Railway licensing director revocation: failure of factual administrative motivation and statutory duration limits on post-revocation salary damages

Şedinţa publică din data de 29 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

- anularea Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor prin care a fost revocat din funcţia de Director al Organismului de Licenţe Feroviare Roman, ca fiind nelegal, nemotivat şi emis cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 42/2016 privind aprobarea O.U.G. nr. 33/2015 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul feroviar;

- obligarea pârâtului la plata daunelor materiale constând în diferenţa de salariu cuvenită pentru funcţia de Director şi Preşedinte al Comitetului Director al Organismului de Licenţe Feroviare Roman, conform Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1545/27.11.2015, şi salariul acordat reclamantului pentru funcţia de încadrare ulterioară emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 379/09.05.2016, respectiv cea de consilier al Directorului General din cadrul AFER;

- obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 100.000 RON;

- suspendarea efectelor Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, până la soluţionarea cauzei de faţă, potrivit dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2400 din 16.06.2017, a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat Ordinul nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, a obligat pârâtul la plata daunelor materiale constând în diferenţa de salariu dintre salariul avut înainte de data de 09.05.2016 şi salariul efectiv încasat după această dată, a respins capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat, precum şi cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 379/09.05.2016 până la soluţionarea definitivă a cauzei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantului.

În motivarea căii de atac, încadrabilă în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată este insuficient motivată şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.1. Acţiunea a fost formulată cu depăşirea termenului de 6 luni, prevăzut de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare.

3.2. Acţiunea este inadmisibilă, întrucât procedura prealabilă a fost formulată peste termenul stabilit prin legea anterior arătată.

3.3. Este eronată şi nemotivată concluzia primei instanţe în sensul că actul administrativ contestat nu a fost motivat. Astfel, deşi instanţa a arătat că nu au fost indicate temeiurile juridice avute în vedere la adoptarea soluţiei administrative materializate prin actul în discuţie, aceasta şi-a fundamentat soluţia chiar pe textele legale indicate în preambulul ordinului contestat.

3.4. Este nemotivată sentinţa criticată pe capătul de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor.

3.5. Numirea intimatului în funcţia de Director al Organismului de Licenţe Feroviare Roman din cadrul AFER reprezintă un mandat, iar în cazul revocării acestuia măsura nu trebuia motivată.

3.6. Instanţa a obligat pârâtul să îi plătească reclamantului diferenţa de salariu începând cu data de 09.05.2016 şi până la o dată neprecizată, situaţie în care acesta devine debitorul unei obligaţii perpetue şi continue.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul a formulat întâmpinare, precum şi note scrise în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Aşa cum s-a menţionat la pct. 1 al prezentei decizii, intimatul A. a investit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea având ca obiect:

- anularea Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor prin care a fost revocat din funcţia de Director al Organismului de Licenţe Feroviare Roman;

- obligarea pârâtului la plata daunelor materiale constând în diferenţa de salariu cuvenită pentru funcţia de Director şi Preşedinte al Comitetului Director al Organismului de Licenţe Feroviare Roman, conform Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1545/27.11.2015, şi salariul acordat reclamantului pentru funcţia de încadrare ulterioară emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 379/09.05.2016, respectiv cea de consilier al Directorului General din cadrul AFER;

- obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 100.000 RON;

- suspendarea efectelor Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, până la soluţionarea cauzei de faţă;

Prima instanţă a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat Ordinul nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, a obligat pârâtul să plătească reclamantului daune materiale, reprezentând diferenţa de salariu dintre salariul avut înainte de data de 09.05.2016 şi salariul efectiv încasat după această dată; totodată, a respins celelalte capete de cerere, ca neîntemeiate.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa avut în vedere următoarele considerente:

Reclamantul a fost angajat, începând cu data de 02.05.2001, la Autoritatea Feroviara Română (AFER) fiind încheiat în acest sens Contractul Individual de Muncă nr. 697/2001.

Prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 607/30.05.2014, acesta a fost numit în funcţia de Director al Organismului de Licenţe Feroviare Român (OLFR) din cadrul AFER.

Prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1545/27.11.2015, reclamantului i s-a stabilit un salariu de bază în cuantum de 6.053 RON, începând cu data de 01.12.2015, şi a fost încheiat în acest sens Actul adiţional nr. x/29.12.2015.

Prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 379/09.05.2016, reclamantul a fost revocat din funcţia de Director al OLFR.

Urmare a demersurilor întreprinse pe lângă AFER, reclamantul a fost încadrat pe postul de Consilier Director General pe o perioada de şase luni la Compartimentul Consilieri Director General, fiind încheiat în acest sens Actul adiţional nr. x/09.05.2016.

După expirarea perioadei de şase luni, AFER a întocmit Decizia nr. 1030/2374/07.11.2016 prin care, începând cu data de 09.11.2016, reclamantul a fost încadrat în funcţia de Consilier Director General la Compartimentul Consilieri Director General fiind încheiat Actul adiţional nr. x/07.11.2016.

* În speţa de faţă, nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de dispoziţiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea efectelor Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 607/30.05.2014.

* Actul administrativ dedus controlului de legalitate al instanţei de specialitate nu este motivat, în condiţiile în care art. 2031 alin. (1) C. civ. nu este aplicabil în situaţia reclamantului, deoarece nu este în discuţie un raport juridic civil, ci unul de drept administrativ.

Conform prevederilor Legii nr. 42/2016, în vigoare la data emiterii ordinului contestat, revocarea din funcţie putea fi realizată doar după parcurgerea procedurii de selecţie a noilor directori, organizată şi realizată în aplicarea acestui din urmă act normativ.

Or, o asemenea procedură nu a fost realizată până în prezent, întrucât Guvernul României nu a emis un act normativ de modificare şi completare a H.G. nr. 626/1998 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Feroviare Române - AFER, cu modificările şi completările ulterioare.

* Reclamantul este îndreptăţit să primească daune materiale, constând în diferenţa de salariu dintre cel avut înainte de data de 09.05.2016 şi salariul efectiv încasat după această dată.

* Reclamantul nu a dovedit existenţa prejudiciului moral, în condiţiile în care a invocat doar o eventuală vătămare a imaginii sale, fără ca aceasta să se întemeieze pe o menţiune din actul contestat în sensul că revocarea din funcţie reprezintă o sancţiune administrativă.

Înalta Curte împărtăşeşte doar parţial soluţia primei instanţe.

5.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Contrar celor susţinute de autoritatea recurentă, instanţa de fond a argumentat soluţia pronunţată, reţinând că este fondat motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea actului administrativ contestat. În raport de această dezlegare, care conducea la sancţiunea nulităţii ordinului aflat în discuţie, instanţa nu trebuia să procedeze la analiza celorlalte motive de nelegalitate invocate de intimat prin cererea de chemare în judecată.

În consecinţă, nu este fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

5.2. 5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

5.2.1. Criticile recurentului prezentate la pct. 3.1 şi 3.2 din decizie sunt nefondate.

Prin încheierea de şedinţă din 26.05.2017, instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii motivată de îndeplinirea tardivă a procedurii prealabile, constatând că au fost respectate dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare, cererea de revocare a actului administrativ contestat fiind depusă în interiorul termenului de 30 de zile de la data comunicării acestuia, respectiv la data de 08.06.2016.

Prin aceeaşi încheiere de şedinţă, instanţa a respins excepţia tardivităţii acţiunii, considerând că termenul de 6 luni curge de la data expirării termenului legal de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv de la data de 08.06.2016, cererea de chemare judecată fiind introdusă în termenul mai sus arătat, mai precis la data de 13.12.2016.

În cadrul memoriului de recurs, partea nu atacat şi această încheiere de şedinţă, deşi trebuia să o facă dacă era nemulţumită de modul de soluţionare a celor două excepţii mai sus arătate, în raport de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. c) coroborate cu cele ale art. 248 alin. (5) C. proc. civ.

În mod indiscutabil, sintagma "odată cu fondul" nu poate fi interpretată în sensul că un recurs îndreptat exclusiv asupra sentinţei prin care instanţa s-a pronunţat asupra fondului ar putea fi considerat ca fiind îndreptat implicit şi împotriva unei încheieri interlocutorii.

5.2.2. Referitor la criticile recurentului nominalizate la pct. 3.3 - 3.5 din decizie

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că Ordinul nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor este motivat în drept. (sn) În concret, temeiurile juridice care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul acestui ordin:

- Art. 29 alin. (4), (6) şi (7) din Legea nr. 55/2006 privind siguranţa feroviară, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora:

"(4) Conducerea Organismului de Licenţe Feroviare Român este exercitată de un director pe o perioadă de 4 ani. Mandatul directorului poate fi prelungit o singură dată. (…)

(6) Directorul este selectat în baza unui concurs/examen, în condiţiile legii. Criteriile şi modalitatea de selecţie, de desemnare şi de numire a directorului sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului.

(7) Mandatul de director al Organismului de Licenţe Feroviare Român încetează la expirarea duratei, prin demisie, prin deces, în cazul apariţiei unui conflict de interese sau în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege."

- art. 2030 lit. a) C. civ., potrivit căruia pe lângă cauzele generale de încetare a contractelor, mandatul încetează prin revocarea sa de către mandant.

- art. 2031 alin. (1) din actul normativ anterior enunţat, în care se precizează că mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat şi chiar dacă a fost declarat irevocabil.

Însă, ordinul contestat în cauză nu este motivat în fapt. Emitentul acestuia nu a indicat în concret care sunt temeiurile de fapt pentru care a procedat la adoptarea măsurii de revocare a recurentului din funcţia de director al Organismului de Licenţe Feroviare Român, pentru a permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. În atare situaţie, ordinul este lovit de nulitate.

5.2.3. Critica prezentată la pct. 3.6 este fondată.

Într-adevăr, având în vedere împrejurarea că ordinul de revocare a intimatului din funcţia de Director al Organismului de Licenţe Feroviare Român este lovit de nulitate, acesta are dreptul să primească daune materiale, constând în diferenţa de salariu dintre cel avut înainte de data emiterii ordinului în discuţie şi cel încasat după această dată, în raport de dispoziţiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (în vigoare în perioada de referinţă).

Înalta Curte apreciază că se impune stabilirea perioadei până la care intimatul este îndreptăţit să primească drepturile salariale aflate în discuţie.

La momentul emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 607/30.05.2014 - prin care intimatul a fost numit în funcţia de Director al Organismului de Licenţe Feroviare Român (OLFR) din cadrul AFER - în prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 55/2006 privind siguranţa feroviară se menţionau următoarele: "Conducerea Organismului de Licenţe Feroviare Român este exercitată de un comitet director compus din 5 persoane, al cărui preşedinte este directorul Organismului de Licenţe Feroviare Român, numit prin ordin al ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului." Este de observat faptul că directorul Organismului de Licenţe Feroviare Român nu era numit pe o perioadă determinată, în cadrul unui mandat.

Însă, textul legal anterior citat a fost modificat prin O.U.G. nr. 33/2015, după cum urmează: "Conducerea Organismului de Licenţe Feroviare Român este exercitată de un director pe o perioadă de 4 ani. Mandatul directorului poate fi prelungit o singură dată."

Având în vedere dispoziţia normativă mai sus citată (în vigoare la momentul emiterii Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor), instanţa de control judiciar va stabili că intimatul trebuie să primească daune materiale, constând în diferenţe salariale, pe o perioadă de 4 ani, adică pentru perioada 09.05.2016 - 30.05.2018.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va obliga pârâtul la plata daunelor materiale reprezentând diferenţa dintre salariul avut înainte de data de 09.05.2016 şi salariul efectiv încasat după această dată, pentru perioada 09.05.2016 - 30.05.2018.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor (în prezent Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor) împotriva sentinţei civile nr. 2400 din 16 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Obligă pârâtul la plata daunelor materiale reprezentând diferenţa dintre salariul avut înainte de 9.05.2016 şi salariul efectiv încasat după această dată, pentru perioada 9.05.2016-30.05.2018.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 iulie 2020.