Conflict of interest for local councilor: material benefit prerequisite and binding effect of criminal prosecution's dismissal order

Şedinţa publică din data de 20 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. x/2016 din data de 18.04.2016, reclamanta A., a formulat contestaţie împotriva Raportului de Evaluare nr. x/29.03.2016, emis de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea acestuia, cu toate consecinţele de rigoare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 169 din 22 iunie 2016, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile atacate a formulat recurs reclamanta A. criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurenta a criticat hotărârea instanţei de fond susţinând că nu a analizat apărările sale preluând, întru totul apărările şi interpretările pârâtei.

A mai susţinut recurenta că nu au fost îndeplinite cumulativ condiţiile stării de conflict de interese.

Instanţa de fond a reţinut greşit că a existat cumulativ interesul de natură patrimonială cât şi influenţa interesului personal, dar şi afectarea imparţialităţii în exercitarea atribuţiilor legale aferente funcţiei pe care o avea.

A mai criticat recurenta hotărârea instanţei de fond, susţinând că motivarea hotărârii este eronată, întrucât instanţa nu a avut în vedere faptul că nu se poate considera că prin votarea hotărârii nr. 8/11.04.2013 reclamanta şi-ar fi creat un folos patrimonial, întrucât scoaterea la licitaţie publică a terenului cu categoria păşuni şi fâneţe era obligatorie pentru unitatea administrativ teritorială, prin incidenţa O.U.G. nr. 34/2013, care stabileşte termenele şi condiţiile acestor proceduri, care au fost respectate prin votarea Hotărârii Consiliului Local menţionată de către pârâtă.

La momentul adoptării Hotărârii nr. 8/11.04.2013 a CLVinitlă Vodă, nu s-au stabilit şi beneficiarii acesteia, aprobându-se numai efectuarea licitaţiei, la care putea participa orice persoană cu îndeplinirea condiţiilor legale.

A mai susţinut recurenta că votul său în adoptarea Hotărârii Consiliului Local Vintilă Vodă, nu s-a decis soarta proiectului propus deoarece, scoaterea la licitaţie a fost adoptată în unanimitate, astfel încât votul său, sau abţinerea de la vot nu a contat.

Recurenta a mai arătat că existenţa interesului trebuie apreciată şi dovedită la data adoptării hotărârii iar nu ulterior, iar din dispoziţiile art. 77 alin. (1) şi alic. 2 din Legea nr. 393/2004, reiese că legiuitorul a avut în vedere un interes personal existent la data adoptării hotărârii, iar nu unul ulterior.

Or, instanţa de fond avea obligaţia să interpreteze corect prevederile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 şi să analizeze existenţa/inexistenţa interesului personal la data adoptării hotărârii, fapt pe care l-a evitat şi pe care l-a înlocuit cu prezentarea unor principii generale ale conflictului de interese.

În ceea ce priveşte incidenţa art. 22 din vechiul C. proc. civ. (art. 28 din noul C. proc. civ.), invocate în contestaţia formulată faţă de Ordonanţa pronunţată de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti, în dosarul nr. x/2013, a susţinut recurenta că instanţa de fond a apreciat greşit, neavând în vedere concluziile cercetărilor efectuate, concluzii care, puteau conduce la concluzia că nu au fost îndeplinite condiţiile reţinerii situaţiei de conflict de interese nici sub aspect volitiv şi nici sub aspectul eventualului beneficiu nejustificat.

În concluzie, a susţinut recurenta că la momentul exprimării votului nu a existat nici un fel de influenţare a obiectivităţii sale legată de atribuţiile legale care îi reveneau, iar o dovadă a bunei sale credinţe constă în aceea că a solicitat Primăriei Vintilă Vodă încetarea contractului încheiat în urma participării la licitaţia menţionată de către intimată, cerere formulată la data de 30.06.2016 pe care a anexat-o motivelor de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată.

Recurenta-reclamantă la data de 11 iunie 2019 a transmis la dosarul cauzei conluzii scrise prin care a reiterat argumentele susţinute în recurs, solicitând admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat şi îl va admite pentru următoarele considerente:

Ca situaţie de fapt s-a reţinut că prin Raportul de evaluare nr. x/29.03.2016, Agenţia Naţională de Integritate a arătat că reclamanta a încălcat regimul juridic al conflictului de interese prevăzut de art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 75 alin. (1) lit. a).) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 cu modificările şi completările ulterioare, întrucât în perioada exercitării mandatului de consilier local, reclamanta, a participat la deliberarea şi adoptarea (votând "pentru") a Hotărârii Consiliului Local al comunei Vintilă Vodă nr. 8/11.04.2013, prin care s-a aprobat închirierea prin licitaţie publică cu strigare a păşunii comunale proprietatea comunei Vintilă Vodă, judeţul Buzău, conform procesului-verbal de şedinţă încheiat la data de 11.04.2013.

Ulterior adoptării Hotărârii Consiliului Local al comunei Vintilă Vodă nr. 8/11.04.2013, a fost încheiat contractul de închiriere nr. x/13.05.2013, având ca obiect închirierea, de către reclamantă, a unei suprafeţe de 7,65 ha păşune.

S-a mai reţinut că prin Hotărârea nr. 8/11.04.2013 a Consiliului Local Vintilă Vodă nu s-a aprobat închirierea păşunii comunale ci s-a aprobat organizarea unei licitaţii publice pentru închirierea suprafeţei pentru o perioadă de 10 ani, prin faptul că reclamanta nu s-a abţinut de la vot iar ulterior a participat la respectiva licitaţie, astfel cum rezultă din procesul-verbal din 8.05.2013 fiind ofertant câştigător pentru Lotul nr. x - punctul Florina II - 7,65 ha. păşune, cu preţul 200 RON/ha/an, fiind evidentă apariţia conflictului de interese în care s-a aflat reclamanta, astfel cum este el reglementat de prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 republicată, art. 75 alin. (1) lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 cu modificările şi completările ulterioare.

A mai reţinut instanţa de fond că atitudinea reclamantei a determinat apariţia unor suspiciuni şi dubii cu privire la modul în care aceasta a înţeles să-şi exercite funcţia de consilier local, dovadă fiind sesizările de natură penală ce au fost formulate ca urmare a rezonării în comunitatea locală a acestui incident.

Sesizările au vizat posibila săvârşire a infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen.

Înalta Curte reţine că prin Ordonanţa nr. 494/P/2013 din 29.10.2013 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti s-a dispus neînceperea urmăririi penale faţă de persoanele vizate, inclusiv reclamanta, apreciindu-se în ceea ce o priveşte pe aceasta că nu sunt întrunite elementele constitutive ale infracţiunii prevăzute de art. 2531 alin. (1) C. pen., respectiv fapta nu există.

Potrivit art. 2531 din C. pen. în vigoare la momentul săvârşirii presupusei fapte, prin conflict de interese se înţelege fapta funcţionarului public care, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani şi interzicerea dreptului de a ocupa o funcţie publică pe durată maximă.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 prin conflict de interese privind pe aleşii locali, se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică ori are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

A reţinut instanţa de fond că legiuitorul a reglementat distinct regimul conflictului de interese de natură penală faţă de regimul conflictului de interese administrativ, fiind instituite pentru fiecare dintre acestea şi un regim sancţionator diferit.

Într-adevăr este diferită sancţiunea şi modalitatea de reglementare a regimului conflictului de interese în materie penală faţă, de materia contenciosului administrativ, însă în ambele materii de drept există o condiţie comună care trebuie îndeplinită de către subiectul de drept pentru a se afla într-o astfel de stare de ilegalitate şi anume existenţa folosului material(în materie penală), respectiv interesul personal de natură patrimonială(în materia contenciosului administrativ).

Astfel, elementul material al faptei în ambele dispoziţii de drept penal/contencios administrativ este reprezentat de folosul material/interesul patrimonial.

Or, prin Ordonanţa Parchetului s-a stabilit deja că fapta nu există întrucât nu s-a creat un folos material.

Chiar dacă nu există o hotărâre judecătorească definitivă în materie penală, (întrucât Ordonanţa nr. 494/P/2013 din 29.10.2013 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti nu a fost contestată la instanţă) care să fi stabilit inexistenţa faptei de conflict de interese, Înalta Curte constată că în prezenta cauză elementul material este acelaşi, respectiv realizarea folosului material/interes personal de natură patrimonială, care atât în dosarul Parchetului cât şi în cauza de faţă acesta nu a fost dovedit.

Pentru aceste motive este greşită argumentarea instanţei de fond potrivit căreia în condiţiile în care Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti a verificat doar dacă sunt îndeplinite elementele constitutive ale infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 din C. pen., astfel încât soluţia adoptată nu poate produce efecte juridice în ceea ce priveşte conflictul de interese de natură administrativă, care, are o altă reglementare şi un alt regim sancţionator.

Contrar considerentelor şi soluţiei instanţei de fond, Înalta Curte va avea în vedere argumentele reţinute de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti în dosarul penal nr. x/2013

Astfel, Înalta Curte observă că, în motivarea soluţiei de neîncepere a urmăriri penale faţă de reclamanta din prezenta cauză A., (printre alţii), pentru săvârşirea inracţiunii prev. de art. 2531 C. pen., Parchetul a reţinut că nu sunt întrunite elementele constitutive ale infracţiunii întrucât din conţinutul art. 2531 C. pen. reiese faptul că existenţa infracţiunii este condiţionată de întrunirea mai multor cerinţe esenţiale şi anume: - funcţionarul public să fi comis acţiunea incriminată în exerciţiul atribuţiilor de serviciu; - prin fapta comisă să se realizeze, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul său, o rudă sau un afin până la gradul II inclusiv, ori pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servici sau foloase de orice natură.

A mai reţinut Parchetul că aceste cerinţe esenţiale nu sunt îndeplinite, întrucât prin participarea reclamantei în calitate de consilier local la adoptarea Hotărârii nr. 8/11.04.2013 a Consiliului Local Vintilă Vodă, nu s-a creat un folos material în beneficiul făptuitoarei.

Totodată, sunt importante sub aspectul soluţionării prezentei cauze şi considerentele expuse de Parchet, potrivit cărora Hotărârea nr. 8/11.04.2013 a Consiliului Local Vintilă Vodă viza aprobarea închirierii prin licitaţie publică cu strigare a unor suprafeţe de teren, proprietatea domeniului privat al comunei Vintilă Vodă, hotărâre care nu are însă caracterul unei decizii, prin care se realizează vreun folos material.

Încheierea contractelor de închiriere a suprafeţelor de teren a fost urmarea licitaţiei publice organizată de Primăria comunei Vintilă Vodă, licitaţie în baza căreia, comisia de licitaţie desemnată de către primarul comunei Vintilă Vodă a declarat câştigătoare ofertele depuse de făptuitori.

Înalta Curte constată că aceste considerente ale Parchetului de pe lîngă Curtea de Apel Ploieşti se impun cu putere de lucru judecat şi în prezenta cauză.

Atâta vreme cât Parchetul, într-un dosar penal, nu a reţinut obţinerea unui folos material în sarcina reclamantei dincolo de orice dubiu rezonabil, instanţa de contencios administrativ cu soluţionarea prezentei cauze, nu poate reţine contrariul, respectiv că reclamanta are un interes personal de natură patrimonială.

Este adevărat că standardul probei este diferit în cadrul procedrurii penale faţă de procedura civilă/contenciosului administrativ fiscal, însă în condiţiile în care mijloacele probatorii administrate în prezenta pdocedură sunt identice cu cele administrate în faţa instanţei penale, fără a fi administrat vreun mijloc probatoriu nou, Înalta Curte apreciază că este necesar să primească o interpretare identică.

Prin urmare, aspectul participării reclamantei în calitate de consilier local la adoptarea Hotărârii nr. 8/11.04.2013 a Consiliului Local Vintilă Vodă, prin care nu s-a creat un folos material în beneficiul acesteia, este definitiv soluţionat prin Ordonanţa nr. 494/P/2013 din 29.10.2013 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Ploieşti(Ordonanţa nefiind contestată în instanţă), astfel încât Înalta Curte va recunoaşte acestei Ordonanţe valoare de putere de lucru judecat.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală şi netemeinică.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamantei şi va dispune anularea raportului de evaluare emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 169 din 22 iunie 2016 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. Casează în tot sentinţa atacată şi în rejudecare admite acţiunea reclamantei.

Dispune anularea raportului de evaluare nr. x/29.03.2016 emis de pârâtă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 iunie 2019.