Judicial review of prefinancing recovery: failure to substantively verify reimbursement justifications and irregularity status violates due process and active judicial role

Şedinţa publică din data de 15 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 23.02.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. şi A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, anularea deciziei nr. OI/1539/01.10.2015 şi a deciziei nr. x/24.08.2015, ambele emise de OIPOSDRU-MECS, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2382 din 07 iulie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocată din oficiu; a respins cererea de suspendare ca inadmisibilă; a admis excepţia nulităţii cererii precizatoare depuse la data de 02.06.2016, invocată din oficiu; a anulat cererea precizatoare pentru lipsa obiectului; a respins, în rest, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, prin Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată; a respins cererea de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2382 din 07 iulie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei şi reţinerea cauzei spre rejudecare pe fond, în sensul anulării Deciziei nr. OI/1539/01.10.2015 şi a Deciziei nr. x/24.08.2015 emise de OI POSDRU, a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acestor decizii şi a tuturor actelor subsecvente acestora, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului invocă, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., nemotivarea sentinţei recurate şi existenţa unor motive contradictorii în cuprinsul acesteia.

Susţine că instanţa nu a analizat argumentele şi criticile reclamantei, respectiv a modificat limitele cadrului procesual stabilit de reclamantă, în baza principiului disponibilităţii, cu nesocotirea disp. art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., în sensul că a limitat cadrul procesual şi sentinţa doar la susţinerile şi apărările pârâtelor.

Considerentele sentinţei nu conţin: situaţia de fapt prezentată de reclamantă; considerentele pentru care nu au fost reţinute motivele de fapt şi de drept invocate prin cererea de chemare în judecată, contrar disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, prin paragrafele 2, 3 şi 4 de la fila x a sentinţei, instanţa de fond a efectuat o prezentare lapidară a situaţiei de fapt, iar cursul evenimentelor începe cu momentul emiterii deciziei de recuperare a prefinanţării şi continuă cu paragraful 5 de la fila x, în care sunt dezvoltate considerentele de drept care susţin soluţia instanţei. A fost ignorată legătura de cauzalitate dintre modalitatea de executare a obligaţiilor contractuale şi stadiul defectuos al derulării proiectului, deoarece analizarea doar a situaţiei de fapt dintr-o anumită perioadă şi doar a anumitor documente emise de către OI POSDRU, rupte de context, este de natură să dea o altă conotaţie faptică, dar şi juridică, considerentelor expuse de părţi, ceea ce s-a întâmplat în speţă.

Critică şi faptul că prin paragraful 1 de la fila x a sentinţei instanţa a limitat cadrul procesual la verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 17 din O.U.G. nr. 64/2009, dar nu a motivat îndeplinirea condiţiilor legale invocate chiar de către instanţă, cum ar fi împrejurarea dacă utilizarea prefinanţării a fost justificată prin cererile de rambursare, instanţa neţinând cont de susţinerile reclamantei şi nearătând motivul pentru care acestea au fost înlăturate, ci s-a limitat la a enumera actele administrative referitoare la CR 1, CR 2 şi CR 3, care nu fac obiectul prezentului dosar. În ceea ce priveşte CR 4 a arătat doar că s-a comunicat reclamantei faptul că cererea de rambursare nr. x/10.04.2013 a fost respinsă, întrucât nu au putut fi validate valorile raportate privind realizarea indicatorilor şi grupului ţintă, instanţa constatând că este îndeplinită şi cea de-a doua condiţie, reclamanta nejustificând prin cererile de rambursare utilizarea prefinanţării de 5.407.986,60 RON.

Precizează că instanţa nu a reţinut că reclamanta a justificat prin CR 4 şi CR 5 utilizarea prefinanţării, în condiţiile în care a fost chemată să analizeze tocmai legalitatea/nelegalitatea justificărilor reclamantei.

Referitor la acest aspect, arată că nici OI POSDRU nu a motivat această decizie şi că se impunea ca instanţa să facă aplicarea rolului său activ, conform art. 22 din C. proc. civ., or, instanţa a analizat doar formal îndeplinirea condiţiilor pentru aplicarea sancţiunii, ceea ce echivalează cu o nesoluţionare a fondului cauzei.

De asemenea, invocă şi contradicţia dintre dispozitivul sentinţei şi soluţionarea excepţiei lipsei de obiect a cererii precizatoare. Astfel, instanţa a anulat cererea precizatoare pentru lipsa obiectului, deşi a reţinut capătul de cerere din cererea precizatoare referitor la extinderea cadrului procesual privind introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Ministerului Fondurilor Europene -Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - AM PODSRU.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arată că instanţa a efectuat o verificare superficială a probatoriului administrat în cauză, a stabilit o situaţie de fapt scindată în raport cu evoluţia derulării proiectului şi a aplicat mecanic şi eronat dispoziţiile legale incidente.

Cât priveşte anularea cererii precizatoare din data de 02.06.2016, susţine că instanţa a aplicat greşit prevederile art. 196 alin. (1) din C. proc. civ., având în vedere că a solicitat, în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca instanţa să pună în vedere pârâtei să comunice întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii actelor atacate, iar necomunicarea de către OI POSDRU a acestor documente nu îi poate fi imputată, întrucât nu i-au fost aduse la cunoştinţă, sens în care invocă disp. art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanţa de contencios administrativ este competentă să se pronunţe, în afara situaţilor prevăzute la art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

Prin urmare, instanţa era competentă să se pronunţe cu privire la legalitatea actelor care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, chiar în lipsa indicării exprese a acestora, iar recurenta-reclamantă nu avea obligaţia de a depune actele care au stat la baza emiterii deciziei de recuperare a prefinanţării, ci această obligaţie revenea pârâtei.

În ceea ce priveşte actele subsecvente arată că, potrivit art. 1254 alin. (2) din C. civ., nulitatea actului juridic atrage şi desfiinţarea actelor subsecvente încheiate în baza acestuia şi că nu se poate impune achitarea unei taxe de timbru suplimentare pentru anularea actelor care au stat la baza emiterii deciziilor atacate. Mai mult, dacă s-ar fi constatat, ulterior, necesitatea achitării unei taxe suplimentare, instanţa ar fi avut posibilitatea de a-i pune în vedere achitarea acesteia, printr-o încheiere interlocutorie.

Referitor la presupusa nejustificare a utilizării prefinanţării, arată că instanţa s-a limitat la stabilirea îndeplinirii condiţiilor menţionate în art. 17 alin. (3) şi art. 171 din O.U.G. nr. 64/2009, plecând de la premisa că recurenta-reclamantă nu ar fi justificat prin cererile de rambursare utilizarea prefinanţării de 5.407.986,60 RON, fără a-şi motiva această concluzie.

Precizează că nu a fost informată cu privire la motivele concrete pentru care au fost respinse cererile sale de rambursare, ci prin scrisorile de informare i s-a comunicat doar că s-ar fi constatat inadvertenţe cu privire la documentele justificative ale grupului ţintă, fiind emisă o sesizare de neregulă. Întrucât potrivit art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 64/2009, beneficiarii au obligaţia restituirii integrale sau parţiale a prefinanţării acordate în cazul proiectelor pentru care aceştia nu justifică prin cereri de rambursare utilizarea acesteia, instanţa trebuia să analizeze dacă au fost sau nu justificate cheltuielile aferente cererilor de rambursare nr. x şi 5 şi abia apoi să verifice dacă au fost îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 17 din O.U.G. nr. 64/2009.

Consideră că nu a fost dovedită existenţa unor cheltuieli nejustificate, astfel că deciziile de recuperare a prefinanţării au fost emise în mod nelegal, iar instanţa a constatat contrariul, cu încălcarea normelor de drept material.

Cât priveşte incidenţa art. 41 din O.U.G. nr. 64/2009, apreciază că instanţa a reţinut eronat că acesta nu ar fi incident în speţă, pe motiv că ar fi fost chemată să constate legalitatea deciziilor de recuperare a prefinanţării şi nu a măsurilor de respingere a cererilor de rambursare, ceea ce contravine disp. art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, deoarece chiar în cuprinsul deciziilor se arată că motivul emiterii acestora îl constituie respingerea administrativă a CR 4 şi CR 5. Astfel, tocmai legalitatea măsurii de respingere a rambursării reprezintă aspectul esenţial pentru a determina legalitatea deciziilor de recuperare a prefinanţării.

Arată că în ceea ce priveşte CR 4, i s-au solicitat documente justificative doar cu privire la personalul implicat în proiect pentru CR 1, CR 2, CR 3 şi CR 4 şi lista experţilor pe termen lung şi scurt implicaţi în proiect în perioada de referinţă aferentă CR 1, CR 2, CR 3 şi CR 4, astfel că aceste solicitări priveau şi cererile de rambursare nr. x, 2 şi 3, nefiind vorba de cheltuieli specifice cererii de rambursare nr. x În cazul CR 5, nu i s-a solicitat niciun document justificativ.

Susţine că respingerea celor două cereri de rambursare s-a făcut în mod nelegal, nefiind verificate în mod corespunzător şi fără a i se oferi şansa de a indica temeinicia şi utilitatea cheltuielilor efectuate, încălcând disp. art. 41 din O.U.G. nr. 64/2009.

În ceea ce priveşte respingerea cererilor de rambursare, susţine că OI POSDRU a avut o atitudine contradictorie, având în vedere că la data de 12.02.2015 i-a răspuns contestaţiei nr. 1860 din data de 26.12.2014, informând-o că aceasta nu poate fi soluţionată, întrucât motivele suspendării la plată fac obiectul sesizării de neregulă înregistrate cu nr. x/06.06.2014, în curs de procesare, iar o adresă similară, nr. x/12.02.2015 a fost primită şi pentru CR 5. Arată că, deşi cheltuielile aferente CR 4 şi CR 5 sunt suspendate la plată până la soluţionarea de către serviciul juridic de constatare şi de stabilire nereguli a sesizării, OI POSDRU a respins cererile sale, nefiind vorba de o suspendare a cheltuielilor, iar dacă era vorba doar de o suspendare, respingerea cererilor de rambursare şi, respectiv, decizia de recuperare a prefinanţării au fost emise prematur, fiind necesară soluţionarea sesizării de nereguli înainte de emiterea acestor acte.

Cât priveşte presupusa inaplicabilitate a disp. art. 17 şi urm., art. 21 alin. (13), (14), (20) şi (21) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 27 lit. b) din Regulamentul CE nr. 1828/2006, consideră că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că aceste prevederi nu ar fi aplicabile, pe motiv că nu s-ar fi constatat existenţa unei nereguli. Apreciază că această motivare este contradictorie, în condiţiile în care recurenta a fost informată despre respingerea cererilor de rambursare.

Mai arată că emiterea Deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x/24.08.2015 s-a bazat pe aspectele semnalate în sesizarea de neregulă nr. x/11.03.2015, dar până la data comunicării deciziei de recuperare a prefinanţării nu a fost informată asupra acestor aspecte.

Precizează că disp. art. 8 lit. c), art. 9 lit. c), art. 10 lit. a), art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009, art. 1 lit. a), h), i), j), art. 17 şi urm. din O.U.G. nr. 611/2011 fac referire la creanţele bugetare rezultate din nereguli, adică sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli, astfel că pentru a se emite decizia de recuperare a prefinanţării trebuia mai întâi să se constate că există o asemenea neregulă, or, în speţă nu s-a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Recurenta menţionează că cererile de rambursare pe care le-a depus sunt în măsură să acopere sumele prefinanţate, însă doar în măsura în care ar fi admise. Or, ele au fost respinse pe motiv că există această sesizare de nereguli.

Referitor la neaplicarea principiului proporţionalităţii, face trimitere la considerentele din preambulul O.U.G. nr. 66/2011, care obligă instanţa ca, în procesul de soluţionare a acţiunii în anulare, să verifice şi respectarea de către autoritatea competentă a principiului proporţionalităţii în aplicarea sancţiunii, pentru a nu genera debite excesive în sarcina beneficiarului. Instanţa de fond avea datoria de a sesiza atitudinea abuzivă manifestată de OI POSDRU faţă de beneficiar şi, mai mult, consideră că intimaţii - pârâţi au săvârşit un exces de putere atât în momentul emiterii Deciziei nr. x/24.08.2015, cât şi în momentul soluţionării contestaţiei prin Decizia nr. OI/1539/01.10.2015.

În ceea ce priveşte acţiunea în anulare, arată că actul administrativ este nemotivat şi că potrivit celor consemnate în decizia de recuperare a prefinanţării (pct. G), motivele de fapt care au stat la baza adoptării acestei decizii ar fi cuprinse în sesizarea de neregulă nr. x/11.03.2015, însă: acest document nu i-a fost transmis; nici în urma demersurilor sale autoritatea publică nu a motivat în concret aplicarea măsurii administrative de recuperare a prefinanţării; simpla trimitere la conţinutul sesizării de neregulă nr. x/11.03.2015 nu poate fi considerată ca motivare a actului administrativ; în lipsa unei motivări a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a acestuia face ca judecătorul să nu poată analiza motivele care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură; absenţa motivării favorizează emiterea unor acte administrative unilaterale abuzive, în lipsa controlului judecătoresc. Din această perspectivă, consideră că actele administrative emise de OI POSDRU se circumscriu întocmai noţiunii de exces de putere.

Recurenta a prezentat şi argumentele privind temeinicia acţiunii în anulare, unul dintre acestea fiind nemotivarea deciziei de recuperare a prefinanţării.

De asemenea, invocă incertitudinea soluţiei cu privire la CR 4 şi CR 5 şi respingerea nelegală a acestora, în condiţiile în care respingerea s-a făcut în absenţa unei verificări temeinice şi fără a acorda ocazia recurentei să indice realitatea şi utilitatea cheltuielilor efectuate, cu încălcarea art. 41 din O.U.G. nr. 64/2009. Mai mult, deşi prin decizia de recuperare a prefinanţării OI POSDRU a afirmat că CR 4 şi CR 5 ar fi fost respinse administrativ, prin adresa nr. x/12.02.2015 şi adresa nr. x/12.02.2015 a afirmat că, în fapt, cheltuielile aferente CR 4 şi CR 5 sunt suspendate la plată.

Mai susţine că sesizarea de nereguli nu a fost nici soluţionată şi nici comunicată, astfel că nu cunoaşte faptele concrete ce au condus la respingerea administrativă sau suspendarea plăţilor pentru CR 4 şi CR 5, pentru a putea formula eventuale apărări şi nici nu cunoaşte elementele de fapt care au determinat OI POSDRU să decidă recuperarea prefinanţării, în condiţiile în care a făcut dovada cheltuielilor efectuate în mod temeinic şi legal, OI POSDRU neproducând nici o dovadă contrară.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene, a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate.

Susţine că instanţa a apreciat în mod corect că actele atacate au fost emise cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, având în vedere că anterior emiterii acestor decizii a transmis recurentei Notificarea de plată nr. x/12.02.2015, conform art. 171 din O.U.G. nr. 64/2009, prin care i-a adus la cunoştinţă prefinanţarea rămasă de recuperat, astfel cum prevăd disp. art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 64/2009. Anterior, recurentei i-au fost comunicate mai multe scrisori standard de informare a beneficiarului, printre care şi scrisorile nr. x/19.12.2014 şi nr. x/19.12.2014, prin care i s-a comunicat că cererile de rambursare nr. x şi 5 au fost respinse, întrucât nu au putut fi validate valorile raportate privind realizarea indicatorilor şi grupului ţintă.

Consideră că nu pot fi reţinute susţinerile recurentei în sensul că instanţa nu ar fi analizat considerentele şi criticile din cererea de chemare în judecată, întrucât sentinţa cuprinde pe larg raţionamentul judecătorului, ce a stat la baza adoptării soluţiei de respingere a acţiunii, ca neîntemeiate, hotărârea atacată respectând disp. art. 425 lit. b) C. proc. civ.

Nu se poate reţine nici că instanţa ar fi limitat cadrul procesual la verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 17 din O.U.G. nr. 64/2009, întrucât actele administrative atacate au fost emise în temeiul dispoziţiilor acestui act normativ şi, ca atare, judecătorul fondului avea obligaţia de a verifica cu precădere dacă autoritatea administrativă a aplicat textele legale incidente.

Susţine că nu există contradicţie între dispozitivul hotărârii şi soluţionarea excepţiei lipsei de obiect şi că instanţa a făcut o corectă aplicare a disp. art. 194 lit. c) teza I C. proc. civ., având în vedere că recurenta a solicitat anularea tuturor actelor ce au stat la baza emiterii actelor atacate, precum şi anularea tuturor actelor subsecvente, fără a indica în concret obiectul cererii precizatoare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/10.08.2010 s-a dispus plata sumei de 263.411,80 RON reprezentând cheltuieli declarate eligibile, aferente cererii de rambursare nr. x/09.07.2009 depuse de reclamantă, iar pentru suma de 146.339,89 RON s-a dispus deducerea prefinanţării. Prin scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/23.04.2013 s-a dispus validarea sumei de 3.434.091,46 RON reprezentând cheltuieli declarate eligibile, aferente cererii de rambursare nr. x/23.12.2011, iar pentru suma de 1.201.932,01 RON s-a dispus deducerea prefinanţării. Prin scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/19.07.2013 s-a dispus validarea sumei de 760.711,41 RON reprezentând cheltuieli declarate eligibile, aferente cererii de rambursare nr. x/18.03.2013, iar pentru suma de 266.248,99 RON s-a dispus deducerea prefinanţării.

Prin scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/19.12.2014, OIPOSDRU-MECT a informat reclamanta că cererea de rambursare nr. x a fost respinsă, întrucât nu au putut fi validate valorile raportate privind realizarea indicatorilor şi grupului ţintă. Cu ocazia vizitei de verificare la faţa locului derulată în perioada 28.02. - 4.03.2014 s-au constatat inadvertenţe cu privire la documentele justificative ale grupului ţintă raportat, motiv pentru care a fost emisă o sesizare de neregulă. Având în vedere imposibilitatea aprobării din punct de vedere tehnic, toate cheltuielile aferente perioadei raportate la cererea de rambursare nr. x au fost invalidate.

Prin scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/19.12.2014, OIPOSDRU-MECT a informat reclamanta că cererea de rambursare nr. x a fost respinsă, întrucât nu au putut fi validate valorile raportate privind realizarea indicatorilor şi grupului ţintă. Cu ocazia vizitei de verificare la faţa locului derulată în perioada 28.02. - 4.03.2014 s-au constatat inadvertenţe cu privire la documentele justificative ale grupului ţintă raportat, motiv pentru care a fost emisă o sesizare de neregulă. Având în vedere imposibilitatea aprobării din punct de vedere tehnic, toate cheltuielile aferente perioadei raportate la cererea de rambursare nr. x au fost invalidate.

Prin Decizia de recuperare a prefinanţării nr. x/24.08.2015, în conformitate cu art. 6 alin. (3) şi (5) din contractul de finanţare nr. AMPOSDRU 127/03.12.2008, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 171 alin. (2) din O.U.G. nr. 64/2009, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia de a restitui prefinanţarea nejustificată în cuantum de 3.793.465,71 RON.

Pentru a dispune această măsură, s-au reţinut aspectele semnalate în sesizarea de neregulă x/11.03.2015, faptul că la data de 24.12.2008 beneficiarului i s-a plătit suma de 1.826.000,45 RON prin OP nr. x şi 119 şi la data de 10.11.2010 suma de 3.581.986,15 RON reprezentând prefinanţare, iar din cererile de rambursare s-a procedat la deducerea prefinanţării astfel: la CR 1 - 146.339,89 RON, la CR 2 - 1.201.932,01 RON, la CR 3 - 266.248,99 RON, CR 4 şi CR 5 fiind respinse administrativ, valoarea totală a prefinanţării recuperate fiind de 1.614.520,89 RON. De asemenea, s-a reţinut că reclamantei i-a fost comunicată notificarea nr. x/12.02.2015 pentru suma de 3.793.465,71 RON, care însă nu a fost achitată. Contestaţia formulată de reclamantă împotriva acestei decizii a fost respinsă prin decizia nr. x/01.10.2015.

Prin precizarea depusă la dosar la data de 02.06.2016, reclamanta a solicitat extinderea cadrului procesual din perspectiva părţilor litigiului, înţelegând să formuleze cererea şi în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, prin Ministerul Finanţelor Publice, iar din perspectiva obiectului litigiului, a arătat că înţelege să solicite anularea tuturor actelor care au stat la baza emiterii actelor atacate, precum şi anularea tuturor actelor subsecvente. Reclamanta a menţionat că solicitările de suspendare şi anulare sunt formulate inclusiv împotriva actelor care au stat la baza emiterii deciziilor nr. OI/1539/01.10.2015 şi nr. x/24.08.2015, precum şi împotriva tuturor actelor subsecvente acestora.

Prin încheierea de şedinţă din data de 02.06.2016, instanţa de fond a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia de a indica actele a căror anulare o solicită în cererea precizatoare.

Reclamanta a depus la data de 14.06.2016 o precizare prin care a menţionat că, prin sintagma "anularea actelor care au stat la baza emiterii actelor atacate, precum şi anularea tuturor actelor subsecvente", a avut în vedere anularea tuturor şi oricăror acte emise de pârâtă în ceea ce priveşte deciziile nr. OI/1539/01.10.2015 şi nr. x/24.08.2015, despre care este posibil să nu aibă cunoştinţă deoarece, fie nu au fost comunicate, fie comunicarea acestora nu este obligatorie.

Instanţa de fond a invocat din oficiu excepţia nulităţii cererii precizatoare reţinând incidenţa disp. art. 194 lit. c) prima teză C. proc. civ. şi faptul că i-a pus în vedere reclamantei să indice în concret obiectul cererii precizatoare, în sensul individualizării fiecăruia dintre actele administrative a căror anulare o solicită, dar aceasta nu a înţeles să se conformeze. Or, pentru ca instanţa să fie legal învestită şi să se poată pronunţa, este necesar ca prin cererea de chemare în judecată să fie individualizate actele administrative a căror anulare se solicită, iar acestea să fie depuse la dosar. De asemenea, în lipsa indicării actelor a căror anulare se solicită şi ca o consecinţă a nedepunerii lor, Curtea a apreciat că nu este în măsură să observe competenţa de soluţionare şi eventualul timbraj care ar fi datorat de reclamantă.

Prin urmare, această excepţie a fost admisă, iar acţiunea a fost respinsă reţinându-se incidenţa disp. art. 17 alin. (3), art. 171 din O.U.G. nr. 64/2009, instanţa de fond apreciind că sunt îndeplinite condiţiile menţionate în aceste texte de lege pentru a se dispune restituirea prefinanţării, respectiv: există sume acordate reclamantei cu titlu de prefinanţare; utilizarea acesteia nu a fost justificată prin cererile de rambursare depuse; a fost emisă o notificare comunicată beneficiarului; beneficiarul nu a restituit suma indicată în notificare în termen de 15 zile de la comunicarea notificării.

Curtea, în raport cu aspectele menţionate în cele două scrisori standard de informare a beneficiarului, prin care au fost respinse cererile de rambursare 4 şi 5, a constatat că este îndeplinită condiţia vizând nejustificarea, prin cererile de rambursare, a utilizării prefinanţării de 5.407.986,60 RON.

De asemenea, în condiţiile în care aceste cereri de rambursare au fost respinse, a observat că nesoluţionarea contestaţiilor administrative formulate împotriva scrisorilor de informare nr. x/19.12.2014 şi y/19.12.2014, prin care s-au dispus măsurile de respingere la rambursare, nu atrage automat suspendarea executării lor, astfel încât nu constituie un impediment în emiterea deciziei de recuperare a prefinanţării.

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizând situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Înalta Curte reţine că acest motiv de recurs este fondat, faţă de următoarele argumente:

Potrivit art. 17 alin. (3) din O.U.G. nr. 64/2009 "(3) Beneficiarii au obligaţia restituirii integrale sau parţiale a prefinanţării acordate în cazul proiectelor pentru care aceştia nu justifică prin cereri de rambursare utilizarea acesteia, conform termenelor şi condiţiilor stabilite prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă."

Art. 171 din acelaşi act normativ stabileşte că:

"(1) Pentru sumele acordate ca prefinanţare şi nejustificate potrivit art. 17 alin. (3), autorităţile de management notifică beneficiarii cu privire la obligaţia restituirii acestora.

(2) În cazul în care beneficiarii nu restituie autorităţilor de management/Autorităţii de certificare şi plată sumele prevăzute la alin. (1), în termen de 15 zile de la data comunicării notificării, acestea emit decizii de recuperare a prefinanţării, prin care se individualizează sumele de restituit exprimate în moneda naţională. (...)

(4) Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în termen de 30 de zile de la data comunicării, care se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă contestat şi nu este supusă taxelor de timbru. (...)

(6) Debitorii au obligaţia efectuării plăţii sumelor stabilite prin Decizia de recuperare a prefinanţării, în termen de 30 de zile de la data comunicării acesteia.

(7) Titlul de creanţă constituie titlu executoriu la împlinirea termenului prevăzut la alin. (6). (...)"

Instanţa de fond a procedat la analizarea îndeplinirii condiţiilor reglementate de aceste dispoziţii legale pentru a se putea dispune recuperarea prefinanţării dar, aşa cum a evidenţiat recurenta, această analiză este una formală, care nu este de natură a soluţiona fondul litigiului dedus judecăţii.

Astfel, cu privire la condiţia constând în nejustificarea utilizării prefinanţării prin cererile de rambursare depuse, instanţa de fond a apreciat că este îndeplinită, deşi înscrisurile aflate la dosar nu lămuresc această împrejurare de fapt esenţială în dezlegarea cauzei.

În acest sens, instanţa de control judiciar are în vedere faptul că reclamanta a formulat contestaţii împotriva celor două scrisori standard de informare a beneficiarului prin care i s-a comunicat respingerea cererilor de rambursare 4 şi 5, iar prin adresele nr. x/12.02.2015 şi nr. y/12.02.2015 i s-a comunicat că nu pot fi soluţionate pentru moment contestaţiile, întrucât motivele suspendării la plată a sumelor respective fac obiectul unei sesizări de neregulă, înregistrate cu nr. x/6.06.2014, care se află în curs de procesare. Drept urmare, cheltuielile respective rămân în continuare suspendate până la soluţionarea de către Serviciul Juridic de Constatare şi Stabilire Nereguli a sesizării respective.

Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a avut în vedere şi conţinutul adreselor de răspuns la contestaţiile formulate de reclamantă împotriva celor două scrisori, din care rezultă că nu este lămurită situaţia respectivelor cheltuieli, întrucât, pe de o parte, i s-a comunicat reclamantei că au fost invalidate toate cheltuielile aferente perioadei raportate la cererea de rambursare nr. x, precum şi la cererea de rambursare nr. x, iar, pe de altă parte, i s-a comunicat faptul că respectivele cheltuieli rămân în continuare suspendate până la soluţionarea de către Serviciul Juridic de Constatare şi Stabilire Nereguli a sesizării sus menţionate.

Este adevărat, aşa cum se arată în considerentele sentinţei, că prin intermediul prezentei cereri de chemare în judecată instanţa este chemată să realizeze un control de legalitate a deciziei de recuperare a prefinanţării, dar Înalta Curte apreciază că nu se poate considera ca fiind lipsită de relevanţă în dezlegarea cauzei modalitatea de soluţionare a cererilor de rambursare 4 şi 5, din moment ce prevederile legale anterior citate stabilesc că se dispune restituirea prefinanţării acordate în cazul proiectelor pentru care beneficiarii nu justifică prin cereri de rambursare utilizarea acesteia.

Or, din înscrisurile depuse la dosar nu rezultă dacă reclamanta a justificat sau nu, prin cele două cereri de rambursare în discuţie, utilizarea prefinanţării a cărei restituire se solicită.

De altfel, în cererea de chemare în judecată se arată că, în ce priveşte respingerea acestor cereri de rambursare, pârâta a avut o atitudine contradictorie făcând referire atât la respingerea cererilor, cât şi la suspendarea cheltuielilor până la soluţionarea sesizării de nereguli. Mai mult, reclamanta precizează că, dacă este vorba despre o suspendare a acestor cheltuieli, în mod evident că respingerea cererilor de rambursare şi, respectiv, decizia de recuperare a prefinanţării au fost emise prematur, fiind necesară soluţionarea sesizării de nereguli înainte de emiterea acestor acte.

Instanţa de fond nu a analizat aceste susţineri ale reclamantei, ci s-a limitat să constate că este îndeplinită condiţia vizând nejustificarea prin cereri de rambursare a utilizării prefinanţării, întrucât pârâta a comunicat reclamantei respingerea cererilor de rambursare 4 şi 5, cu consecinţa invalidării cheltuielilor solicitate la rambursare prin aceste cereri.

În consecinţă, se constată că nu a fost lămurită o împrejurare de fapt esenţială în soluţionarea cauzei şi anume dacă reclamanta a justificat sau nu utilizarea prefinanţării prin cereri de rambursare, deci nu se poate stabili pe baza probatoriului administrat dacă este îndeplinită una dintre condiţiile legale de restituire a prefinanţării, ceea ce echivalează cu nesoluţionarea fondului cauzei.

În ceea ce priveşte cererea precizatoare se reţine că aceasta a vizat atât extinderea cadrului procesual prin introducerea în cauză a unui nou pârât, cât şi formularea unor noi cereri constând în anularea tuturor actelor care au stat la baza emiterii actelor atacate, precum şi anularea tuturor actelor subsecvente.

Cu privire la această cerere, Înalta Curte reţine, pe de o parte, că deşi a anulat pentru lipsa obiectului cererea precizatoare, instanţa de fond a dispus totuşi citarea în cauză a pârâtului indicat prin această cerere soluţionând acţiunea şi în contradictoriu cu acesta.

Pe de altă parte, reclamanta a solicitat, în temeiul art. 13 din Legea 554/2004, depunerea în integralitate la dosar a documentaţiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ contestat, documentaţie care i-ar fi oferit posibilitatea să individualizeze actele a căror anulare o solicită.

La termenul de judecată din 2.06.2016, reclamanta, observând că pârâtul nu a depus această documentaţie, astfel cum i s-a pus în vedere, a solicitat revenirea cu adresă în acest sens, dar instanţa a pus în vedere reclamantei să depună înscrisurile contestate la dosarul cauzei, conform disp. art. 12 din Legea 554/2004, astfel încât instanţa să fie legal învestită prin cererea precizatoare.

Rezultă că nu s-a dispus la termenul de judecată respectiv obligarea autorităţii emitente a actelor administrative atacate să depună la dosar, în integralitate, documentaţia care a stat la baza emiterii acestora, în aceste condiţii soluţia de anulare a cererii precizatoare fiind dată cu încălcarea disp. art. 22 C. proc. civ. care consacră rolul activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Toate aceste critici analizate în prezenta decizie au fost încadrate de recurentă în motivul de casare reglementat de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar instanţa de control judiciar constată că au în vedere şi o neanalizare de către prima instanţă a tuturor argumentelor din cererea de chemare în judecată, ceea ce echivalează cu nesoluţionarea fondului, la care se face trimitere în cererea de recurs, fiind vorba despre incidenţa disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar (în speţă, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă care are, în mod necesar, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă şi al argumentelor invocate de părţi, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti, total sau parţial, echivalează practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În mod evident, prin omisiunea instanţei de fond de a examina şi cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt şi de drept invocate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, care necesitau un răspuns specific şi explicit, au fost nesocotite dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi a fost încălcat dreptul pârâtei la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuţiile de control judiciar.

În aceste condiţii, s-a cauzat părţii o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În consecinţă, se constată incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de casare are în vedere neregularităţi procedurale, altele decât cele prevăzute la pct. 1-4, precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului civil, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.

Având în vedere incidenţa motivelor de casare anterior menţionate, se constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând să fie examinate de instanţa de fond cu ocazia rejudecării cauzei.

La rejudecare, instanţa va solicita completarea probatoriului, prin depunerea în integralitate a documentaţiei care a stat la baza emiterii actelor administrative contestate, precum şi a unui punct de vedere scris al autorităţii publice pârâte privind situaţia actuală a soluţionării cererilor de rambursare 4 şi 5, pe baza acestor înscrisuri urmând să se stabilească în mod clar situaţia cererilor de rambursare 4 şi 5 şi dacă reclamanta a justificat sau nu utilizarea prefinanţării prin cererile de rambursare, fiind necesar să se procedeze la analizarea tuturor criticilor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată. De asemenea, ulterior depunerii documentaţiei menţionate şi a exprimării de către reclamantă a unui punct de vedere cu privire la individualizarea actelor administrative a căror anulare o solicită, se va aprecia asupra obiectului cererii precizatoare.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 2382 din 07 iulie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 iulie 2020.