Eligibility of rural development projects and the non-normative status of Applicant's Guides in PNDR funding

Şedinţa publică din data de 23 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.07.2016, astfel cum a fost precizată, reclamanta A. - Întreprindere Individuală a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea parţială a Raportului de contestaţii sM6.2 etapa 2 emis de pârâtă prin reevaluarea contestaţiei depuse de reclamantă împotriva acestui raport, la data de 05.07.2016, sub nr. x/07.07.2016.

Prin sentinţa civilă nr. 907 din 15 februarie 2017, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, unde cauza a fost înregistrată la data de 21.04.2017.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 5169 din 22 decembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A.-Întreprindere Individuală, a anulat Raportul de contestaţii sM6.2 etapa 2 în ceea ce priveşte neeligibilitatea proiectului depus de reclamantă şi a obligat pârâta să plătească reclamantului 50 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Prin recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale s-au invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. solicitând-se casarea hotărârii recurate cu consecinţa respingerii în totalitate a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea opţiunii sale procesuale pârâta - recurentă a susţinut următoarele:

Un prim motiv de casare (prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) vizează reţinerea nelegală a instanţei potrivit căreia "prin necomunicarea şi nepublicarea Ghidului Solicitantului s-au creat condiţii discriminatorii în cadrul cărora proiectul reclamantului a fost declarat neeligibil în mod nelegal" reţinere pe care este apreciată ca fiind neîntemeiată din următoarele considerente:

Sub-măsura (SM) 6.2 "Sprijin pentru înfiinţarea de activităţi neagricole în zone rurale" din cadrul PNDR 2014-2020 - măsura M 06 "Dezvoltarea exploataţiilor şi întreprinderilor" este reglementată de prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) (ii) din Regulamentul (PE şi C) nr. 1305/2013, cu modificările şi completările ulterioare şi contribuie la domeniul de intervenţie: 6A - "Facilitarea diversificării, a înfiinţării şi a dezvoltării de întreprinderi mici, precum şi crearea de locuri de muncă".

Sprijinul acordat prin sM 6.2. contribuie la promovarea diversificării activităţilor agricole prin crearea de activităţi noi neagricole, la înfiinţarea şi dezvoltarea de micro-întreprinderi şi întreprinderi mici şi implicit, la crearea de locuri de muncă, obţinerea de venituri alternative pentru populaţia din mediul rural şi reducerea gradului de dependenţă faţă de sectorul agricol, ceea ce contribuie la o dezvoltare economică durabilă şi reducerea sărăciei în spaţiul rural.

SM 6.2 are ca scop în special, crearea de noi activităţi neagricole pentru fermierii deţinători ai exploataţiilor agricole de mici dimensiuni sau membrii familiilor lor şi în general, pentru întreprinzătorii din mediul rural care se încadrează în categoria micro-întreprinderilor sau întreprinderilor mici, acordându-se prioritate sectoarelor cu potenţial ridicat de dezvoltare identificate în Acordul de Parteneriat, în concordanţă cu Strategia Naţională de Competitivitate.

La momentul depunerii de solicitantul A. a Cererii de Finanţare nr. x era în vigoare versiunea 0 1a Manualului de procedură pentru evaluarea, selectarea contractarea cererilor de finanţare pentru proiecte de investiţii S.M 6.2, precum şi Ghidul Solicitantului aferent submăsurii 6.2 "Sprijin pentru înfiinţarea de activităţi neagricole în zone rurale" - versiunea 01- iulie 2015 - aprobat prin Ordin al MAPR nr. 1733/13.07.2015 şi publicat pe site-ul instituţiei noastre.

Art. 15 din H.G. nr. 226/2015 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor programului naţional de dezvoltare rurală cofinanţate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală şi de la bugetul de stat:

"(1) Ghidul solicitantului se elaborează pentru fiecare măsură şi submăsură din PNDR 2014-2020, se aprobă prin ordin al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale şi se publică pe site-ul organismului de implementare a măsurii.

Ghidul solicitantului specific fiecărei măsuri şi submăsuri cuprinde informaţii detaliate privind: depunerea proiectelor, selecţia, categoriile de beneficiari, costurile eligibile şi neeligibile, termene-limită şi condiţii pentru depunerea cererilor de plată a avansului şi a celor aferente tranşelor de plată, tipurile de documente, avize, autorizaţii sau studii, după caz, pe care solicitanţii sau beneficiarii trebuie să le prezinte la organismul de implementare a măsurii din PNDR 2014-2020.

Modificările Ghidului solicitantului nu vor aduce atingere sesiunii aflate în curs de derulare, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări ale legislaţiei europene sau naţionale care impun acest lucru".

În respectarea prevederilor legale mai sus menţionate, dar şi în vederea publicării şi comunicării solicitanţilor de fonduri nerambursabile, s-a procedat la publicarea Ghidului solicitantului aferent submăsurii 6.2 pe site-ul instituţiei noastre www.afir.info. iar în cuprinsul Ghidului solicitantului se menţionează în mod expres că:

"Prevederile prezentului ghid se completează cu reglementările cuprinse în Manualele de proceduri pentru sub-măsura 6.2 postate pe site-ul www.afir.info.

IMPORTANT! Pentru a obţine informaţiile cu caracter general, consultaţi pliantele şi îndrumarele editate de MADR şi AFIR, disponibile la sediile AFIR din fiecare judeţ şi din regiunile de dezvoltare ale României, precum şi pe paginile de internet www.afir.info şi www.x.ro"

După cum se poate observa, Ghidul Solicitantului nu trebuia publicat în Monitorul Oficial, aşa cum în mod nelegal a reţinut instanţa de fond, întrucât acesta a fost aprobat prin Ordin al MADR potrivit procedurii stabilită de art. 15 din H.G. nr. 226/2015.

În plus, având în vedere că "Ghidul Solicitantului este un material de informare tehnică a potenţialilor solicitanţi ai Fondului European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), constituie un suport informativ complex pentru întocmirea proiectului conform cerinţelor specifice ale PNDR şi nu este opozabil actelor normative naţionale si comunitare" sens în care se apreciază că nu se impune respectarea normelor de tehnică legislativa prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond potrivit căreia "Necunoaşterea Ghidului solicitantului de participanţii la procedură a fost cauzată de încărcarea pe site-ul AFIR a unor variante diferite a Ghidului Solicitantului în cursul procedurii de selecţie" este apreciată ca fiind nelegală întrucât, reclamantul a putut lua la cunoştinţă de modificările/actualizările cerinţelor de finanţare.

Un aspect care nu este observat de instanţa de fond este acela că, deşi s-a realizat o actualizare a Ghidului solicitantului, între cele două variante al Ghidului solicitantului publicate pe site-ul AFIR nu există diferenţe în ceea ce priveşte neregula constatată în speţă, ambele variante dispunând în mod clar faptul că "Nu sunt eligibile activităţile complementare activităţii de bază desfăşurată de solicitant".

Potrivit Declaraţiei F din Cererea de finanţare depusă de toţi solicitanţii de fonduri nerambursabile eferente SM6.2, inclusiv de solicitantul A., la dosarul cererii de finanţare:

"Proiectele depuse sunt considerate eligibile dacă respectă cumulativ condiţiile din Ghidul solicitantului şi dacă Comisia Europeană aprobă sub-măsura lansată condiţiile de accesare a acesteia, conform versiunii revizuite a PNDR 2014-2020, comunicată Comisiei Europene în data de 28 februarie 2015;

Proiectele depuse pot fi actualizate/modificate numai în vederea menţinerii/obţinerii eligibilităţii, în cazul în care, în urma revizuirii PNDR 2014-2020, aprobat de către Comisia Europeană, conţine cerinţe noi/diferite pentru sub-măsura lansată;

Mă angajez să retrag cererea de finanţare în cazul în care nu pot fi îndeplinite cerinţele prevăzute la pct. b)".

În plus, art. 30 alin. (2) din H.G. nr. 226/2015 dispune că:

"Solicitantul/Beneficiarul trebuie să depună toate diligentele pentru a lua cunoştinţă despre informaţiile publice referitoare la măsura/submăsura PNDR 2014-2020/schema de ajutor pentru care depune proiectul".

De asemenea, art. 28 alin. (5) din acelaşi act normativ dispune că:

"Fără a aduce atingere prevederilor alin. (3), proiectele necontractate şi selectate anterior deciziei Comisiei Europene de aprobare a PNDR 2014-2020/aprobare modificare program, în situaţiile care impun corelarea cu programul aprobat, se adaptează, după caz, de către solicitanţi noilor prevederi cuprinse în programul aprobat, în vederea contractării, în condiţiile legii, cu respectarea limitelor prevăzute la art. 7 alin. (4) şi evitarea dublei finanţări."

Aşadar, încă de la momentul depunerii cererii de finanţare intimatul - reclamantul a avut cunoştinţă de eventualele modificări ce ar fi putut surveni pe parcursul evaluării cererii de finanţare, modificări de care va lua cunoştinţă în mod individual.

Un alt motiv de casare virează faptul că instanţa de fond nu a analizat neregula reţinută în sarcina intimatului-reclamant, aceasta rezumându-se doar la analiza caracterul administrativ al Ghidului solicitantului.

În acest sens dorim să arătăm instanţei de recurs faptul că, în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului - Măsura 6.2 şi conform manualului de procedură pentru evaluarea, selectarea şi contractarea cererilor de finanţare pentru proiecte de investiţii Cod Manual M01-01 Versiunea 01 - la punctul 1.10 solicitantul a prezentat în planul de afaceri activităţi aferente codului CAEN care a fost autorizat înaintea depunerii cererii de finanţare.

Data autorizării codului CAEN 4520 propus de reclamant prin planul de afaceri este 31.07.2014 iar depunerea cererii de finanţare este 28.08.2015, astfel că proiectul a fost declarat neeligibil.

Potrivit Ghidului solicitantului aferent submăsurii 6.2, Versiunea 01 - iulie 2015 în vigoare la momentul depunerii cererii de finanţare:

"Atenţie! Nu sunt eligibile activităţile complementare activităţii de bază desfăşurată de solicitant. Sunt eligibili pentru finanţare doar solicitanţii care propun coduri CAEN noi, pe care nu le-au mai avut până la momentul depunerii cererii de finanţare în domeniul de activitate sau erau parte din statut, dar nu erau autorizate ca şi obiect de activitate la Registrul Comerţului.

De asemenea, nu sunt eligibili solicitanţii care deţin părţi sociale (atât ca persoană juridică cât şi prin persoane fizice având calitatea de asociaţi) în alte societăţi care îşi desfăşoară activitatea în baza aceluiaşi cod CAEN (principal sau secundar autorizat la ONRC) ca şi cel propus prin Planul de Afaceri."

Iar prin Manualul operaţional pentru evaluarea şi selectarea cererilor de finanţare pentru aplicaţii aferente Submăsurii 6.2 "Sprijin pentru înfiinţarea de activităţi neagricole în zonele rurale", în vederea verificării criteriilor de eligibilitate se va analiza dacă:

"1.10 Solicitantul a propus prin Planul de afaceri activităţi aferente codului CAEN care este/a fost autorizat la ONRC înainte de depunerea cererii de finanţare.

În cazul în care codul CAEN propus prin Planul de afaceri a fost autorizat înaintea depunerii cererii de finanţare, proiectul este neeligibil."

Daca în urma verificării condiţiilor 1.1 - 1.12 se constată neeligibilitatea solicitantului, nu se continua verificarea Cererii de finanţare din punct de vedere al îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate si nici al evaluării criteriilor de selecţie.

2.2. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat potrivit argumentelor care vor fi expuse în continuare:

Instanţa de fond, învestită fiind cu controlul legalităţii Raportului de contestaţii sM6.2 etapa 2 în ceea ce priveşte neeligibilitatea proiectului depus de reclamant, a anulat acest act administrativ întrucât Ghidul solicitantului, care a stat la baza evaluării proiectului reclamantului şi a constituit temeiul respingerii cererii lui de finanţare, este un act administrativ cu caracter normativ, care prin lipsa publicării lui în Monitorul Oficial demonstrează că procedura de evaluare a eligibilităţii proiectelor este una incorectă şi nu se bazează pe criterii obiective.

Cu titlu prealabil, se impune a fi subliniat că instanţa de fond nu a fost învestită prin cererea de chemare în judecată cu motivul de nelegalitate analizat. În cuprinsul actului de învestire reclamantul nu invocă nelegalitatea raportului de contestaţii din perspectiva faptului că Ghidul solicitantului în funcţie de care a fost evaluată cererea sa de finanţare ar fi un act administrativ cu caracter normativ, iar prin lipsa publicării lui în Monitorul Oficial al României ar fi lezate drepturile ori interesele sale legitime.

Acest motiv a fost invocat din oficiu de instanţă, fără punerea sa în dezbaterea părţilor, pentru a putea face apărările corespunzătoare, pronunţând o hotărârea cu nerespectarea principiului contradictorialităţii (art. 14 C. proc. civ.), dreptului la dispoziţie al părţilor (art. 9 raportat la art. 22 alin. (6) C. proc. civ.) şi dreptului la apărare (art. 13 C. proc. civ.).

Însă în dezacord cu instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că Ghidul Solicitantului nu este un act administrativ şi cu atât mai puţin normativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din H.G. nr. 226 din 2 aprilie 2015 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor programului naţional de dezvoltare rurală cofinanţate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală şi de la bugetul de stat ghidul solicitantului reprezintă detalierea tehnică şi financiară ce cuprinde setul de informaţii necesare solicitantului pentru pregătirea, derularea şi implementarea proiectului, elaborat pentru fiecare măsură PNDR 2014-2020, document care se aprobă prin ordin al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale.

Ghidul Solicitantului reprezintă un act de informare a persoanelor interesate de accesarea de fonduri nerambursabile, prin diferitele forme şi scheme de finanţare aprobate la nivel unional şi implementate la nivel naţional, care conţine în extras pentru fiecare măsură sau submăsură de sprijin summum-ul cerinţelor legale de îndeplinit, care reprezintă condiţii procedurale şi de eligibilitate pentru accesarea fondurilor nerambursabile, precum şi termenele de derulare a programelor de finanţare, în scopul orientării mai facile a solicitanţilor prin limbajul juridic abstract al legislaţiei unionale şi naţionale aplicabilă fiecărei măsuri/submăsuri.

Însă prescripţiile şi cerinţele cuprinse din Ghidul solicitantului nu reprezintă manifestarea de voinţă a autorităţii publice care-l întocmeşte, ci reprezintă sinteza necesară a normelor juridice aplicabile în concret din actele normative unionale şi naţionale şi identificate în preambulul sau în cuprinsul său, pentru fiecare măsură/submăsură în parte.

Cerinţele cuprinse în fiecare ghid al solicitantului au caracter imperativ, fiind obligatorii de respectat pentru accesarea fondurilor nerambursabile, însă nu în temeiul acestui document, care aşa cum s-a arătat în precedent nu răspunde exigenţelor unui act administrativ normativ, ci a normelor juridice unionale sau naţionale al cărui conţinut îl redau în extras sau a căror conduite compatibile sunt identificate de autoritate.

Cu titlu de exemplu, în cazul concret dedus judecăţii potrivit Ghidului solicitantului aferent submăsurii 6.2, Versiunea 01 - iulie 2015 în vigoare la momentul depunerii cererii de finanţare de către reclamant s-a prevăzut că nu sunt eligibile activităţile complementare activităţii de bază desfăşurată de solicitant, fiind eligibili doar solicitanţii care propun coduri CAEN noi, pe care nu le-au mai avut până la momentul depunerii cererii de finanţare în domeniul de activitate sau erau parte din statut, dar nu erau autorizate ca şi obiect de activitate la Registrul Comerţului.

Această cerinţă a fost impusă pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 19 alin. (1) lit. a) (ii) şi alin. (2) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, potrivit cărora sprijinul în cadrul acestei măsuri se acordă fermierilor sau membrilor unei gospodării agricole care îşi diver­sifică activitatea prin practicarea unor activităţi neagricole, precum şi microîntreprinderilor şi întreprinderilor mici şi persoanelor fizice din zone rurale.

Or, autorizarea unei activităţi cu un an înainte de a depune cererea de finanţare, cum este cazul reclamantului, presupune desfăşurarea acesteia, aşa încât nu se poate vorbi de promovarea diversificării activităţilor agricole prin crearea de activităţi noi neagricole care este scopul acestei măsuri, pentru că nu se finanţează şi dezvoltarea unor activităţii existente.

Prin urmare, Ghidul solicitantului nu reprezintă un act administrativ normativ pentru a cărui existenţă şi valabilitate era obligatorie publicarea în Monitorul Oficial al Românie, în ceea ce priveşte formalităţile de aprobare şi comunicare fiind aplicabile dispoziţiile art. 15 din H.G. nr. 226/2015, ceea ce în cauză se verifică.

În concluzie, actul administrativ contestat în prezenta cauză este legal, astfel că hotărârea instanţei de fond care l-a invalidat este pronunţată cu interpretarea eronată a normelor de drept material reţinute.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (1) şi 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. va admite recursul formulat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 5169 din 22 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 5169 din 22 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 iulie 2020.