Government wins shelter classification appeal; basement ownership dispute remanded for technical evidence.

Şedinţa publică din data de 15 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 28.03.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Oţelu Roşu, anularea poziţiei 31 din anexa nr. 9 la H.G. nr. 532/30.05.2002 (anexa 2) privind inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Oţelu Roşu, ca fiind nelegală şi aducând atingere dreptului acestuia de proprietate pe cota parte 3/8, denumit apartament compus din 3 camere şi dependinţele aferente, situat în imobilul din Oţelu Roşu, str. x, iar, pe cale de consecinţă, anularea hotărârii consiliului local nr. 73/1999, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 186 din 20 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâta UAT Oţelu Roşu, şi a fost respinsă acţiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A fost respinsă excepţia tardivităţii, invocată de pârâtul Guvernul României, a fost admisă acţiunea şi s-a dispus anularea poziţiei 31 din anexa nr. 9 la H.G. nr. 532/30.05.2002, privind atestarea domeniului public al judeţului Caraş-Severin, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Caraş-Severin.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Guvernul României, sentinţa atacată fiind criticată pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că, în mod eronat, instanţa a respins excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată deoarece, dacă persoana care se consideră vătămată în drepturile sale nu este mulţumită de soluţia dată reclamaţiei sale în cadrul procedurii prealabile sau dacă reclamaţia nu este rezolvată în termenul legal, aceasta poate sesiza instanţa judecătorească competentă în termen de 6 luni de la comunicarea soluţiei sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii (art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). În toate cazurile, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1) (în speţă, 6 luni), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului (termen de decădere).

Potrivit art. 108 din Constituţie, republicată, hotărârile adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Măsura oficială de comunicare către cei interesaţi a hotărârilor Guvernului, măsură ce condiţionează însăşi intrarea în vigoare a acestor acte administrative, este publicarea lor în Monitorul Oficial al României, moment de la care încep să curgă şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

De altfel, chiar instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 532/2002 este un act administrativ unilateral, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. H.G. nr. 532/2002 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din Legea fundamentală, a căror comunicare către persoanele interesate este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial. Data publicării hotărârii în Monitorul Oficial nr. 541 este 24 iulie 2002, respectiv anexele la hotărâre au fost publicate în Monitorul Oficial nr. 541 bis din 24 iulie 2002.

În aceste condiţii, fără a se solicita părţii reclamante informaţii cu privire la data la care a luat, în concret, cunoştinţă despre actul administrativ, pentru a putea raporta termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004 la o dată exactă, instanţa de fond, în mod eronat, a apreciat că acţiunea a fost introdusă în termen la data de 27.03.2017, cu mult peste termenul de decădere de 1 an de la data publicării/aducerii la cunoştinţa publică a actului (24 iulie 2002).

Pe fondul cauzei, recurentul a susţinut că art. 9 şi art. 45 din Legea nr. 481/2004 privind protecţia civilă, republicată, menţionate de prima instanţă, nu au incidenţă în cauză, întrucât Legea nr. 481/2004 a fost adoptată ulterior Hotărârii Consiliului Local Otelu Roşu nr. 73/1999 şi, respectiv, H.G. nr. 532/2002. Prin această hotărâre a consiliului local s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşului Oţelu Roşu, unde, la poziţia nr. 31, a fost înscris bunul imobil "Adăpost Protecţie Civilă", dobândit în anul 1952.

La baza includerii bunului în domeniul public a stat norma tehnică pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor din data de 08.07.1999, aprobată prin H.G. nr. 548/1999, normă care, la Anexa nr. 3 lit. j), prevede că "adăposturile ALA" fac parte din categoria bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor, aspect care însă nu a fost reţinut de către instanţa de fond în motivarea soluţiei.

Consideră recurentul că în fondul privat de adăpostire intră acele adăposturi realizate de operatorii economici şi proprietarii de imobile, nicidecum adăposturile ALA la care se referă textul normativ precitat, administrate de consiliile locale şi care fac parte din domeniul public al UAT-urilor.

Hotărârile consiliului local sunt acte administrative de sine stătătoare, emise de o autoritate a administraţiei publice locale, sunt aduse la cunoştinţă publică prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj (după cum dispune atât art. 83 din Legea nr. 24/2000, republicată, cât şi Legea nr. 215/2001, republicată) şi pot fi contestate în faţa instanţelor judecătoreşti competente.

Recurentul mai susţine că instanţa trebuia să ia în considerare faptul că prin hotărârea de Guvern şi prin hotărârile autorităţilor publice locale nu se delimitează proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale de proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice de drept privat. Prin aceste acte administrative, consiliile locale/judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat (proprietatea publică sau proprietatea privată) numai cu privire la bunurile lor, voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau judeţean aparţinând, deci, autorităţilor locale.

Efectul juridic al actului emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietăţii publice diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ-teritoriale.

Reglementările conţinute de aceste dispoziţii legale ar fi dus la soluţia de respingere a acţiunii, atât timp cât art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 prevede că domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.

Intimatul-reclamant nu a făcut dovada dreptului legitim şi a vătămării acestuia prin emiterea H.G. nr. 532/2002, astfel că soluţia instanţei de fond de anulare parţială a actului administrativ este nelegală.

4. Apărările intimatului reclamant

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului susţinând că prima instanţă a respectat principiul consacrat de art. 22 C. proc. civ., în sensul că a stăruit prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, în scopul pronunţării unei hotărâri legale şi temeinice.

Instanţa în mod corect a reţinut că o condiţie sine qua non pentru ca un bun să aparţină domeniului public este înscrisă în art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998. Nu poate face parte din domeniul public al oraşului Oţelu Roşu un bun care a fost dobândit în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, fără un titlu valabil şi fără respectarea Constituţiei şi a legilor în vigoare, cum este cazul în speţă.

II. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa atacată în raport cu motivul de recurs invocat, apărările din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce urmează.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin Hotărârea nr. 73/1999, adoptată în temeiul Legii 213/1998 şi a H.G. nr. 548/1999, Consiliul Local Oţelu Roşu şi-a însuşit inventarul bunurilor din domeniul public al unităţii administrativ teritoriale.

Prin această hotărâre, autoritatea administraţiei publice locale, în acţiunea sa de inventariere a domeniului public, a inclus în inventarul domeniului public spaţiul situat în imobilul din oraşul Oţelu Roşu, str. x, reprezentat de un Adăpost de Protecţie Civilă, iar această inventariere a stat la baza emiterii H.G. nr. 532/30.05.2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Caraş-Severin, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Caraş-Severin. Din anexa hotărârii nr. 73/1999, poziţia 27, cod clasificare 1.5.12, reiese că adăpostul de protecţie civilă situat pe strada x, nr. 22 a fost inclus în domeniul public al oraşului, fiind dobândit în anul 1952.

Instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii acţiunii reţinând că nu se poate considera că termenul de decădere de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 a început să curgă pentru reclamant, care are calitatea de terţ în raport cu actul administrativ contestat, de la data de 24.07.2002, când H.G. nr. 532/2005 a fost publicată în Monitorul Oficial, de vreme ce nu se poate aprecia că acesta a luat cunoştinţă de includerea imobilului în cauză în domeniul public al judeţului Caraş-Severin şi a realizat existenţa unei vătămări în dreptul său la momentul publicării hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial, întrucât conţinutul hotărârii, astfel cum apare el publicat, nu oferă niciun fel de informaţii care să permită identificarea imobilelor la care se referă. Data la care terţul a luat cunoştinţă de existenţa şi conţinutul actului administrativ contestat nu rezultă fără echivoc din împrejurările de fapt stabilite prin probatoriile administrate în cauză.

Instanţa a respins acţiunea reţinând, în esenţă, că din analiza cărţii funciare colective a imobilului situat în strada x, nr. 22 sc. B, rezultă că în anul 1991 imobilul, aflat la acea dată în proprietatea Statului Român, a fost apartamentat la solicitarea asociaţiei de locatari, ulterior toate apartamentele fiind înstrăinate către locatari. În anul 2001, Statul român a înstrăinat ultimul apartament, fiind radiat din cartea funciară. Pe de altă parte, adăpostul menţionat în inventarul însuşit prin Hotărârea 73/1999 şi, ulterior, atestat ca făcând parte din domeniul public prin H.G. nr. 532/30.05.2002, nu apare ca fiind notat în cartea funciară.

Curtea a avut în vedere disp. art. 3 alin. (1), art. 6 din Legea 213/1998, art. 565 C. civ., art. 9 şi art. 45 din Legea nr. 481/2004, republicată, privind protecţia civilă şi a constatat că niciunul dintre modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică prevăzute de art. 7 din Legea 213/1998, privitoare la regimul juridic al acestei proprietăţi, nu a fost dovedit de către autoritatea publică în cazul de faţă. Or, din dispoziţiile legale citate anterior, Curtea a constatat că adăposturile civile pot fi şi în proprietate privată, nu doar în proprietate publică, astfel că simpla existenţă la subsolul clădirii a adăpostului nu creează o prezumţie de proprietate a oraşului asupra adăpostului.

Prima critică formulată de recurent vizează respingerea excepţiei tardivităţii acţiunii, acesta apreciind că, în raport cu data publicării hotărârii în Monitorul Oficial nr. 541, respectiv 24 iulie 2002, şi a anexelor hotărârii în Monitorul Oficial nr. 541 bis din 24 iulie 2002, este tardivă sesizarea instanţei la data de 27.03.2017.

Înalta Curte constată că este legală soluţia de respingere a excepţiei tardivităţii acţiunii, în mod corect prima instanţă apreciind că termenul de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu prezenta acţiune nu curge de la data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de guvern contestate şi a anexelor la aceasta.

În acest sens, instanţa de control judiciar are în vedere împrejurarea că partea I numerele bis ale Monitorului Oficial sunt publicate într-un tiraj restrâns, la solicitarea diverselor instituţii din cadrul administraţiei publice centrale. Înalta Curte reţine incidenţa Ordinului secretarului general al Camerei Deputaţilor nr. 6/1999 privind procedura publicării, republicării şi rectificării actelor în Monitorul Oficial al României, în vigoare la data publicării hotărârii contestate, care stabileşte în art. 17 alin. (1) că atunci când actul supus publicării are un volum extins şi interesează, prin obiectul său de reglementare, doar un număr restrâns de persoane, emitentul său, sau după caz, regia autonomă poate solicita secretarului general al Camerei Deputaţilor aprobarea publicării actului într-un număr special al Monitorului Oficial, Partea I, cu un tiraj limitat, care se difuzează numai persoanelor interesate.

Alin. (4) al aceluiaşi articol prevede că în cazul solicitării prevăzute la art. 17, precum şi în alte situaţii în care tipărirea şi difuzarea anexelor la diverse acte normative sunt limitate ca tiraj, se va face menţiune în numărul respectiv al Monitorului Oficial despre destinaţia acestora.

Astfel, regimul de publicare şi de aducere la cunoştinţa publică a acestor numere bis este diferit de cel al celorlalte numere ale părţii I a Monitorului Oficial. Prin urmare, în mod corect a apreciat prima instanţă că publicarea şi distribuirea anexelor la H.G. nr. 532/2005 s-a făcut în Monitorul Oficial nr. 541 bis, doar la solicitarea celor interesaţi, deci nu se poate considera că acesta este momentul de la care începe să curgă termenul de sesizare a instanţei cu prezenta acţiune, în condiţiile în care conţinutul hotărârii, astfel cum apare el publicat în Monitorul Oficial partea I, nu oferă niciun fel de informaţii care să permită identificarea imobilelor la care se referă.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine că în cererea de chemare în judecată reclamantul susţine că în preţul contractelor de vânzare cumpărare au fost incluse şi cotele părţi indivize din proprietatea comună, inclusiv subsolul în întregul său, aşa cum rezultă şi din extrasul CF foaia colectivă. Mai arată că ocuparea subsolului de către colocatari potrivit cotei părţi indivize nu a fost însă posibilă pentru o suprafaţă de aproximativ 100 mp, fiindcă este ocupată de UAT Oţelu Roşu sub titulatura de adăpost de protecţie civilă, în baza Hotărârii Consiliului local nr. 73/1999 şi în aplicarea H.G. nr. 532/2002.

Instanţa de control judiciar constată că potrivit înscrisurilor depuse la dosar - extras de carte funciară (Biroul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Caransebeş) reclamantul figurează înscris cu imobilul din strada x, nr. 22, jud. Caraş Severin, cu părţi comune: terenul, instalaţiile, acoperişul, casa scărilor, uscătorie, subsol tehnic, trotuar de protecţie.

În considerentele sentinţei recurate se menţionează că reclamantul, prin înscrierile din cartea funciară colectivă a imobilului, a dovedit că deţine în coproprietate, împreună cu ceilalţi locatari (deveniţi proprietari prin cumpărare) inclusiv subsolul clădirii asupra căruia pârâtul afirmă un drept de proprietate al unităţii administrativ teritoriale.

Contrar susţinerii intimatului reclamant din întâmpinare, instanţa de fond nu a respectat principiul reglementat de disp. art. 22 C. proc. civ. pentru a stabili dacă subsolul tehnic al imobilului în discuţie, cu privire la care reclamantul deţine o cotă parte indiviză din dreptul de proprietate, include şi adăpostul de protecţie civilă sau este distinct de acesta, respectiv dacă subsolul imobilului este acelaşi cu subsolul tehnic sau include, pe lângă subsolul tehnic şi alte spaţii.

Este vorba despre o împrejurare esenţială în dezlegarea litigiului, întrucât analizarea legalităţii actului administrativ contestat presupune stabilirea cu certitudine a situaţiei adăpostului de protecţie civilă aflat în subsolul imobilului, respectiv dacă el face parte din subsolul tehnic al imobilului sau este un spaţiu aflat la subsol, dar care este distinct de subsolul tehnic. Este relevant acest fapt pentru a se putea aprecia asupra vătămării pe care reclamantul susţine că a suferit-o prin prisma atingerii aduse cotei părţi din dreptul de proprietate asupra imobilului în litigiu, pe care o deţine în baza contractului de vânzare cumpărare, ştiut fiind faptul că se poate adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ (...) .

În aceste condiţii se constată incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situaţia în care, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de casare are în vedere neregularităţi procedurale, altele decât cele prevăzute la pct. 1-4, precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului civil, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.

Având în vedere incidenţa motivului de casare anterior menţionat, se constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând să fie examinate de instanţa de fond cu ocazia rejudecării cauzei.

Instanţa de fond va solicita, cu ocazia rejudecării, completarea probatoriului prin depunerea unor înscrisuri pe baza cărora să se poată stabili în mod clar dacă adăpostul de protecţie civilă înscris în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale prin hotărârea de guvern contestată este inclus în subsolul tehnic al imobilului în litigiu sau este un spaţiu situat la subsolul imobilului, dar distinct de subsolul tehnic.

În măsura în care pe baza înscrisurilor de la dosar, cele aflate deja la dosar şi cele care vor fi depuse în rejudecare, nu se va putea stabili cu certitudine acest fapt, instanţa de fond va face aplicarea disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. care reglementează rolul judecătorului în aflarea adevărului, potrivit cărora judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc.

Astfel, instanţa va pune în discuţia părţilor necesitatea efectuării unei expertize tehnice care să stabilească împrejurarea sus menţionată privind adăpostul de protecţie civilă, urmând ca după lămurirea acestei împrejurări să procedeze la analiza tuturor criticilor din cererea de recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 186 din 20 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 186 din 20 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 iulie 2020.