Excessiveness of police-issued model security plan: extra-legal crew composition and role restrictions in value transport violate hierarchy of norms under Law 333/2003

Şedinţa publică din data de 15 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Inspectoratul General al Poliţiei Române, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

a) anularea în parte a actului administrativ cu caracter normativ constând în documentul "Model Plan de Pază Transport Valori" emis/publicat de Pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române în fişierul https://wvvw.politiaromana.ro/fdes/userfiles/DOP/Model_Plan_de_Paza_Transport_Valori.doc aflat pe pagina https://politiaromana.ro/ro/stiuctura-politiei-romane/unitati-centrale/directia-de-ordine-publica/serviciul-sisteme-de-securitate-private/informatii-utile 1401956129/modele-planuri-de-paza de pe website-ul acestuia, respectiv, mai exact, anularea:

- paragrafului al doilea din cap. VIII "Dispozitivul de pază al transporturilor" din Model Plan (aflat la pagina 6 a Model Planului), al cărui conţinut este:

"Fiecare echipaj este compus din ... (casier colector, însoţitori transport valori şi conducător auto etc.)";

- literei majuscule B "Consemnul particular" din cap. IX "Consemnul posturilor" din Model Plan, inclusiv, mai ales, a ultimei liniuţe a literei minuscule a) "Agent de pază transport valori" din punctul 2 "îndatoririle echipajului la predarea/primirea valorilor care se transportă" (aflată la pagina 8 a Model Planului), al cărei conţinut este:

"- este interzisă participarea acestora la operaţiunile de manipulare a bunurilor sau valorilor, având misiunea strictă de supraveghere şi pază";

b) în subsidiar, în măsura în care se consideră zisele prevederi sunt legale la data formulării prezentei cereri, constatarea nulităţii ziselor prevederi (şi/sau a oricăror alte prevederi cu conţinut identic/similar incluse în procedura PS-10-IGPR/DOP a Pârâtului IGPR şi/sau în oricare alt act administrativ cu caracter normativ emis de Pârâtul MAI şi/sau Pârâtul IGPR) înainte de data de 29 ianuarie 2016;

- acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1240 din 05.04.2017:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta;

- a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes în formularea acţiunii, precum şi excepţia decăderii din dreptul de a depune acţiunea, excepţii invocate de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române;

- a admis în parte acţiunea reclamantei A. S.A. formulată în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române;

- a anulat în parte actul administrativ reprezentat de Modelul Plan de Pază Transport Valori emis de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, şi anume:

- paragraful al doilea din Capitolul VIII "Dispozitivul de pază al transporturilor";

- lit. B) "Consemnul particular" din Capitolul IX "Consemnul posturilor";

- a luat act de faptul că reclamanta îşi rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantei A. S.A.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a prezentat istoricul litigiului şi a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Soluţia pronunţată de prima instanţă este contrară prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, republicată, care nominalizează elementele pe care trebuie să le cuprindă Modelul Plan de Pază Transport Valori. Acesta este un instrument de lucru consultativ, de îndrumare, publicat pe pagina web a Poliţiei Române de către Direcţia de Ordine Publică.

Planul în discuţie trebuie întocmit de societăţi cu respectarea prevederilor legale incidente în domeniul pazei, respectiv a Legii nr. 333/2003, republicată, privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi proiecţia persoanelor şi a Normelor metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin H.G. nr. 301/2012, cu modificările şi completările ulterioare. Nerespectarea dispoziţiilor Planului poate să atragă sancţionarea societăţii care desfăşoară activităţi în acest domeniu.

Instanţa de fond în mod eronat a reţinut faptul că Modelul Plan de Pază Transport Valori adaugă la lege, contrar prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În realitate, aşa cum se detaliază în cuprinsul Modelului Plan de Pază Transport Valori, echipajul transportului de valori este compus din casier colector, însoţitori transport valori şi conducător auto. Agenţilor de securitate transport valori le este interzisă participarea la operaţiunile de manipulare a bunurilor sau valorilor, întrucât aceştia au misiunea strictă de supraveghere şi pază.

Aceste prevederi sunt în acord cu dispoziţiile art. 25 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor.

Totodată, dispoziţiile art. 57 din Anexa la H.G. nr. 301/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor, care stabilesc condiţiile de derulare a transporturilor bunurilor şi valorilor, fac referire la o pluralitate de subiecţi, noţiunea utilizată fiind aceea de "agenţi ai unei societăţi specializate de pază şi protecţie ."

Recurentul arată că personalul care desfăşoară activităţi de pază şi transport valori trebuie ca, din punct de vedere numeric, să fie stabilit în conformitate cu standardul minimal impus de lege, să fie echipat şi dotat corespunzător şi să deţină competenţe specifice obţinute prin cursuri de specializare.

Actele normative care reglementează domeniul pazei obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor, nu fac referire la categoria de personal "casier" pentru segmentul transporturilor de valori, iar pentru cazurile în care norma legală face totuşi trimitere la aceasta, nu are niciun fel de conotaţii legate de activitatea de pază.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Afacerilor Interne a depus la dosar un punct de vedere în care a precizat faptul că nu a fost recurată soluţia pronunţată de prima instanţă cu privire la excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive motiv pentru care aceasta a intrat sub autoritatea de lucru judecat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat.

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 al prezentei decizii, controlul judiciar declanşat de recurentul-reclamant, în temeiul art. 8 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalităţii actul administrativ reprezentat de Modelul Plan de Pază al Transporturilor de Valori interjudeţene şi locale emis de recurentul Inspectoratul General al Poliţiei Române, şi anume:

- paragraful al doilea din Capitolul VIII "Dispozitivul de pază al transporturilor", în care se menţionează faptul că "Fiecare echipaj este compus din (…) casier colector, însoţitori transport valori şi conducător auto, etc";

- lit. B) "Consemnul particular" din Capitolul IX "Consemnul posturilor", mai ales a ultimei liniuţe a literei a) "Agentul de pază transport valori" din pct. 2 " Îndatoririle echipajului la predarea/primirea valorilor care transportă", în care se arată faptul că este interzisă participarea agentului de pază transport valori la operaţiunile de manipulare a bunurilor sau valorilor, acesta având misiunea strictă de supraveghere şi pază.

Prima instanţă a admis în parte acţiunea reclamantei.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a analizat în mod detaliat şi judicios dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat, precum şi susţinerile părţilor litigante, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Modelul Plan de Pază al Transporturilor de Valori interjudeţene şi locale a fost emis de recurentul Inspectoratul General al Poliţiei Române în aplicarea Legii nr. 333/2003, privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor, republicată, şi a Normelor metodologice de aplicare a legii anterior arătate, aprobate prin H.G. nr. 301/2012, cu modificările şi completările ulterioare.

Conform art. 25 alin. (1), (2), (4) şi (5) din Legea nr. 333/2003:

"(1) Paza transporturilor de bunuri şi valori sau a celor cu caracter special se organizează şi se execută potrivit prevederilor planului de pază, întocmit de unitatea ale cărei bunuri sau valori se transportă împreună cu unitatea prestatoare, cu avizul poliţiei, care este obligatoriu şi în cazul modificării acestuia. (…)"

(2) Prin planul de pază se stabilesc în principal: bunurile şi valorile de transportat, condiţiile de mediu adecvate naturii bunurilor şi valorilor care se transportă, situaţia operativă, durata transportului, mijloacele de transport folosite, variantele de transport, dispozitivul de pază, consemnul general şi particular pentru personalul implicat, dotarea cu mijloace tehnice şi de autoapărare, modul de acţiune în diferite situaţii, potrivit reglementărilor legale în vigoare. (…)

(4) Indiferent de natura transportului, paza acestuia se va asigura de cel puţin o persoană înarmată, în cadrul localităţii, şi de minimum două, în afara acesteia.

(5) Efectivele necesare pazei transporturilor bunurilor şi valorilor, precum şi a celor speciale, prevăzute la art. 24, se stabilesc de comun acord, de către conducătorul unităţii care asigură efectivele de pază şi cel al unităţii beneficiare, prin planul de pază şi prin contract."

Dispoziţiile legale anterior citate precizează faptul că un echipaj poate fi alcătuit din două, respectiv o persoană, în funcţie de locul unde urmează să se efectueze transportul de bunuri şi valori.

Aşa cum în mod judicios a reţinut judecătorul fondului cauzei, prevederile din Modelul Plan de Pază al Transporturilor de Valori interjudeţene şi locale supuse controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ adaugă la legea în aplicarea cărora au fost emise, întrucât în lege nu este stipulată cerinţa ca respectivul echipaj să fie alcătuit din trei persoane.

Situaţia este similară şi în ceea ce priveşte calităţile, atribuţiile şi posibilitatea cumulării de competenţe ale personalului echipajelor. Într-adevăr, o astfel de reglementare detaliată, cu consecinţa alcătuirii unui dispozitiv de pază din persoane care să aibă, în tot sau în parte, atribuţii diferite, ori a interzicerii participării la operaţiuni de manipulare a bunurilor sau valorilor, este contrară legii în contextul în care astfel de distincţii între membrii dispozitivului de pază, precum şi sub aspectul atribuţiilor acestora, nu se regăsesc în Legea nr. 333/2003 şi, respectiv, în H.G. nr. 301/2012.

În susţinerea legalităţii actului administrativ contestat, recurentul invocă faptul că cerinţele minimale prevăzute de art. 57 din Anexa la H.G. nr. 301/2012 stabilesc condiţiile de derulare a transporturilor bunurilor şi valorilor, făcând referire la pluralitatea de subiecţi "agenţi ai unei societăţi specializate de pază şi protecţie."

În mod corect, judecătorul fondului a raţionat în sensul că această susţinere nu este fondată, deoarece împrejurarea că H.G. nr. 301/2012 face trimitere în mod generic la o pluralitate de subiecţi nu poate constitui temei legitim pentru a se deroga de la prevederile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 333/2003.

De asemenea, sunt lipsite de relevanţă juridică alegaţiile recurentului în sensul că agenţilor de securitate destinaţi protecţiei transporturilor de valori le este interzis să desfăşoare şi alte activităţi simultan cu cele de pază, în contextul în care misiunea exclusivă a acestora este asigurarea pazei. Este de observat faptul că astfel de distincţii nu sunt făcute în Legea nr. 333/2003 a cărei executare trebuie realizată prin actul administrativ contestat.

Ca atare, dispoziţiile din Modelul Plan de Pază al Transporturilor de Valori interjudeţene şi locale criticate nu asigură executarea Legii nr. 333/2003, ci adaugă la aceasta prin impunerea unor obligaţii suplimentare precum şi a unor restricţii, ceea ce contravine principiului ierarhiei actelor normative, reglementat de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Inspectoratul General al Poliţiei Române împotriva sentinţei civile nr. 1240 din 5 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 iulie 2020.