Retroactive application of contractually adjusted tariffs under the principle of contractual freedom vs. non-retroactivity of law

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamanta Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti" S.A., a formulat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, plângere împotriva încheierii nr. III/34 din 18.02.2016 şi a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună următoarele:

- anularea actului administrativ atacat - încheierea nr. III/34/18.05.2016 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi a actelor administrative subsecvente: Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul III, Direcţia a I-a, Raportul de Control aferent - punctul 3.4.3 (pag 62-69) din acesta;

- în subsidiar, constatarea faptului că Raportul de Control din 04.03.2016 întocmit de Curtea de Conturi a României, Departamentul III, conţine la punctul 3.4.3. constatări şi dispune măsuri neîntemeiate, iar obiecţiunile la acestea au fost respinse în mod neîntemeiat prin Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, Direcţia I, punctul 8 (pag. 11-13) şi punctul II. 14 (pag. 20-21), fiind neîntemeiată şi încheierea nr. III/34/18.05.2016 emisă de Curtea de Conturi (pag. 2-31), prin care a fost soluţionată contestaţia nr. 1781/15.04.2016, cu privire la cele constatate cu privire la măsura dispusă la punctul II.14 din Decizia nr. III/4/01.04.2016 şi, în consecinţă, anularea acestora ca fiind neîntemeiate;

- în temeiul prevederilor art. 15 alin. (1) - (4) din Legea nr. 554/2004 suspendarea elementelor contestate şi impuse a fi aplicate de îndată din actele administrative atacate, până la soluţionarea definitivă a acestei cauze, şi

- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3213 din 25.10.2016, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti" S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat încheierea nr. III/34/18.05.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, a anulat, în parte, Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III, cu privire la constatările prevăzute la punctul 8 şi măsura dispusă la Cap. II. pct. 14 şi raportul de control emis de Curtea de Conturi a României, Departamentul III la data de 04.03.2016 în privinţa constatărilor de la punctul 4.3.4, a suspendat executarea măsurii dispuse la Cap. II. pct. 14 din Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III până la soluţionarea definitivă a cauzei şi a obligat pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 150 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs.

După prezentarea situaţiei de fapt, recurenta arată că instanţa de fond, în mod netemeinic şi nelegal, nu a avut în vedere la soluţionarea cauzei, prevederile art. 14 alin. (2) şi ale art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora:

- "Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

- Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale."

Totodată, utilizarea fondurilor publice este guvernată de principiul bunei gestiuni financiare consacrat de art. 5 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care stipulează că: " Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniu public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii economicităţii, eficacităţii şi eficientei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public. Data la care s-au stabilit de comun acord tarifele regularizate pentru serviciile prestate potrivit Contractului nr. x/C/2003 este data de 25.11.2011, dată acceptată şi de auditorii publici externi ca urmare a analizării obiecţiunilor reclamantei.

Astfel, prin Minuta nr. 1024 din 25.11.2011 încheiată de comisia de negociere, s-a majorat valoarea contractului, înainte de această dată neexistând vreun acord în acest sens al părţilor, conform art. 4.4. din contract.

Voinţa părţilor de majorare a tarifelor a fost consfiinţită, ulterior, prin încheierea Actului adiţional nr. x/31.01.2012 la contractul de prestări-servicii.

Prin urmare, doar pentru perioada 25.11.2011-31.01.2012, entitatea verificată a avut bază legală pentru efectuarea cheltuielilor, aşa cum prevăd dispoziţiile legale.

Majorarea preţului contractului retroactiv, respectiv şi pentru perioada 01.07.2011 - 25.11.2011 s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 4.4. şi ale art. 21 din Contractul nr. x/C/29.01.2003, din care rezultă, fără echivoc, că momentul naşterii obligaţiei de ajustare a preţului este condiţionată şi generată de încheierea unui act adiţional.

Din această perspectivă au reţinut auditorii publici externi nerespectarea şi a dispoziţiilor art. 969 din vechiul C. civ., conform cărora contractul este legea părţilor.

Pe de altă parte, majorarea tarifului a avut în vedere, potrivit art. II din Actul adiţional nr. x/31.01.2012, majorarea salariului mediu brut pe economie şi a contravalorii tichetelor de masă.

Prin Legea nr. 287/2010 a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, în cazul câştigului salarial mediu brut, se menţionează că acesta a fost utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, fără să dispună, în mod obligatoriu, că acesta se utilizează la fundamentarea preţului contractelor de prestări servicii aflate în derulare şi în ce condiţii.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 632/2002 a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2003, salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale pe anul 2003, este de 6.962.00 RON, iar din anexele la contract şi documentele prezentate echipei de audit nu rezultă că tariful de prestări servicii a avut la bază câştigul salarial mediu brut, ci un salariu mediu de 8.202.933 RON (cu 17,8% mai mare).

În condiţiile în care valoarea abonamentului ar fi fost corelată cu salariul mediu brut pe economie, modificarea valorii abonamentului în funcţie de salariu mediu brut implica un calcul şi o negociere a nivelului acestuia, stabilite în baza unei Minute/Note de negociere şi nu se putea face automat.

În opinia recurentei, pentru perioada 01.07 - 25.11.2011 nu a existat nici un document prin care să se stabilească, cu acordul părţilor, nivelul tarifelor pentru prestările de servicii efectuate în baza Contractului nr. x/C/29.01.2003.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti" S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că atât excepţia inadmisibilităţii cât şi recursul sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere următoarele considerente.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii recursului, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată, motiv pentru care va fi respinsă ca atare.

Înalta Curte constată că recursul este admisibil, sentinţa pronunţată de instanţa de fond se înscrie în categoria hotărârilor care pot fi atacate cu recurs.

De asemenea, Înalta Curte constată că motivele invocate în cererea de recurs se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 496 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Pe fond, Înalta Curte reţine că între reclamanta Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti" S.A şi societatea S.C. A. S.A s-a încheiat contractul nr. x/C/29.01.2003, având ca obiect prestarea serviciilor de arhitectură peisageră şi a serviciilor de întreţinere şi reparaţii clădiri.

Prin actul adiţional nr. x/02.12.2003 s-a completat obiectul contractului cu servicii de întreţinere şi reparaţii a drumurilor interioare, de acces şi parcărilor din zona Departament.

Potrivit art. 4 din Cap. I - Condiţii Generale din Contractul de prestări servicii nr. x/29.01.2003, valoarea anuală a contractului a fost stabilită prin cumulul abonamentelor lunare pentru prestările de servicii privind arhitectura peisageră (în valoare de 20.230 euro/lună - fără TVA), întreţinere şi reparaţii clădiri (în valoare de 14.114 euro/lună - fără TVA) şi, ulterior, (Act adiţional nr. 3/374/02.12.2003) întreţinere şi Reparaţii Drumuri (în valoare de 98.931,00 euro/lună - fără TVA).

La art. 4.4.din contract s-au prevăzut următoarele: "Modificări ale valorii determinate şi a celei determinabile, implicit a valorii contractului, vor mai putea fi produse cu acordul părţilor atunci când intră în vigoare acte normative ce obligă la aceasta."

Având în vedere aceste prevederi ale art. 4. 4 din contract, s-a încheiat actul adiţional nr. x/31.01.2012 la contractul de prestări servicii nr. x/2003, prin care s-a stabilit că datorită majorării salariului mediu brut pe economie şi a contravalorii tichetelor de masă în conformitate cu prevederile legislative, cheltuieli care sunt cuprinse în calculaţia tarifului-abonament anexă la actul adiţional, beneficiarul va plăti prestatorului suma de 175.328,65 euro (fără TVA), reprezentând diferenţa între valoarea vechiului abonament şi valoarea noului abonament pentru serviciile prestate în perioada 01.07.2011-31.01.2012.

De asemenea, prin actul adiţional au fost majorate abonamentele lunare, astfel:

- pentru servicii Arhitectură Peisageră, la suma de 30.498,23 euro(fără T.V.A.);

- pentru servicii întreţinere şi Reparaţii Clădiri, la suma de 28.619,36 euro (fără T.V.A.);

- pentru servicii întreţinere şi Reparaţii Drumuri, la suma de 116,211,06 euro (fără T.V.A.).

Prin raportul de control emis de Curtea de Conturi a României, Departamentul III sub nr. x la data de 04.03.2016, la punctul 4.3.4 intitulat "Cheltuieli supraevaluate sau majorate nejustificat la contractul nr. x/C/29.01.2003", s-a reţinut că în administrarea Contractului de prestări servicii nr. x/29.01.2003, respectiv art. II din actul adiţional nr. x/31.01.2012, încheiat de reclamantă cu S.C. A. S.A., aceasta a plătit către S.C. A. S.A suma de 175.328,65 euro (fără T.V.A.), retroactiv, pentru perioada 01.07.2011-31.01.2012, cu nerespectarea prevederilor legale aplicabile.

De asemenea, s-a reţinut că au fost încălcate prevederile art. 97 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 925/2006, art. 1 din C. civ., art. 969 din C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituţia României, art. 4.4 şi art. 21 din contractul nr. x/C/29.01.2003.

Reclamanta a formulat obiecţiuni la acest raport.

Prin decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III la punctul 8, au fost reţinute în parte constatările din raportul de control de la punctul 4.3.4.

După ce s-au reluat cele menţionate în raportul de control în sensul că entitatea verificată a efectuat o plată nelegală, fiind încălcat principiul neretroactivităţii legii, s-a reţinut că o parte din obiecţiunile reclamantei au fost găsite întemeiate.

Astfel, s-a reţinut că potrivit notei conţinând poziţia motivată legal referitoare la obiecţiile formulate de conducerea entităţii verificate la pct. 3.4.3 din raportul de control nr. x/04.03.2016, echipa de control a constatat parţial întemeiate obiecţiunile formulate de către aceasta şi şi-a modificat parţial punctul de vedere cu privire la constatarea prezentată la punctul 3.4.3 din raportul de control.

În consecinţă, pe baza informaţiilor şi documentelor prezentate de entitate, echipa de control a acceptat obiecţiunile formulate de entitate pentru perioada 25.11.2011- 31.01.2012, aferent sumei de 55.140,85 EUR, fără TVA şi a menţinut punctul de vedere cu privire la necesitatea recuperării/regularizării sumei de 120.187,80 EUR, fără TVA, reprezentând diferenţa între valoarea vechiului abonament şi valoarea noului abonament pentru serviciile prestate în perioada 01.07.2011 - 25.11.2011.

Drept urmare, prin măsura de la la Cap. II. pct. 14 din Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, s-au dispus următoarele: "Stabilirea întinderii cheltuielilor nejustificate reprezentând diferenţa între valoarea vechiului abonament şi valoarea noului abonament pentru serviciile prestate în perioada 01.07.2011 - 25.11.2011, plătite în baza art. II din Actul adiţional nr. x/31.01.2012 la contractul nr. x/C/29.01.2003 încheiat cu S.C. A. S.A. şi recuperarea acestuia, inclusiv a beneficiilor nerealizate, în condiţiile legii."

Împotriva constatărilor şi măsurii mai sus-dispuse prin decizia Curţii de Conturi, reclamanta a formulat contestaţie, ce a fost respinsă prin încheierea nr. III/34/18.05.2016.

Argumentele principale invocate de recurentă atât prin intermediul Raportului de control cât şi prin Decizia nr. 111/4/01.04.2016, se referă la imposibilitatea retroactivităţii plăţii pentru serviciile prestate de A. în perioada 01.07.2011 - 25.11.2011.

Plecând de la principiul neretroactivităţii legii şi profitând de formularea art. 969 din C. civ. de la 1864 ("Convenţiile legal făcute au putere de lege între părţile contractante"), recurenta ajunge să asimileze legii, ca act juridic de putere publică, şi contractele, convenţiile, acordurile de voinţă încheiate între privaţi.

Legiuitorul a urmărit să accentueze importanţa respectării prevederilor contractuale, consfiinţind obligativitatea clauzelor în cadrul raportului juridic rezultat în urma încheierii contractului. Aşadar, este vădit forţată şi greşită concluzia conform căreia obligativitatea clauzelor interpartes transformă convenţiile contractuale în veritabile legi.

Convenţiile încheiate între părţi nu sunt guvernate de principiul neretroactivităţii, principiu care guvernează doar legea, în înţelesul acesteia de act normativ, fiind însă guvernate de un alt principiu, cel al libertăţii de voinţă, principiu care permite părţilor să stabilească cu efect retroactiv drepturi si obligaţii.

Conform principiului libertăţii contractuale, părţile pot stabili ca acordul de voinţă dintre ele să producă efecte şi pentru trecut, în condiţiile în care nu se opun la aceaste prevederi legale de ordin imperativ.

În cauză, părţile nu ar fi putut conveni ca aceste tarife să fie majorate pentru perioade anterioare intrării în vigoare a legilor care au obligat la acest tarif, doar într-un astfel de caz fiind încălcată clauza contractuală care prevede că modificări ale valorii contractului pot fi operate doar la intrarea în vigoare a unor legi care obligă în acest sens.

Din interpretarea prevederilor art. 4.4 din contract rezultă că obligaţia de ajustare a tarifelor se naşte în sarcina părţilor semnatare în momentul realizării condiţiei (modalitate a obligaţiei) şi anume intrarea în vigoare a unor acte normative care obliga la ajustare. De la data realizării condiţiei (intrarea în vigoare a actelor normative), în temeiul art. 969 C. civ., s-a născut în sarcina părţilor dreptul şi obligaţia de a ajusta tarifele conform influentelor de cost determinate de aceste acte normative.

Prevederile art. 4.4 din contract nu stabilesc că plata unor alte tarife se poate face doar din momentul în care părţile încheie un acord în acest sens, ci stabilesc că aceste tarife pot fi modificate doar începând cu momentul în care intră in vigoare acte normative ce obligă la aceasta, în măsura în care există şi un acord al părţilor în acest sens. Prin urmare, cât timp majorarea tarifelor se face începând cu momentul intrării în vigoare a actelor normative ce au determinat această majorare, acordul părţilor în acest sens poate interveni şi la un moment ulterior.

În cauză, cadrul legal ce a determinat modificarea tarifelor, avut în vedere de către reclamantă este reprezentat de Legea nr. 287/2010 -Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, Ordinul nr. 959/2011 privind stabilirea valorii nominale indexate a tichetelor de masă pentru semestrul I al anului 2011 şi Ordinul nr. 2205/2011 privind stabilirea valorii nominale indexate a tichetelor de masă pentru semestrul II al anului 2011.

Cum prevederile legale mai sus-menţionate erau în vigoare în perioada în discuţie, respectiv 01.07.2011 - 25.11.2011, iar prin acordul lor părţile au stabilit ca plata tarifelor majorate să se facă începând cu momentul intrării acestora în vigoare, nu se poate concluzia decât în sensul că nu s-a încălcat nici principiului neretroactivităţii legii civile şi nici clauzele contractuale.

De asemenea,Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că susţinerile recurentei în sensul că tariful de prestări servicii stabilit prin contract nu a avut în vedere câştigul salarial mediu brut aprobat prin Legea nr. 287/2010, faţă de care părţile au convenit modificarea tarifelor, nu pot fi reţinute întrucât acest aspect nu a fost reţinut ca abatere de nelegalitate în cuprinsul actelor contestate.

Abaterea reţinută în sarcina reclamantei nu a fost legată de aspectul dacă se puteau aduce modificări de tarife în funcţie de indicatorii reţinuţi de reclamantă şi nici de posibilitatea de a renegocia tarifele.

În altă ordine de idei, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect, legal, starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii invocată de intimată.

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 3213 din 25 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2019.