Judicial review of disciplinary complaint closure: applicability of prior administrative procedure requirement after constitutional annulment of finality clause

Şedinţa publică din data de 12 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea formulată la data de 05.02.2016 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Inspectia Judiciara, a solicitat instanţei de contencios administrativ desfiinţarea rezoluţiei nr. x/2015 din data de 06.01.2016, arătând în esenţă că aceasta conţine menţiuni eronate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1620 din 17 mai 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei procedurii prealabile.

A respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Inspectia Judiciară, ca inadmisibilă.

Petru a se pronunţa astfel, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut următoarele:

În fapt, prin rezoluţia contestată s-a dispus clasarea sesizării formulate de reclamantă, în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004.

Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 397/2014, a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege.

Sub acest aspect Curtea a observat că, până la intervenţia Curţii Constituţionale, nu exista posibilitatea contestării pe cale judiciară a rezoluţiilor de clasare, legea stipulând că în cazul prevăzut de art. 45 alin. (4) lit. b) rezoluţia de clasare este definitivă.

În acelaşi timp, Curtea a reţinut că potrivit alin. (3) şi (4) din textul citat, rezoluţia inspectorului judiciar este analizată de inspectorul-şef, care o poate confirma, o poate infirma sau poate dispune completarea cercetării disciplinare. Deşi aparent cele două texte nu disting între categoriile de rezoluţii, se observă că rezoluţia emisă în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din lege nu este supusă examenului inspectorului-şef, deoarece este definitivă.

Cu privire la efectele deciziei Curţii Constituţionale, instanţa de fond a reţinut că, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.

Întrucât nu a operat o modificare legislativă în termenul prevăzut de art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, textul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 a devenit lipsit de efecte în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege. Prin urmare, rezoluţiile emise în acest caz sunt pasibile de a fi atacate în justiţie, conform deciziei pronunţate de Curtea Constituţională. Însă, în lipsa unei reglementări speciale, accesul la instanţa de contencios administrativ se face în temeiul legii generale, respectiv Legea nr. 554/2004, care la art. 7 prevede obligativitatea procedurii prealabile anterior sesizării instanţei de judecată.

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că este exclusă contestarea actului direct la instanţa de judecată, aşa cum susţine reclamanta, întrucât o atare ipoteză presupune aplicarea prin analogie a textului art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004. Un atare demers logic este însă exclus, deoarece textul menţionat se referă la rezoluţiile confirmate de inspectorul-şef, ori la cele emise de acesta din urmă ca urmare a infirmării rezoluţiilor emise de inspector. Or, rezoluţia de clasare emisă în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) nu parcurge procedura confirmării (ori a infirmării, după caz), prevăzută de legea specială pentru celelalte categorii de rezoluţii. Aşa fiind, instanţa de fond a constatat că, în lipsa unei intervenţii a legiuitorului, nu există suficiente elemente care să impună aplicarea principiului ubi eadem est ratio eadem solutio esse debet şi prin urmare sesizarea instanţei de contencios administrativ nu se poate face decât cu respectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile atacate a formulat recurs reclamanta A., invocând critici care vizează cazurile prevăzute de art. 488 pct. 6,8 C. proc. civ.

A susţinut recurenta că procedura prealabilă administrativă nu este necesară întrucât prin interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 317/2004 rezultă că rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) ale art. 47, poate fi contestată de persoana ca a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, dispoziţii care sunt imperative şi nu lasă loc de interpretări.

Prin urmare, a susţinut recurenta că Legea nr. 317/2004 are un caracter special în raport cu Legea nr. 554/2004, fiind aplicabil principiul de interpretare logico-juridică potrivit căruia specialul derogă de la general.

Astfel, a arătat recurenta că atât rezoluţia de clasare cât şi cea de respingere a sesizării, prin care inspectorul judiciar în esenţă nu confirmă aspectele sesizate, pot fi contestate de persoana care a formulat sesizarea numai la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate şi admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către recurentă, Înalta Curte constată că este nefondat, întrucât hotărârea este motivată, nu se regăsesc motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei pe care instanţa de fond să le fi reţinut în considerentele hotărârii atacate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se constată că, în cauză, recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu cerere împotriva rezoluţiei nr. x/2015 din data de 06.01.2016, arătând în esenţă că aceasta conţine menţiuni eronate; petenta A. şi-a exprimat nemulţumirea cu privire la modul de instrumentare al dosarelor nr. x/2010 şi nr. y/2009 ale Judecătoriei Rădăuţi.

Prin rezoluţia contestată s-a dispus clasarea sesizării formulate de reclamantă, în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004.

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, "(1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată: a) admiterea sesizării, prin exercitarea acţiunii disciplinare şi sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii; b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt care a determinat sesizarea, precum şi în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluţia de clasare este definitivă; c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii. (2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege. (3) Rezoluţia inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-şef. Inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef. (4) Rezoluţia inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-şef, în scris şi motivat, acesta putând dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, una din soluţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c). (5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. (6) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt: a) respingerea contestaţiei; b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-şef şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare. (7) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă.".

Înalta Curte reţine că, prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 529 din 16 iulie 2014, s-a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege.

În considerentele deciziei sus-citate, instanţa constituţională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.

Curtea Constituţională a evocat jurisprudenţa sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007, care a statuat în sensul că principiul constituţional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiţie, include şi posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Ca urmare, existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituţie.

Curtea Constituţională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", reţinându-se că partea este lipsită de accesul la o instanţă judecătorească, textul de lege nu a fost modificat şi pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional,

Înalta Curte apreciază, faţă de dispoziţiile alin. (5) al art. 47, care prevăd că rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, rezoluţie dată în situaţia în care, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii, raportat la dispoziţiile art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora "în cazul în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanţele acesteia şi ţinând seama de cerinţele echităţii", în raport cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia amintită, că, şi în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, în forma textului legal în vigoare în cauză, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile.

În raport de aceste considerente, având în vedere că prin sentinţa recurată s-a admis excepţia lipsei procedurii prealabile în ceea ce priveşte cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară şi s-a respins cererea formulată ca inadmisibilă, se impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei instanţei de fond, sentinţa recurată fiind pronunţată fără a se judeca fondul acestei cereri.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, reţinându-se că în mod eronat s-a apreciat, de către instanţa de fond, cu privire la excepţia lipsei procedurii prealabile şi inadmisibilitatea acţiunii, fără a se mai intra în cercetarea fondului, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1620 din 17 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 septembrie 2019.