Eligibility of security equipment under EU structural funds and the invalidity of administrative acts lacking sufficient legal motivation

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta Academia Română - Filiala Iaşi a chemat în judecată pe pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, solicitând anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare transmis prin adresa nr. x/10.03.2016 şi a deciziei nr. OI/1154ES/18.05.2016 privind soluţionarea contestaţiei depuse de Academia Română - Filiala Iaşi.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 10/2017 din 23 ianuarie 2017 a admis acţiunea formulată de reclamanta Academia Română - Filiala Iaşi, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice şi a dispus anularea deciziei nr. OI/1154ES din 18.05.2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. OI/2466/SJCSN din 10.03.2016 emise de pârât.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman (fost Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice) a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că prin motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti) se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sferele celorlalte puteri ale Statului, cum este cea legislativă sau executivă, astfel cum acestea sunt delimitate de prevederile constituţionale sau de către legile organice, instanţa săvârşind acte care intră în atribuţiile unor altor organe aparţinând unei alte autorităţi constituite în stat. (Decizia nr. 351 din 17 februarie 2016 pronunţată în recurs de secţia I civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie).

Astfel, art. 488 alin. (1) pct. 4 noul C. proc. civ. poate fi invocat, cu titlu exemplificativ, în situaţia în care instanţa de judecată săvârşeşte un act pe care numai un organ al puterii legislative sau al puterii executive îl poate face, aplică norme juridice abrogate, tăgăduieşte orice valoare a unui text care are forţă legală, aplică o lege înainte de intrarea ei în vigoare, îl critică pe legiuitor în cuprinsul hotărârii sau face presiuni asupra lui.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este întemeiat pe faptul că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că decizia de soluţionare a contestaţiei este nemotivată, motiv pentru care ar fi anulabilă.

Decizia atacată în cauză nu este un act administrativ în sensul Legii 554/2004, ci reprezintă răspunsul autorităţii pârâte la contestaţia reclamantei împotriva actului administrativ emis de autoritate. Practic, procedura privind contestarea şi emiterea deciziei sunt echivalente procedurii prealabile reglementate de legea contenciosului administrativ la art. 7, astfel că decizia echivalează şi are în consecinţă eficienţa şi caracterul juridic al răspunsului la plângerea prealabilă.

În opinia recurentului, este suficient ca decizia să conţină o argumentaţie în sensul menţinerii actului administrativ atacat permiţând debitorului să ia cunoştinţă de motivele de fapt şi de drept, precum şi de argumentările/consideraţiile avute în vedere în stabilirea debitului şi a persoanei care are calitate de debitor, mai ales că finalitatea legii este aceea ca debitorul să fie încunoştinţat despre obligaţia sa de plată printr-un act valid din punct de vedere legal, transparent şi care să ofere posibilitatea efectuării unui control de legalitate în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Un alt temei al măsurii adoptate a fost însăşi contractul părţilor, iar în cuprinsul contractului de finanţare, este indicată definiţia neregulii, caz în care, prin nerespectarea raportării la setul legislativ prevăzut în mod nelimitativ în art. 4 al contractului de finanţare, cheltuiala este neeligibilă şi are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităţii Europene sau a bugetelor administrate de aceasta, ori în numele ei şi a bugetului naţional.

În acest context, se constată că există o abatere de la regularitate şi conformitate şi sunt nerespectate contractul de finanţare şi acordurile de finanţare prin faptul că s-au creat artificial condiţiile necesare pentru obţinerea plăţii.

Având în vedere destinaţia exclusivă a sumelor proiectului, care trebuie să deservească realizarea/implementarea acestuia, sistemul de supraveghere achiziţionat în cadrul proiectului, trebuie să influenţeze implementarea acestuia.

În acest caz, suma destinată achiziţionării sistemului de supraveghere şi a sistemului de automatizare a accesului la parcare trebuie să se concretizeze într-o cheltuială necesară şi proporţională cu gradul de utilizabilitate şi necesitate a bunului achiziţionat, raportat la rolul său în implementarea proiectului. În cazul în care aceste sume nu păstrează cerinţa managementului financiar riguros de proporţionalitate a preţului cu destinaţia bunului astfel achiziţionat, respectivele sume pierzând caracterul necesităţii şi intrând în sfera cheltuielilor voluptuorii, care rămân în sarcina beneficiarului şi nu pot face obiectul rambursării, devin neeligibile.

Considerarea ca eligibile a costurilor aferente achiziţionării unor bunuri care nu pot fi atribuite unor activităţi ale proiectului, decât printr-o confuziune între spaţiile beneficiarului şi spaţiile destinate proiectului, creată artificial prin extensia forţată a conceptului de "pază şi protecţie a spaţiilor proiectului", care nu poate fi decât lipsită de temei legal având în vedere prevederile imperative ale H.G. nr. 759/2007 şi a celorlalte norme invocate, inclusiv contractul de finanţare, sunt rodul unei interpretări şi aplicări eronate a normei legale.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie .

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Academia Română - Filiala Iaşi a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere următoarele considerente.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti)

Cu alte cuvinte, când instanţa a săvârşit un "exces de putere".

Instanţa săvârşeşte un "exces de putere" când, fie pronunţă o hotărâre judecătorească fără nicio competenţă în acea problemă, fie chiar şi numai când ea săvârşeşte orice alt act de procedură în afara prerogativelor recunoscute instanţelor prin lege.

Într-o încercare de definire a sintagmei "depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti", s-a considerat că aceasta semnifică intruziunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii autorităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.

Aceasta s-ar putea produce când instanţa săvârşeşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când critică pe legiuitor, când aplică o lege adoptată, înaintea intrării ei în vigoare, când se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

În practica instanţei supreme s-a statuat că prin exces de putere nu se pot înţelege decât acele atingeri aduse de judecători principiilor constituţionale care determină, în interesul general, limitele în care trebuie să se restrângă diferitele puteri, iar nu orice violare de lege sau abateri de la simple reguli de competenţă.

Conform doctrinei, "excesul de putere" derivă din trecerea abuzivă a "barierelor" între funcţiile ce revin autorităţilor publice şi el este un exces faţă de limitele fixate prin norme constituţionale.

"Necompetenţa" derivă din încălcarea sau ignorarea atribuţiilor de jurisdicţie ce revin diferitelor categorii de instanţe, astfel cum aceste atribuţii au fost stabilite prin normele de procedură, în interiorul sistemului instanţelor judecătoreşti.

Deci, "excesul de putere" semnifică un conflict de atribuţii între instanţe şi alte autorităţi, iar "necompetenţa" un conflict de atribuţii între instanţele judecătoreşti.

Astfel spus, "excesul de putere" constă în încălcarea de către judecători a principiului separaţiei puterilor în stat, în imixtiunea lor în atribuţiile puterii legislative sau executive.

Înalta Curte constată că, în cauza de faţă, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., fiind nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că recurenta afirmă nejustificat că instanţa de fond a admis contestaţia analizând şi anulând numai decizia prin care OIR POSDRU a răspuns contestaţiei administrative împotriva procesului-verbal.

Instanţa de fond a analizat pe larg legalitatea şi temeinicia procesului-verbal 2466/10.03.2016 şi a reţinut că sunt întrunite condiţiile legale pentru ca cheltuiala privind sistemul de protecţie să fie considerată eligibilă, şi astfel a dispus şi anularea procesului-verbal, reţinând totodată că intimata nu a încălcat normele legale aplicabile, fondurile europene nerambursabile fiind utilizate în scopul realizării proiectului.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.03.2016 încheiat de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice s-a constatat că în cadrul Proiectului x "Inovare şi dezvoltare în structurarea şi reprezentarea cunoaşterii prin burse doctorale şi postdoctorale (IDSRC - doc postdoc) ", beneficiar fiind reclamanta Academia Română - Filiala Iaşi, s-au decontat cheltuieli neeligibile în sumă de 44854,05 RON (inclusiv TVA), aferente unor achiziţii efectuate fără respectarea regulilor de eligibilitate şi a cerinţelor bunei gestiuni financiare, respectiv achiziţia echipamentelor de protecţie a valorilor materiale şi umane compuse din sisteme de alarmă la efracţie şi sisteme de supraveghere video, în condiţiile în care acestea au fost instalate şi sunt utilizate pentru monitorizarea atât a spaţiilor din clădiri care privesc activităţile proiectului, cât şi a celor ce privesc alte activităţi ale beneficiarului.

S-a reţinut că există o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind încălcate H.G. nr. 759/2007, H.G. nr. 875/2011 şi Ordinul nr. 1117/2010.

Împotriva acestui proces-verbal, reclamanta Academia Română - Filiala Iaşi a formulat contestaţie, care a fost respinsă prin decizia nr. OI/1154ES/18.05.2016 emisă de pârâtă, apreciindu-se ca legale constatările echipei de control, constatându-se că beneficiarul a prezentat spre decontare cheltuieli neeligibile în valoare de 44854,05 RON, inclusiv TVA.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond mod corect a apreciat că decizia contestată nu este motivată.

Judecătorul fondului a reţinut că actele atacate nu conţin o motivare corespunzătoare care să permită exercitarea unui control de legalitate.

Procedând astfel instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică.

Instanţa de control judiciar reţine că un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate, şi anume: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

Este adevărat că o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Într-o atare situaţie, actul administrativ este lipsit de previzibilitate şi coerenţă, iar vătămarea există, cum este cazul şi în pricina de faţă.

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit precizărilor proiectantului, sistemul de protecţie constituie un sistem integrat, elementele componente fiind obligatorii, iar lipsa oricăruia dintre ele ducând la ineficienta sistemului de protecţie. Astfel, sistemul integrat are o soluţie tehnică optimă cost - eficienţă, având elemente de supraveghere video, anti-efracţie, control acces şi servicii de pază umană cu intervenţie rapidă şi conţine obligatoriu următoarele componente:

- Subsistemul de alarmă antiefracţie integrat cu sistem de comunicare SMS prin G.P.R.S.

- Subsistemul de control acces-poarta cu are rol de protecţie perimetrală şi de a asigura limitarea accesului neautorizat în zona protejată.

- Subsistemul de supraveghere video prin televiziune cu circuit închis care dublează eficienţa sistemului de antiefracţie prin înregistrarea imaginilor respectiv stocarea lor pe minim 20 de zile pentru toate camerele video.

- Senzori de detecţie a mişcării şi camere de supraveghere video amplasate în zonele considerate vulnerabile ale spaţiilor alocate pentru desfăşurarea activităţilor din cadrul Proiectului şi care ar fi putut permite accesul în încăperile vizate.

În cauză, recurenta nu a acceptat necesitatea aplicării şi a dispoziţiilor legii speciale, respectiv Legea nr. 333/2003, fapt care a determinat anularea actelor administrative atacate.

În procesul-verbal de constatare a neregulilor contestat alături de decizia de soluţionare a contestaţiei s-a reţinut că anumite cheltuieli efectuate de reclamantă, deşi decontate iniţial pe baza aceloraşi înscrisuri verificate ulterior de echipa de control, nu ar fi eligibile. În fapt, s-a reţinut acest aspect cu privire la o poartă batantă automatizată (valoare 5667,71 RON cu TVA) şi cu privire la echipamente de protecţie a valorilor materiale şi umane, compuse din sisteme de alarmă şi sisteme de supraveghere video (valoare 39186,34 RON cu TVA).

Motivul pentru care aceste cheltuieli ar fi neeligibile este acela că toate acestea ar deservi şi activităţi în spaţii care nu sunt aferente proiectului x "Inovare şi dezvoltare în structurarea şi reprezentarea cunoaşterii prin burse doctorale şi postdoctorale (IDSRC - doc postdoc) ".

Activitatea în cadrul proiectului, potrivit documentelor de finanţare, s-a desfăşurat în spaţiile protejate destinate acestuia, în special în intervalul orar 16-20. După programul de lucru al Filialei Iaşi a Academiei Române, s-a organizat o conferinţă internaţională la sediul beneficiarului, pentru care, prin sistemul video a putut fi asigurată protecţia invitaţilor şi a participanţilor la conferinţă şi urmărită buna desfăşurare a acesteia. Cele 14 grupe de cercetare interdisciplinară ale bursierilor, formate din cate 12 persoane, coordonate de către tutori, au desfăşurat activitatea în spaţiile destinate proiectului în intervalul orar 16-20, neavând altă protecţie decât cea asigurată prin proiect. Totodată, s-au achiziţionat pentru proiect aparatură şi tehnică în valoare de aproximativ 300000 RON.

Mai mult, asigurarea pazei a fost aprobată prin proiect şi a devenit o obligaţie contractuală a Academici Române - Filiala Iaşi, fiind stabilită în Contractul de finanţare nr. x/07.04.2014, în Anexa contractului constituind Cererea de finanţare, la Capitolul Resursele alocate şi achiziţii de bunuri, servicii şi lucrări necesare pentru implementarea proiectului în care se prevede că "va fi achiziţionat si un sistem de protecţie a valorilor materiale si umane, necesar securizării locaţiilor unde se vor desfăşura activităţile proiectului", deoarece valoarea contractată prin proiect, de aproximativ 3.000.000 euro, grupul ţintă şi resursa umană implicată impuneau un sistem de protecţie corespunzător.

Astfel, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că sunt întrunite condiţiile generale legale pentru a se aprecia că aceste cheltuieli sunt eligibile.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman (fost Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane) împotriva sentinţei nr. 10/2017 din 23 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2019.