Conflict of interest in local public administration: obligation of recusal for elected officials with personal patrimonial interest in municipal lease decisions.

Şedinţa publică din data de 26 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea dedusă judecăţii.

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/28.09.2018, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/17.09.2018, emis de autoritatea pârâtă.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat, în fapt, că din anul 2004 şi până în prezent deţine funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Cărand, judeţul Arad. În această calitate, la şedinţa din data de 10.04.2017 a participat la şedinţa de lucru a Consiliului Local Cărand, unde reclamantul a aprobat şi votat Hotărârea Consiliului Local Cărand nr. 29/10.04.2017 privind închirierea suprafeţelor de pajişte aflate în domeniul privat al comunei Cărand.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 321 din 10.12.2018 Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ exercitată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/17.09.2018, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate. S-a luat act că pârâta nu a solicitat cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 321 din 10.12.2018 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A..

Prin motivele de recurs se arată că în momentul votului nu avea nici un interes patrimonial, deci nu trebuia să se abţină de la vot şi să anunţe că are un interes patrimonial, deoarece în acel moment a urmărit interesele comunei Cărand.

Pe de o parte, prin această închiriere se obţin venituri importante la bugetul local, iar pe de altă parte, serveşte interesele cetăţenilor comunei care deţin animale, care fără aceste terenuri închiriate nu ar mai putea creşte animale deoarece nu ar avea furajele necesare. Dacă s-ar fi abţinut de la vot, această hotărâre nu ar fi fost votată, deoarece nu avea cvorumul necesar acela de 2/3 din numărul consilierilor în funcţie, care la acea dată era de 7 consilieri în funcţie. In acest caz comuna rămânea cu păşunea neînchiriată iar crescătorii de animale fără teren.

După cum rezultă din cele arătate şi din înscrisurile existente la dosar, consideră că nu a încălcat nici o lege privind conflictul de interese, deoarece nu a urmărit nici un interes patrimonial ci doar interesele comunei pe care o reprezintă.

De asemenea, raportul întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate, la cap. VI Concluzii - referitor la art. 25 (l) din Legea nr. 176/2010 arată că fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementarii aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective. În continuare, se face referire la alin. (2) al aceluiaşi articol care prevede că: persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică, alin. (3) şi (4) al aceluiaşi articol în care se prevede că starea de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz,constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementarilor aplicabile demnităţii, alin. (4) se arată că nu se poate aplica mustrarea şi avertismentul.

Raportat la cele arătate, rezultă o neconcordanţă vădită în acest raport faţă de lege, făcând trimitere la alin. (1) - care se referă numai la ipoteza abaterii disciplinare (iar trimiterea Agenţiei Naţionale de Integritate se face numai la destituirea din funcţie, deşi sancţiunea poate fi mai uşoră, potrivit art. 69 din Legea nr. 393/2006 poate fi diminuarea indemnizaţiei de consilier cu 5-10% pe o perioada de 1-3 luni) nu şi la cea a eliberării din funcţie, însă interpretarea sistematică obliga să se reţină şi eliberarea din funcţie, iar pentru ipoteza abaterii disciplinare, varianta oricărei sancţiuni prevăzute de lege, nu doar a celei de destituire, având în vedere că mustrarea şi avertismentul nu pe pot aplica.

În drept invocă dispoziţiile art. 69 din Legea nr. 393/2006 privind statutul aleşilor locali care prevăd categoriile de sancţiuni ce se pot aplica în caz de abatere disciplinară, coroborat cu art. 25 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, care prevede că nu se poate aplica mustrarea şi avertisementul.

Or, în raportul ANI nu se prevede aplicarea sacţiunii diminuării indemnizaţiei de consilier cu 5-10% pe o perioada de 1-3 luni, ci doar eliberarea din funcţie.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant a invocat excepţia nulităţii recursului şi în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 25 martie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 26 iunie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimatul-pârât prin întâmpinare, Înalta Curte o va respinge, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., republicat:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".

Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, prevede că:

"Recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile şi în recurs."

Din cuprinsul cererii de recurs rezultă că, recurentul-reclamant a expus aspectele de nelegalitate şi cele de netemeinicie, în cuprinsul cererii de recurs se găsesc critici la adresa sentinţei recurate, fiind arătate şi normele legale ce au fost greşit aplicate de către instanţa de fond.

Înalta Curte, având în vedere dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) coroborat cu dispoziţiile art. 488 şi art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., analizând recursul formulat în cauză, constată că cererea de recurs cuprinde motivele de nelegalitate pe care recurentul-pârât îşi întemeiază cererea în combaterea soluţiei pronunţate de prima instanţă, criticile formulate putând fi încadrate în motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., recurentul-pârât prezintând o contraargumentaţie în raport cu soluţia pronunţată de prima instanţă prin hotărârea recurată.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

Cu privire la fondul cauzei, examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor intimatei-pârâte invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/17.09.2018, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prin Raportul de evaluare nr. x/17.09.2018, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut existenţa unui conflict de interese generat de faptul că acesta, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al comunei Cărand nr. 29/10.04.2017 în urma căreia, între persoana sa şi Primăria comunei Cărand a fost încheiat contractul de închiriere nr. x/08.05.2017, având ca obiect închirierea unei suprafeţe de 11,65 ha de pajişte aflată în domeniul privat al comunei Cărand, contract în baza căruia recurentul a beneficiat de subvenţii în campania 2017 de la Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Arad.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând că, reclamantul avea un interes personal patrimonial legat de activitatea domniei sale de crescător de animale şi beneficiar de subvenţii în raport cu suprafaţa de păşune exploatată, pornind de la definiţia inclusă în art. 75 lit. a) şi c) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, lege care se aplică reclamantului, în calitatea sa de consilier local, după cum rezultă din art. 2 alin. (1) al acesteia. art. 75 alin. (1) lit. a) şi c) din menţionatul act normativ statuează că:

"aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv, respectiv o societate comercială…de la care obţin venituri".

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului.

Astfel, Înalta Curte constată că atât prin cererea dedusă judecăţii, cât şi prin motivele de recurs formulate, recurentul-reclamant a recunoscut că a fost prezent şi a votat pentru adoptarea H.C.L. Cărand nr. 29/10.04.2017, hotărâre prin care s-a aprobat închirierea pajiştilor comunale în suprafaţă de 574,44 ha aparţinând domeniului privat al comunei Cărand.

Un alt aspect necontestat constă în încheierea contractului de închiriere nr. x/08.05.2017 între recurentul-reclamant şi Primăria comunei Cărand, având ca obiect închirierea unei suprafeţe de 11,65 ha de pajişte aflată în domeniul privat al comunei Cărand, contract în baza căruia a beneficiat de subvenţii în campania 2017 de la Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Arad.

Potrivit dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004:

"aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia;

c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;

d) o altă autoritate din care fac parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.

Or, în raport de aceste dispoziţii legale şi în situaţia în care, recurentul-reclamant a desfăşurat activitatea de fermier - crescător de animale şi a beneficiat de subvenţii de la Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Arad, în campania 2017, nu poate fi primită critica recurentului-reclamant conform căreia nu a urmărit un interes patrimonial, ci doar interesele comunei.

Totodată, în mod corect a reţinut prima instanţă că, faţă de dispoziţiile art. 77 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 393/2004, recurentul-reclamant avea obligaţia de a anunţa la începutul dezbaterilor, interesul personal avut în adoptarea Hotărârii Consiliului Local, cu atât mai mult cu cât, din procesul-verbal al şedinţei din data de 10.04.2017 s-a menţionat abţinerea de la vot a unui alt consilier local, abţinere care constituie proba aducerii în discuţia participanţilor la şedinţa Consiliului Local a chestiunilor legate de existenţa unor eventuale conflicte de interese sau incompatibilităţi în exercitarea votului.

În acest context, Înalta Curte nu poate primi critica recurentului-reclamant conform căreia în lipsa votului său nu ar fi existat cvorum pentru adoptarea hotărârii deoarece, obligaţia de abţinere de la adoptarea hotărârilor care presupun obţinerea unui folos material pentru adoptator, prevăzută de dispoziţiile art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind conflictul de interese, primează dispoziţiilor art. 46 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 referioare la întrunirea cvorumului a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie.

De asemenea, nu prezintă relevanţă faptul că din cei 9 consilieri locali erau prezenţi 7 consilieri locali şi că, în lipsa exercitării votului de către recurentul-reclamant, închirierea pajiştilor comunale în suprafaţă de 574,44 ha aparţinând domeniului privat al comunei Cărand nu s-ar fi putut realiaza. Obligaţie de abţinere exista, având în vedere că dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004, statuează în mod expres că:

"aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv, orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia".

În raport cu starea de fapt expusă, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant avea - la data adoptării Hotărârii Consiliului Local Cărand nr. 29/10.04.2017 - atât calitatea de ales local în sensul art. 2 din Legea nr. 393/2004, fiindu-i aplicabile dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004, cât şi calitatea de beneficiar de subvenţii acordate de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Arad pentru desfăşurarea activităţii de creştere a animalelor, obţinând pentru campania agricolă din anul 2016 subvenţia totală de 7.411,30 RON.

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă că, la data adoptării H.C.L. nr. 29/10.04.2017 recurentul-reclamant avea vocaţia de a beneficia de această hotărâre, având în vedere că în hotărâre nu sunt prevăzute criterii eliminatorii de identificare a potenţialilor beneficiari ai acestei hotărâri, precum şi faptul că avea un interes în adoptarea H.C.L. Cărand nr. 29/10.04.2017.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-reclamant nu sunt întemeiate, prima instanţă pronunţând o hotărâre temeinică şi legală.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului şi va recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., împotriva sentinţei nr. 321 din 10 decembrie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 iunie 2019.