Appeal dismissed; annulment of administrative acts confirming illegal division of public works contracts upheld

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017, reclamanta GOSPODĂRIE COMUNALĂ S.A. Sfântu Gheorghe a solicitat anularea următoarelor acte administrative emise de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu: Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. y/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. z/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. w/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. s/28.12.2016, Decizia nr. 8730/20.02.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 11009/01.03.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 11021/01.03.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 11015/01.03.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 8716/20.02.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa civilă nr. 176/F/din 14 noiembrie 2017, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta GOSPODĂRIE COMUNALĂ S.A. Sfântu Gheorghe, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Fondurilor Europene), şi, în consecinţă: a anulat următoarele acte administrative emise de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu: Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. y/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. z/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. w/28.12.2016, Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. s/28.12.2016, Decizia nr. 8730/20.02.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 11009/01.03.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 11021/01.03.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 11015/01.03.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016, Decizia nr. 8716/20.02.2017 - de respingere a contestaţiei împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/28.12.2016.

III Recursul formulat de pârât

3. Împotriva acestei sentinţei a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Fondurilor Europene), cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) şi 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond sau reţinerea cauzi spre rejudecare şi respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. În motivarea recursului, recurentul a arătat că hotărârea a fost pronunţată fără să fie motivată, nefiind luate în considerare toate apărările pe care le-a formulat, respectiv a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

5. A prezentat situaţia de fapt şi a arătat că de esenţa cauzei era pentru instanţa de fond de a stabili dacă atribuirea contractelor de lucrări s-a realizat cu respectarea prevederilor legale privind interzicerea divizării contractului de achiziţie publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică, cu scopul de a evita aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice.

6. Conform celor precizate de reprezentanţii DG Regio în Raportul de audit preliminar nr. ARES (2016) x-20/10/2016, din punct de vedere al funcţiei tehnice şi economice contractele care au ca obiectiv principal execuţia de lucrări de canalizare sunt similare cu cele care au ca scop principal alimentarea cu apă. Funcţia tehnică şi economică comună a celor cinci contracte reiese în mod evident din codurile CPV menţionate în cadrul Planului de achiziţii, anunţurile de participare, Fişele de date şi Notele justificative elaborate de autoritatea contractantă. Din punct de vedere tehnic, contractele se referă la aceleaşi tipuri de lucrări, respectiv reţea apă şi canalizare. Cele două sisteme sunt interconectate din punct de vedere tehnic, în final, prin încheierea contractului de finanţare nr. x/09.10.2015, autoritatea care furnizează serviciile de canalizare este aceeaşi cu cea care furnizează serviciul de apă potabilă. Totodată, din punct de vedere al analizei proximităţii locaţiilor, toate cele 5 lucrări de execuţie canalizare şi alimentare cu apă s-au desfăşurat în judeţul Covasna, la o distanţă de aproximativ 40 de km una de cealaltă, putând fi organizate 3 puncte de lucru în vederea executării lucrărilor de către un singur operator economic, nefiind obligatorie existenţa a patru operatori economici diferiţi. Din punct de vedere al proximităţii temporale, procedurile de achiziţie au fost lansate în acelaşi an, 2015, data planificată pentru finalizare şi durata de execuţie este aproximativ aceeaşi.

7. Din punct de vedere al valorii, valoarea celor 5 contracte însumate reprezintă un total de 24.307.438,62 RON, reprezentând echivalentul a 5.507.020,60 euro, ceea ce presupunea publicarea anunţului de participare în JOUE şi accesul la informaţia respectivă a operatorilor economici din statele membre UE.

8. Chiar şi în situaţia în care s-ar fi luat în calcul doar 4 contracte care au ca obiect lucrări de canalizare, ar fi rezultat o valoare de 5.110.580 euro, situaţie ce obliga Autoritatea contractantă, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006, la publicarea anunţului de participare în JOUE şi, pe cale de consecinţă, accesul la informaţia respectivă a operatorilor economici din statele membre UE. Faptul că accesul la procedură al acestora din urmă a fost restricţionat rezultă din constatarea că la toate cele 5 proceduri au participat doar operatori economici din România.

9. Cu aplicarea greşită a legii apreciază instanţa faptul că nu rezultă din nicio împrejurare sau probă administrată faptul că reclamanta ar fi acţionat în scopul eludării prevederilor ce instituie obligaţia de publicare a anunţului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, întrucât antamează chestiuni de dovedire a formei de vinovăţie a intenţiei directe, condiţie pe care legea nu o impune.

10. Cu privire la existenţa în cauză a unui prejudiciu, instanţa de fond s-a rezumat în mod eronat a interpreta reglementările legale în sensul că organul constatator nu a precizat în ce constă prejudiciul cauzat şi nici dacă acesta este unul cert sau doar potenţial. Prin Deciziile de soluţionare a contestaţiilor s-a menţionat în mod expres faptul că sursa de finanţare a contractelor în cauză constă în fonduri europene nerambursabile. Orice atingere adusă principiilor fundamentale ale achiziţiilor publice conduce la consecinţa cheltuirii necuvenite a unei părţi din aceste sume şi, în consecinţă, prejudiciază bugetul UE şi bugetul de stat.

11. În continuare, recurenta a arătat că sentinţa a fost pronunţată fără să fie motivată, întrucât nu au fost luate în considerare toate apărările formulate. Instanţa nu a făcut o analiză a apărărilor sale pe aspectul concluziilor din Raportul de audit preliminar nr. ARES (2016) x-20/10/2016, precum şi pe aspectul existenţei prejudiciului în prezenta cauză. Modalitatea în care instanţa de fond a înţeles să motiveze sentinţa atacată încalcă prevederile art. 425 C. proc. civ.

IV Apărările intimatei reclamante

12. Intimata pârâtă a solicitat prin întâmpinare respingerea recursului ca nefondat.

13. A arătat, cu privire la inexistenţa faptei incriminate prin actele contestate, prin prisma lipsei prejudiciului, faptul că simpla constatare a unei abateri nu este suficientă pentru aplicarea unor sancţiuni, în cauză fiind necesară dovedirea sau măcar arătarea unui prejudiciu.

14. Cu privire la nulitatea actelor contestate, a arătat că au luat în considerare interpretări ale legislaţiei româneşti ale unor entităţi (interpretările DG Regio din Raportul de audit preliminar nr. ARES (2016) x-20/10/2016) care nu au competenţa materială pentru a face astfel de interpretări şi nici nu au fost aduse la cunoştinţa sa anterior notelor contestate.

15. Cu privire la aprecierea asupra lucrărilor similare, a arătat că practica citată în sentinţa recurată (cauza T-384/10, pct. 77 şi cauza C-16/98, pct. 65) face inutilă orice motivaţie suplimentară, prin prisma inexistenţei proximităţii temporale evidente şi inexistenţei proximităţii în spaţiu a locurilor în care contractele trebuiau executate, cauze de neaplicabilitate a sancţiunilor contestate

16. În fapt, lucrările de reţele de alimentare cu apă şi lucrările de reţele de canalizare nu sunt similare: tehnologia de execuţie, respectiv tehnologia de exploatare/întreţinere a reţelelor de alimentare cu apă, este total diferită de tehnologia de execuţie şi exploatare a reţelelor de canalizare; cele 2 tipuri de reţele se folosesc în scopuri diferite, deci îndeplinesc funcţii tehnico-economice total diferite. De asemenea, nu se poate considera că realizează un obiectiv unic lucrările la reţele de apă ce deservesc localităţi diferite, aflate la distanţă mâi mare de 30 de km unele faţă de altele, reţele despre care nu rezultă că ar fi legate în vreun fel fizic şi funcţional.

17. Cu privire la cumularea valorii contractelor diferite, recurenta interpretează greşit prevederile O.U.G. 34 din 2006, ceea ce trebuie respectat este valoarea procedurilor lansate şi nu valoarea programului de achiziţii. Prima lucrare nu are nicio legătură sau dependenţă tehnică sau financiară cu următoarele 3 contracte de lucrări. Lucrările din aceste contracte nu sunt legate de reţeaua de canalizare a localităţii Chilieni, ci fac parte din sisteme distincte de alimentare cu apă şi/sau canalizare şi fiecare lucrare îndeplineşte o funcţie tehnică şi economică bine definită. Chiar dacă cele 3 sisteme de canalizare sunt localizate în judeţul Covasna, ele fac parte din 3 aglomerări de apă uzată distincte, deci sisteme de canalizare distincte din punct de vedere tehnic şi economic. De asemenea, lucrările executate pentru cele 3 reţele de canalizare sunt efectuate pe amplasamente geografice diferite.

18. Cu privire la modul de calcul al valorilor contractelor, a arătat că achiziţiile publice pentru contractele de lucrări CL1E, CL2E, CL3E şi CL5E (fără CL4E) au fost lansate în lunile ianuarie - aprilie 2015, înainte de a se finaliza devizul general complet, respectiv înaintea finalizării Proiectul Tehnic şi a documentaţiei de atribuire pentru lucrarea CL4E. Lucrarea aferentă contractului CL4E a fost inclusă în Aplicaţia de finanţare după lansarea primelor achiziţii de lucrări. Valoarea estimată totală a lucrărilor, echipamentelor şi activităţilor, inclusiv cheltuielile de diverse şi neprevăzute, incluse în contractele CL1E, CL2E, CL3E şi CL5E la data lansării licitaţiilor, era sub pragul de 5.000.000 euro, de 4.999,471,35 euro, iar la data declanşării procedurii pentru contractul CL5E, contractele CL1E şi CL2E erau deja atribuite, cu valori mai mici decât cele estimate cu 150.000 euro, sens în care, la momentul declanşării procedurii aferente CL5E, valoarea cumulată a contractelor adjudecate + valoarea estimată a celui neadjudecat (CL3E) era de 4.850.000 euro.

V Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

19. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

20. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

21. Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, reglementată de dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii, în mod clar şi precis, a situaţiei de fapt, pe baza probelor administrate, a dispoziţiilor legale, prezentarea motivelor pentru care a admis sau a respins cererile părţilor, analiza argumentelor relevante invocate de părţi şi expunerea concretă a motivelor de fapt şi de drept.

22. Din examinarea sentinţei recurate, rezultă că instanţa de fond a reţinut situaţia de fapt, actele contestate, dispoziţiile legale incidente. A reţinut şi analizat neregula constatată prin prisma dispoziţiilor care definesc neregula, art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, coroborate cu art. 2 alin. (4), art. 5 din H.G. nr. 925/2006 şi art. 23, art. 25 din O.U.G. nr. 34/2006, având în vedere motivele invocate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, motivele de fapt şi de drept din actele contestate, precum şi apărările pârâtului. A reţinut inclusiv faptul că legislaţia naţională în materia achiziţiilor publice reprezintă o transpunere a directivelor adoptate în această materie de legiuitorul de la nivelul Uniunii Europene, a ţinut seama şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a analizat condiţia existenţei unui prejudiciu.

23. Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată. Contrar susţinerilor recurentei, instanţa a reţinut şi examinat situaţia de fapt şi de drept pe baza probelor administrate şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pe care le-a avut în vedere pentru pronunţarea sentinţei recurate, având în vedere atât motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, cât şi apărările pârâtului.

24. Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată următoarele:

25. În fapt, prin Notele de constatare a căror anulare se solicită, Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu a constatat, în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 coroborate cu art. 2 alin. (4), art. 5 din H.G. nr. 925/2006 şi art. 23, art. 25 din O.U.G. nr. 34/2006, săvârşirea de către reclamanta Gospodărie Comunală S.A. Sfântu Gheorghe a neregulii constând în divizarea artificială a unui contract de lucrări în 5 contracte de lucrări cu acelaşi obiectiv principal, cu scopul de a evita aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice.

26. S-a apreciat că, prin atribuirea a cinci contracte de lucrări, care în fapt ar fi trebuit să constituie obiectul unui singur contract, reclamanta a încălcat interdicţia reglementată de art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006 şi nu a respectat obligaţia ce îi revenea potrivit art. 25 alin. (1) din aceeaşi ordonanţă de urgenţă. Cele cinci contracte atribuite de reclamantă au ca obiect: lucrări privind canalizarea menajeră în localităţile Chilieni şi Coşeni, aparţinătoare municipiului Sfântu Gheorghe, judeţul Covasna, etapa 1 - Chilieni (contract CL1E) şi etapa 2 - Coşeni (contract CL2E); lucrări prioritare de extindere a reţelei de alimentare cu apă a oraşului Covasna, judeţul Covasna (contract CL3E); lucrări de canalizare menajeră strada x, Cloşca şi Crişan în oraşul Covasna, judeţul Covasna (contract CL4E); lucrări prioritare de extindere a reţelei de alimentare cu apă şi canalizare în municipiul Târgu Secuiesc, judeţul Covasna (contract CL5E).

27. Împotriva Notelor de constatare reclamanta a formulat contestaţii, respinse de către Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu prin deciziile a căror anulare s-a solicitat.

28. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs care pot fi circumscrise motivului de casare invocat, prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., având în vedere faptul că prin art. 488 C. proc. civ. se instituie exclusiv un control de legalitate a hotărârii judecătoreşti recurate, susţinerile care vizează netemeinicia, situaţia de fapt, neconstituind motiv de casare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a aplicat în mod corect, raportat la situaţia de fapt pe care a constatat-o din probele administrate, dispoziţiile legale incidente, a concluzionat în mod corect că actele administrative sunt nelegale, că sunt fondate criticile aduse de reclamantă, neexistând în cauză o abatere de la legalitate.

29. Contrar susţinerilor recurentului, prin sentinţa recurată s-a stabilit în mod corect că atribuirea contractelor de lucrări aferente proiectului "Extinderea sistemelor de apă şi apă uzată în localităţile aparţinătoare municipiilor Sfântu Gheorghe, Târgu Secuiesc şi oraşelor Covasna, întorsura Buzăului" s-a realizat cu respectarea prevederilor legale privind interzicerea divizării contractului de achiziţie publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică, cu scopul de a evita aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006.

30. Pârâtul a apreciat că prin atribuirea de către reclamantă, în calitate de autoritate contractantă, a cinci contracte în loc de unul singur, s-au eludat dispoziţiile care obligă la publicarea anunţului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, fiind publicat doar un anunţ de participare la nivel naţional, care cuprindea toate informaţiile necesare conform legislaţiei în vigoare.

31. Instanţa de fond a reţinut că, pentru existenţa neregulii, este necesar să fie îndeplinite următoarele condiţii: beneficiarul finanţării să fi săvârşit o abatere de la legalitate, prin acţiune sau omisiune, şi abaterea săvârşită să fi produs un prejudiciu sau să fi putut produce un prejudiciu bugetului Uniunii şi bugetului naţional cofinanţator, printr-o sumă plătită necuvenit.

32. Existenţa neregulii impunea divizarea artificială a unui contract unic de achiziţie publică în mai multe contracte, în scopul eludării dispoziţiilor legale care reglementează procedurile de atribuire a contractului şi instituie obligaţii în funcţie de anumite praguri valorice.

33. Susţinerile recurentului sunt nefondate. În mod corect s-a constatat că actele administrative nu sunt legale, întrucât nu se confirmă neregula, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale, potrivit cărora "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit", precum şi al dispoziţiilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, potrivit cărora "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

34. Au fost corect interpretare şi aplicate dispoziţiile art. 23 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, potrivit cărora "Autoritatea contractantă nu are dreptul de a diviza contractul de achiziţie publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică şi nici de a utiliza metode de calcul care să conducă la o subevaluare a valorii estimate a contractului de achiziţie publică, cu scopul de a evita aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice", şi ale art. 25 alin. (1) din acelaşi act normativ, care prevăd că "Autoritatea contractantă are obligaţia de a estima valoarea contractului de achiziţie publică pe baza calculării şi însumării tuturor sumelor plătibile pentru îndeplinirea contractului respectiv, fără taxa pe valoarea adăugată, luând în considerare orice forme de opţiuni şi, în măsura în care acestea pot fi anticipate la momentul estimării, orice eventuale suplimentări sau majorări ale valorii contractului".

35. Susţineriile recurentei privind faptul că cele 5 contracte îndeplinesc aceeaşi funcţie tehnică şi economică şi, pe cale de consecinţă, lucrările aferente infrastructurii de apă şi apă uzată au fost în mod artificial divizate, concluzie care se bazează pe interdependenţa lucrărilor, existenţa unor obiective similare, coordonarea de către aceeaşi autoritate contractantă, precum şi pe faptul că lucrările au fost efectuate într-o singură zonă geografică, cele privind analiza din punct de vedere al analizei proximităţii locaţiilor şi proximităţii temporale a lucrărilor, sunt nefondate.

36. Elementele invocate nu conduc la concluzia existenţei neregulii constatate.

37. Legislaţia naţională în materia achiziţiilor publice reprezintă o transpunere a directivelor adoptate în această materie la nivelul Uniunii Europene, interdicţia de divizare a unui contract de achiziţie publică, precum şi obligaţia menţionată în art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, au fost preluate din directivele privind achiziţiile publice, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în materie.

38. O.U.G. nr. 234/2006 a transpus în legislaţia naţională prevederile Directivei nr. 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare şi de servicii, precum şi pe cele ale Directivei nr. 2004/17/CE PRIVIND coordonarea procedurilor de achiziţie aplicate de entităţile care operează în sectoarele apa, energie, transport şi servicii poştale.

39. Conform dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii, "Niciun proiect de lucrări şi niciun proiect de achiziţii cu scopul obţinerii unei anumite cantităţi de bunuri şi de servicii nu poate fi împărţit în vederea sustragerii de la aplicarea dispoziţiilor prezentei directive". Alin. (5) lit. a) din cadrul aceluiaşi articol prevede: "în cazul în care o lucrare preconizată sau un proiect de achiziţii de servicii poate duce la atribuirea simultană a contractelor sub formă de loturi separate, se ţine seama de valoarea globală estimată a totalităţii respectivelor loturi. În cazul în care valoarea cumulată a loturilor este egală cu sau mai mare decât pragul prevăzut la articolul 7, prezenta directivă se aplică la atribuirea fiecărui lot".

40. În jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a reţinut că "este necesar să se sublinieze că fiecare caz de atribuire a unui contract trebuie să fie apreciat în funcţie de contextul şi particularităţile sale", iar "existenţa unei lucrări trebuie să fie apreciată în raport cu funcţia economică şi tehnică a rezultatului lucrărilor în cauză" (Hotărârea din 5 octombrie 2000, cauza C-16/98, Comisia c/a Franţa, par. 65 şi 38). De asemenea, s-a precizat că "42 Este necesar să se observe că, deşi existenţa unei singure entităţi contractante şi posibilitatea ca o întreprindere din Comunitate să realizeze ansamblul de lucrări vizate de contractele în cauză pot constitui, în funcţie de situaţie, indicii care confirmă existenţa unei lucrări în sensul directivei, în schimb acestea nu pot constitui criterii decisive în această privinţă" (Hotărârea Comisia c/a Franţa, citată anterior, punctul par. 42).

41. În raport de prevederile legale naţionale şi ale dreptului Uniunii Europene, precum şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, elementele invocate de recurentă constituie indicii care, coroborate, nu formează convingerea că lucrările din cele 5 contracte de lucrări ar constitui un ansamblu cu o funcţie economică şi tehnică unică.

42. În mod corect a apreciat instanţa că este necesar, pentru a se constata încălcarea unei interdicţii de tipul celei prevăzute de dispoziţiile art. 24 din O.U.G. nr. 34/2006, să existe între declanşarea procedurilor de atribuire separată a contractelor o proximitate temporală evidentă, precum şi o proximitate în spaţiu a locurilor în care contractele trebuie executate (în acest sens fiind invocată Hotărârea pronunţată la 29 mai 2013 de Tribunalul Uniunii Europene în cauza T-384/10, Regatul Spaniei c/a Comisiei Europene, par. 77), similarităţile dintre anunţurile de participare, precum şi faptul că aceste anunţuri de participare au fost toate făcute în acelaşi timp constituind doar indicii în sensul unicităţii lucrării

43. Cele 5 contracte sunt: Contractul de lucrări nr. x/06.05.2015 - "Canalizarea menajeră în localităţile Chilieni şi Coşeni" etapa 1 - Chilieni (contract CL1E); Contractul de lucrări nr. x/15.05.2015 - "Canalizare menajeră în localităţile Chilieni şi Coşeni apărţinătoare municipiului Sfanţul Gheorghe, Târgu Secuiesc şi oraşelor Covasna, întorsura Buzăului" - etapa 2 - Coşeni (contract CL2E); Contractul de lucrări nr. x/10.06.2015 - "Lucrări prioritare de extindere a reţelei de alimentare cu apă a oraşului Covasna, judeţul Covasna" - CL3E; Contractul de lucrări nr. x/16.09.2015 - "Canalizare menjeră strada x, Cloşca şi Crişan în oraşul Covasna, judeţul Covasna" - CL4E; Contractul de lucrări nr. x/18.06.2015 - "Lucrări prioritare de extindere a reţelei de alimentare cu apă şi canalizare în municipiul Târgu Secuiesc, jud. Covasna" - CL5E.

44. Raportat la situaţia de fapt în cauză şi cele 5 contracte de lucrări, în mod corect instanţa de fond a apreciat că nu este îndeplinită cerinţa ca prestaţiile din cele cinci contracte să îndeplinească aceeaşi funcţie tehnică şi economică. Faptul că cele cinci contracte au fost atribuite de aceeaşi autoritate contractantă, care este operatorul regional al serviciului public de apă şi canalizare în judeţul Covasna, iar executarea acestora are loc în acelaşi judeţ, nu sunt elemente definitorii, ci indicii care, coroborate cu obiectul contractelor, faptul că trei dintre contracte privesc creţeaua de canalizare menajeră din localităţile Chilieni, respectiv Coşeni, aparţinătoare municipiului Sfântu Gheorghe, şi de pe strada x, Cloşca şi Crişan din oraşul Covasna, iar două contracte au ca obiect reţeaua de alimentare cu apă a oraşului Covasna, judeţul Covasna, respectiv extinderea reţelei de apă şi canalizare din municipiul Târgu Secuiesc, judeţul Covasna, nu conduc la această concluzie.

45. Nu au fost prezentate argumente din care să rezulte categoric faptul că trebuie să facă parte dintr-un obiectiv unic lucrările care privesc lucrările la reţeaua de apă a unei localităţi, pe de o parte, şi lucrările la reţeaua de canalizare a unei alte localităţi, pe de altă parte, lucrările la reţele de apă ce deservesc localităţi diferite, aflate la distanţă mai mare de 30 de km unele faţă de altele, reţele despre care nu rezultă că ar fi legate în vreun fel fizic şi funcţional, întrucât, atât din punct de vedere tehnic, cât şi economic, acestea au funcţionalităţi şi caracteristici diferite.

46. Referitor la proximitatea temporală a publicării celor cinci anunţuri de atribuire, instanţa de fond a constatat că trei dintre anunţuri au fost publicate în luna ianuarie 2015 (pentru contractele CL1E, CL2E şi CL3E), pentru unul dintre contracte publicarea s-a făcut în luna aprilie 2015 (CL5E), iar pentru cel de-al cincilea contract publicarea s-a făcut în luna iulie 2017 (CL4E). Valoarea însumată a celor trei contracte pentru care anunţurile au fost publicate în luna ianuarie 2015 nu depăşeşte valoarea prag de 5.000.000 de euro, iar procedurile de atribuire pentru celelalte două contracte au fost demarate după aproximativ 3 luni, respectiv 6 luni de la iniţierea procedurilor pentru primele trei contracte, astfel că, nici sub aspectul proximităţii temporale nu se poate considera că este o lucrare unică, cele cinci anunţuri nefiind toate făcute în acelaşi timp.

47. Cu privire la două contracte (CL1E şi CL2E), instanţa de fond a observat că reprezintă etape ale aceleiaşi lucrări (canalizarea menajeră în localităţile Chilieni, respectiv Coşeni, aparţinătoare municipiului Sfântu Gheorghe, judeţul Covasna), vizând fiecare câte una din cele două localităţi, însă a constatat că, deşi cele două contracte s-ar putea considera că realizează un obiectiv unic, valoarea lor estimată nu ar fi depăşit pragul valoric stabilit pentru publicarea anunţului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. De asemenea, a observat în mod întemeiat în ce priveşte contractul CL5E, a cărui valoare estimată este cea mai mare dintre toate contractele în cauză, că obiectul acestuia este independent de obiectele celorlalte contracte, întrucât vizează extinderea reţelei de alimentare cu apă şi canalizare în municipiul Târgu Secuiesc, judeţul Covasna, care nu este legată nici fizic şi nici funcţional de reţelele care fac obiectul celorlalte patru contracte.

48. Având în vedere toate aceste elemente, contextul şi particularităţile contractelor încheiate, în raport cu funcţia economică şi tehnică a rezultatului lucrărilor în cauză, s-a concluzionat în mod corect că organizarea a cinci proceduri de atribuire diferite pentru contractele de achiziţie publică de lucrări în cauză nu reprezintă o divizare artificială în sensul dispoziţiilor art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006.

49. În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la condiţia existenţei unui prejudiciu, având în vedere că beneficiarul finanţării nu a săvârşit o abatere de la legalitate, nu se mai impune analiza motivelor de nelegalitate referitoare la prejudiciu.

50. Pentru toate aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost admisă acţiunea formulată de reclamantă, este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, astfel cum au fost reţinute anterior, fiind întemeiate motivele de nelegalitate a actelor contestate încheiate pentru săvârşirea de nereguli la momentul derulării procedurii de achiziţie, raportat la dispoziţiile legale incidente în materia constatării şi sancţionării neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi a achiziţiilor publice.

VI Soluţia instanţei de recurs

51. Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de către recurentul pârât, prevăzute de art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei civile nr. 176 din 14 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 iulie 2020.