Disciplinary complaint classification challenge revived after prior-procedure requirement found inapplicable

Şedinţa publică din data de 12 septembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin plângerea formulată împotriva rezoluţiei nr. 4439/1J/2682/DIJ/2015 din data de 14.08.2015, înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2015, reclamanta A. a chemat în judecată pârâţii Consiliul Superior al Magistaturii, Inspecţia Judiciară şi B., solicitând instanţei: obligarea pârâţilor la întocmirea unui raport al Inspecţiei Judiciare prin administrarea unui probatoriu adecvat şi bazat pe normele dreptului comunitar, în vederea stabilirii situaţiei reale de fapt reclamate la C.S.M.; obligarea pârâţilor la plata daunelor morale în cuantum de 20.000 RON; cheltuieli de judecată.

Reclamanta a formulat cerere de modificare, prin care a solicitat anularea rezoluţiei nr. x/2015. Totodată, a arătat că înţelege să cheme în judecată şi inspectorul judiciar căruia i-a fost repartizată sesizarea sa, C., în solidar cu pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii, Inspecţia Judiciară şi B..

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1183 din 7 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia nulităţii întâmpinării.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale a pârâţilor Consiliul Superior al Magistraturii, B. şi C.. A respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii, B. şi C., pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

A admis excepţia lipsei procedurii prealabile în ceea ce priveşte acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară. A respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă.

Referitor la excepţia lipsei procedurii prealabile în ceea ce priveşte acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, instanţa de fond a reţinut că, prin decizia nr. 397 din 3.07.2014, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată în dosarul nr. x/2013 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege."

Aşadar, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă" în situaţia în care, în urma efectuării verificărilor prealabile, se constată că nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare, clasându-se sesizarea.

Prin urmare, ca efect al constatării de către Curtea Constituţională a neconstituţionalităţii sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din lege, petentului i se recunoaşte dreptul de a ataca rezoluţia de clasare.

Conform art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, în cazul în care inspectorul judiciar constată, în urma verificărilor prealabile, că nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare, sesizarea se clasează.

Prin rezoluţia nr. x/2015, a fost clasată sesizarea formulată de petenta A., întrucât nu au fost identificate elemente care să releve săvârşirea vreunei abateri disciplinare prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004.

Prin urmare, a reţinut instanţa de fond că Decizia sus-menţionată a Curţii Constituţionale nu transformă natura actului administrativ, din rezoluţie de clasare în rezoluţie de respingere a sesizării.

Cele două acte au un regim juridic distinct, dispoziţiile legii speciale privind rezoluţia de respingere a sesizării neputând fi extinse, prin analogie, în cazul altor rezoluţii.

În consecinţă, rezoluţiile de clasare emise în condiţiile art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 nu pot fi calificate ca rezoluţii de respingere.

Art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 prevede doar în cazul rezoluţiei de respingere a sesizării, prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4), că aceasta poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Normele speciale îşi găsesc aplicare numai în cazurile stabilite de lege în mod expres.

Instituind o excepţie de la regula generală aplicabilă în materia contenciosului administrativ, norma specială prevăzută de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 este aplicabilă doar în situaţia pentru care a fost edictată, şi anume, în cazul rezoluţiei de respingere a unei sesizări.

Ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, Legea nr. 317/2004 nu mai cuprinde nicio reglementare privind regimul de contestare a rezoluţiilor de clasare emise în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Într-o astfel de situaţie, norma specială se completează cu norma generală, în speţă, Legea nr. 554/2004, iar nu cu o altă normă specială. Această concluzie este impusă de însăşi regula specialia generalibus derogant, în sensul că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi aplicată, prin analogie, la situaţiile ce nu se încadrează în prevederile sale, acestea urmând a fi guvernate de normele generale.

A reţinut instanţa de fond incidenţa dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie obligaţia de a solicita autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente.

De asemenea, a reţinut instanţa de fond şi incidenţa dispoziţiilor art. 193 alin. (1) C. proc. civ., conform căruia:

"Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".

Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, ca un fine de neprimire a acţiunii, fiind obligatorie.

În concluzie, instanţa de fond a reţinut că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, anterior sesizării instanţei, nesolicitând autorităţii pârâte Inspecţia Judiciară revocarea actului atacat.

Totodată a reţinut instanţa de fond că sesizarea formulată la data de 9.02.2016, ulterior depunerii cererii de chemare în judecată şi cererii modificatoare a acesteia, nu echivalează cu îndeplinirea procedurii prealabile.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale a pârâţilor Consiliul Superior al Magistraturii, B. şi C., a reţinut că emitentul rezoluţiei nr. x/2015 nu este Consiliul Superior al Magistraturii, ci Inspecţia Judiciară,; prin raportare la dispoziţiile art. 18 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, Consiliul Superior al Magistraturii nu are calitate procesuală nici în cadrul capătului de cerere subsecvent, având ca obiect acordarea de despăgubiri; având în vedere art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, nu se poate reţine calitatea procesuală a pârâtelor B. şi C.; în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ având ca obiect principal anularea unui act administrativ, instanţa poate obliga emitentul actului la plata de daune materiale şi morale, în situaţia în care dispune anularea actului; prin raportare la dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoanele care au contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului răspund pentru prejudiciul cauzat doar în situaţia în care acţiunea având ca obiect anularea actului se admite.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile reclamanta A. a formulat recurs. Criticile vizează cazurile prevăzute de art. 488 pct. 5,6,8 C. proc. civ..civ.

A susţinut recurenta că instanţa de fond a fost în eroare atunci când a respins excepţia nulităţii absolute a întâmpinării numitelor B. şi C., arătând că întâmpinarea acestora a fost tardiv formulată, conducând la aplicarea greşită a normelor dreptului procesual, precum şi la motive contradictorii reţinute de către prima instanţă, împrejurări care atrag incidenţa disp. art. 488 alin. (1) pct. 5,6,8 C. proc. civ.

De asemenea, a susţinut că în mod greşit a admis instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale a CSM pe considerentul că rezoluţia atacată de către reclamantă este emisă de Inspecţia Judiciară, astfel încât motivarea instanţei cade sub incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A criticat hotărârea instanţei de fond şi sub aspectul greşitei admiteri a excepţiei lipsei calităţii procesuale a pârâtelor B. şi C., ca angajate ale Inspecţiei Judiciare, critică ce atrage incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A criticat hotărârea instanţei de fond pentru nelegala respingere a acţiunii sale pentru lipsa procedurii prealabile în conformitate cu art. 7 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, susţinând că speţei în cauză i se aplică Legea specială nr. 317/2004, ale cărei dispoziţii nu impun parcurgerea procedurii prealabile.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinările intimatelor prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate şi admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, nefiind încălcate reguli de procedură a căror nerespectare să atragă sancţiunea nulităţii.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii întâmpinării, invocată de către reclamantă, a reţinut în mod corect instanţa de fond, raportat la dispoziţiile art. 204 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., că întâmpinarea a fost depusă, de către pârâtele B. şi C., la cererea de modificare, ulterior comunicării acesteia, şi anume la data de 5.02.2016, cu mai mult de 10 zile înaintea termenului de judecată fixat, din data de 25.02.2016.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, întrucât sentinţa recurată este motivată şi nu se constată motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei pe care instanţa de fond să le fi reţinut în considerentele hotărârii atacate.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se constată că, în cauză, recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu plângerea formulată împotriva rezoluţiei nr. 4439/1J/2682/DIJ/2015 din data de 14.08.2015, a solicitat anularea acesteia şi obligarea pârâţilor la plata de daune morale.

Prin rezoluţia nr. x/2015 din data de 14.08.2015, în baza art. 45 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, Inspecţia Judiciară a clasat sesizarea înregistrată formulată de petenta A. împotriva magistraţilor judecători D., E. şi F. din cadrul Tribunalului Sibiu, care au soluţionat recursul în dosarul nr. x/2010.

S-a dispus clasarea sesizării formulate de petenta A., în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, reţinându-se că nu au fost identificate elemente care să releve săvârşirea vreunei abateri disciplinare prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004 de către magistraţii Tribunalului Sibiu, D., E. şi F..

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, "(1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată: a) admiterea sesizării, prin exercitarea acţiunii disciplinare şi sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii; b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt care a determinat sesizarea, precum şi în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluţia de clasare este definitivă; c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii. (2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege. (3) Rezoluţia inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-şef. Inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef. (4) Rezoluţia inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-şef, în scris şi motivat, acesta putând dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, una din soluţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c). (5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. (6) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt: a) respingerea contestaţiei; b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-şef şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare. (7) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă.".

Înalta Curte reţine că, prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 529 din 16 iulie 2014, s-a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege.

În considerentele deciziei sus-citate, instanţa constituţională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.

Curtea Constituţională a evocat jurisprudenţa sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007, care a statuat în sensul că principiul constituţional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiţie, include şi posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Ca urmare, existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituţie.

Curtea Constituţională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", reţinându-se că partea este lipsită de accesul la o instanţă judecătorească, textul de lege nu a fost modificat şi pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional.

Înalta Curte apreciază, faţă de dispoziţiile alin. (5) al art. 47, care prevăd că rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, rezoluţie dată în situaţia în care, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii, raportat la dispoziţiile art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora "în cazul în care o pricină nu poate fi soluţionată nici în baza legii, nici a uzanţelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanţele acesteia şi ţinând seama de cerinţele echităţii", în raport cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia amintită, că, şi în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, în forma textului legal în vigoare în cauză, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile.

În raport de aceste considerente, având în vedere dispoziţia din sentinţa recurată prin care s-a admis excepţia lipsei procedurii prealabile în ceea ce priveşte cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară şi s-a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară ca inadmisibilă, se impune casarea sentinţei si trimiterea cauzei instanţei de fond, sentinţa recurată fiind pronunţată fără a se judeca fondul acestei cereri.

Casarea cu trimitere spre rejudecare se impune, pe cale de consecinţă, şi în ceea ce priveşte dispoziţia din sentinţa recurată prin care a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale a pârâţilor Consiliul Superior al Magistraturii, B. şi C. şi s-a respins cererea pentru lipsa calităţii procesuale pasive, urmând ca instanţa de fond să stabilească, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată modificate şi precizate, calitatea procesuală pasivă a fiecăruia din aceştia, şi ţinând seama că, potrivit dispoziţiilor art. 18, cu aplicarea art. 8 şi art. 16 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în cazul soluţionării cererii în contencios administrativ, hotărăşte şi asupra despăgubirilor, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, reţinându-se că în mod eronat s-a apreciat de către instanţa de fond cu privire la excepţia lipsei procedurii prealabile şi inadmisibilitatea acţiunii, fără a se mai judeca fondul cererii, şi, în consecinţă, cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 1183 din 7 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 septembrie 2019.