nejustificat de către recurenta-reclamantă, a fost exprimat prin Ordinul Secretariatului General al Camerei Deputaţilor nr. 952/20.05.2016, ca răspuns la cererea reclamantei A. nr. 2/3718/23.05.2016, prin care aceasta solicitase asimilarea perioadei în care a deţinut demnitatea de ambasador, celor trei ani în care a fost deputat în Parlamentul României.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, apreciind că în cauză lipseşte situaţia premisă, aceea a îndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (1) teza a II-a şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică şi efectele produse de Ordinul nr. 952/20.05.2016 al Secretariatului General al Camerei Deputaţilor.

Cercetând conţinutul ordinului atacat se constată că acesta exprimă, în mod neîndoielnic, refuzul autorităţii publice de a soluţiona cererea reclamantei, înscrisul care îl conţine având natura unui act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, şi nu produce efecte juridice directe ca actul administrativ tipic, putând fi atacat în condiţiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că în speţă se contestă un ordin, dar acesta a fost emis ca urmare a cererii reclamantei de acordare a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, înregistrate sub nr. x din 13.01.2016, conţinând refuzul autorităţii emitente de soluţionare a cererii reclamantei.

Deşi atât actele administrative tipice, cât şi actele administrative asimilate sunt supuse controlului contenciosului administrativ, există şi anumite diferenţe de ordin procedural în ceea ce priveşte solicitările adresate instanţelor de judecată de către persoanele vătămate.

Dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat şi "tăcerea administrativă"), acestea nu suportă o soluţie procedurală identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanţei de judecată, în principal, anularea actului vătămător. În cazul nesoluţionării în termenul legal a unei solicitări ("tăcerea administrativa") nici nu se poate vorbi de un înscris supus anulării, iar în cazul refuzului nejustificat, deşi există un înscris ce conţine exprimarea explicită a autorităţii de a nu soluţiona cererea, valabilitatea acestuia este analizată în cadrul acţiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorităţii la efectuarea prestaţiei ce i-a fost refuzată.

Înalta Curte reţine că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie, cu atât mai mult cu cât un refuz nejustificat presupune faptul că emitentul actului are cunoştinţă de pretenţia ridicată de către persoana ce se consideră vătămată.

Astfel fiind, cum obiectul cauzei deduse judecăţii vizează un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o condiţie obligatorie pentru ca partea să acceadă la procedura judecătorească şi nu poate reprezenta un fine de neprimire al acesteia.

Prin urmare, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenta-reclamantă a solicitat ca instanţa să constate şi să sancţioneze refuzul pretins nejustificat de soluţionare a cererii sale, Înalta Curte apreciază că soluţia de respingere a acţiunii ca fiind inadmisibilă, fără a se mai păşi la cercetarea fondului cauzei, este greşită, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind întemeiate sub acest aspect.

În consecinţă, întrucât nu a fost soluţionat fondul cauzei şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 793 din 7 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 793 din 7 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 iulie 2020.