Illegality of representation allowances paid without a ministerial order establishing conditions under Law no. 495/2004

Şedinţa publică din data de 9 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 19.05.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Institutul Diplomatic Român (IDR) în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a formulat contestaţie, prin care a solicitat să fie anulat pct. 5 al Deciziei nr. 3/30.03.2017 emisă de către directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului IV, înregistrată la CCR sub nr. IV/40.133/30.03.2017 la IDR sub nr. IDR/DG 64/31.03.2017, ca fiind neîntemeiat.

Reclamanta a mai solicitat suspendarea deciziei, până la da soluţionării prezentei contestaţii.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4803 din 7 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea completată, astfel cum a fost formulată de reclamantul Institutul Diplomatic Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a fost anulată parţial Decizia nr. 3/30.03.2017, emisă de directorul Direcţiei 1 din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi a României, cu privire la pct. 5 din Decizie, a fost anulată încheierea nr. 26/02.05.2017 emisă de pârâtă şi a fost suspendată executarea Deciziei nr. 3/30.03.2017 emisă de pârâtă cu privire la punctul nr. 5, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

1.3. Cererea de recurs:

Împotriva acestei sentinţe pârâta Curtea de Conturi a României a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond.

Motivul de recurs susţinut în cauză se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi constă în faptul că instanţa a aplicat greşit dispoziţiile art. 2 lit. t) art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, şi prevederile art. 5 Cap. 6 din Anexa V a Legii nr. 284/2010 raportat la temeiul de drept în baza cărora au fost dispuse măsurile atacate din Decizia nr. 3/2017, respectiv cele ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Concret, recurenta apreciază că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că abaterile au fost constatate în urma verificării cheltuielilor de personal angajate, ordonanţate şi plătite de IDR în anul 2016, în baza eşantionului selectat, în raport de prevederile art. 14 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 2 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul financiar şi controlul financiar preventiv art. 311alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 495/2004 privind salarizarea şi alte drepturi băneşti ale personalului din administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe şi de la misiunile diplomatice, oficiile consulare şi institutele culturale româneşti din străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu art. 5 Cap. VI din Anexa V a Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, pct. 1, pct. 3 din Normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, aprobate prin OMFP nr. 1792/2002.

Echipa de audit a constatat, în baza documentelor prezentate de IDR, efectuarea de către această instituţie a unor cheltuieli constând în indemnizaţii, de reprezentare, în sumă estimată de 126.747 RON.

Aceste indemnizaţii au fost acordate fără a avea la bază documente din care să rezulte îndeplinirea condiţiilor stabilite prin ordin al ministrului afacerilor externe, singurul autorizat prin lege de a reglementa condiţiile de acordare a indemnizaţiei respective. Cuantumul acestei indemnizaţii s-a situat la nivelul unui salariu de bază.

Dispoziţiile în vigoare la data săvârşirii abaterilor constatate pe care intimatul - reclamant le-a invocat în susţinerea cererii de anulare, respectiv cele ale Legii 284/2010, au la bază printre alte principii, reglementarea salarizării tuturor categoriilor de personal din sectorul bugetar, prin luarea în considerare a drepturilor de natură salarială stabilite prin acte normative speciale, sens în care prin anexa V, CAP. VI "Sporuri, premii şi alte drepturi* s-a prevăzut la art. 5: "Celelalte categorii de personal angajate în Ministerul Afacerilor Externe, personalul din Institutul Diplomatic Român, (...) beneficiază de toate drepturile băneşti şi obligaţiile prevăzute pentru membrii Corpului diplomatic şi consular al României."

Însă legea specială care reglementează acordarea indemnizaţiei de reprezentare este Legea nr. 495/2004, care la art. 311alin. (1) şi alin. (2) prevede în mod expres faptul că "(1) Membrii Corpului diplomatic şi consular al României beneficiază, anual, de o indemnizaţie de reprezentare în RON, pentru procurarea de efecte personale, al cărei cuantum se situează la nivelul salariului de bază corespunzător funcţiei de încadrare. (2) Condiţiile de acordare a indemnizaţiei de reprezentare se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor externe".

Din textul celor două acte normative, rezultă faptul că, legiuitorul instituie dreptul IDR de a beneficia de toate drepturile băneşti prevăzute pentru membrii Corpului diplomatic şi consular al României, dar şi obligaţia acordării acestora în condiţiile prevăzute de legea specială, în speţă, Legea nr. 495/2004, actualizată.

În acest sens, prin legea specială, se instituie dreptul la indemnizaţia de reprezentare pentru membrii Corpului diplomatic şi consular numai în condiţiile stabilite prin Ordin al ministrului afacerilor externe, însă ordinele prezentate de reclamant în timpul misiunii de audit nu stabilesc şi condiţiile de acordare pentru personalul din cadrul IDR.

Precizează faptul că, acordarea în anul 2016 a indemnizaţiei de reprezentare pentru personalul IDR s-a făcut în baza unei proceduri elaborate în anul 2012, aprobate print-un memorandum interior.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta susţine că inexistenţa normelor de acordare aprobate potrivit legii speciale prin ordin al MAE nu permite acordarea indemnizaţiei de reprezentare personalului IDR doar prin aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 284/2010, actualizată, întrucât nu pot fi stabilite condiţiile în care se putea acorda această indemnizaţie, dreptul fiind instituit prin Legea nr. 495/2004, numai pentru membrii Corpului diplomatic şi consular.

În acelaşi memoriu de recurs a mai fost criticată şi soluţia referitoare la suspendarea executării actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat, recurenta învederând că nu sunt îndeplinite condiţiile legale privind cazul bine justificat şi paguba iminentă.

1.4 Apărările formulate în cauză:

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, pe cale de excepţie, respingerea recursului ca lipsit de interes prin raportare la dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fondurile publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică, dată cu interpretarea corectă a textelor de lege incidente în cauză.

Succint, intimata a precizat că soluţia instanţei de fond este legală şi se impune a fi menţinută, deoarece normele de drept se interpretează astfel încât să producă efecte, iar Institutul Diplomatic Român este o instituţie publică cu personalitate juridică proprie.

Se mai susţine că la momentul adoptării aceste Legii 495/2004, respectiv în anul 2004, Institutul Diplomatic Român nu era înfiinţat, iar în anul 2005, prin H.G. nr. 880/2005 când instituţia intimată a fost înfiinţată s-a prevăzut în art. 1 alin. (1) din actul normativ de înfiinţare, că aceasta are personalitate juridică proprie.

Mai mult, se arată că art. 4 alin. (4) din acelaşi act normativ stabileşte conducerea operativă a Institutului, care este asigurată de Colegiul Director, iar Directorul General este operator terţiar de credite.

În anul 2010, legiuitorul a considerat necesară adoptarea unei modalităţi de salarizare care să elimine discriminările legate de modalitatea de remunerare a salariaţilor din sistemul public, astfel că prin Legea nr. 284/2010 au fost introduse o serie de norme şi principii care să ducă la eliminarea discriminărilor.

De la momentul adoptării acestui act normativ, salariaţii IDR au avut dreptul de a încasa indemnizaţia de reprezentare la care au dreptul membrii corpului diplomatic şi consular, conform dispoziţiilor art. 31 alin. (1) şi (2) din Legea 495/2004. Deoarece IDR este entitate publică cu personalitate juridică, iar condiţiile de acordare sunt aspecte care ţin de activitatea curentă a unei entităţi, acestea nu puteau fi stabilite prin ordin al ministrului, ci prin proceduri interne proprii. Astfel, în anul 2012, Colegiul Director al IDR a aprobat Memorandumul interior nr. 2728/12.11.2012, prin care s-a stabilit modul de acordare al indemnizaţiei de reprezentare.

Faptul că în cazul IDR problema condiţiilor de acordare nu putea fi reglementată prin ordin de ministru rezultă şi din conţinutul celor 2 ordine (depuse cu ocazia controlului), respectiv OMAE 1397/29.07.2008 şi OMAE 829/21.05.2010 (aflate la dosar). În cuprinsul acestora se menţionează faptul că dispoziţiile din ele se pun în aplicare de către Direcţia Buget, Finanţe, Contabilitate şi Salarizare şi Direcţia Management Resurse Umane.

Deoarece IDR este o instituţie cu personalitate juridică proprie, un ordin de ministru nu poate reglementa probleme privind aceste 2 categorii: salarizare şi resurse umane. Ca atare, apreciază că instanţa a reţinut corect, temeinic şi legal că aceasta este interpretarea legislativă care poate produce efecte: indemnizaţia se acordă conform Legii nr. 495/2004, coroborate cu dispoziţiile H.G. nr. 880/2205 şi ale Legii 284/2010, conform condiţiilor de acordare stabilite de conducerea ordonatorului terţiar de credite IDR şi nu conform unor condiţii stabilite prin ordin de ministru.

2. Soluţia instanţei de recurs:

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat.

2.1 Excepţia lipsei de interes invocată de intimat:

În primul rând, se observă că intimatul-reclamant a invocat excepţia lipsei de interes a susţinerii prezentului recurs, raportat la prevederile Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fondurile publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

Pronunţându-se cu prioritate asupra excepţiilor de procedură care ar putea face inutilă cercetarea recursului în esenţa sa, Înalta Curte constată că excepţia invocată nu poate fi primită.

Actul normativ invocat de intimat, Legea nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fondurile publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, reglementează o amnistie fiscală instituită prin voinţa legiuitorului.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din lege: "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plăţii acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal şi pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii."

Mai mult, la art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege, se prevede: "Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a recalcula salariul de bază şi celelalte elementeale sistemului de salarizare de care beneficiază personalul prevăzut la art. 1 aferente lunii în care intră în vigoare prezenta lege, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control"

Aşadar, actul normativ în discuţie instituie o exonerare legală de plată pentru venituri de natură salarială încasate necuvenit şi pentru care s-a stabilit caracterul de nelegalitate, fiind o procedură aplicabilă fazei de executare a constatărilor Curţii de Conturi.

În prezenta speţă, se pune problema legalităţii constatărilor autorităţii de control, urmând a se stabili în mod definitiv dacă veniturile salariale în discuţie au sau nu un caracter nelegal, dacă au fost în casate necuvenit, aşa cum a statuat Curtea de Conturi, sau au fost legal stabilite, aşa cum a apreciat instanţa de fond.

Având, prin urmare, efecte în faza ulterioară stabilirii caracterului nelegal al încasării veniturilor salariale, prevederile actului normativ citat mai sus, nu poate avea efectul antamat de intimatul reclamant şi anume de împiedicare a soluţionării prezentului recurs ca efect al lipsei de interes al recurentului în susţinerea căii sale de atac.

Totodată, nu poate fi ignorat interesul direct al recurentei în finalizarea demersului său procesual, respectiv acela de aplicare a prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 78/2018, constând în neacordarea pe viitor a veniturilor salariale stabilite ca fiind nelegale.

În acest context, se apreciază ca fiind nefondată excepţia lispei de interes în susţinerea recursului, invocată de intimatul reclamant, astfel că aceasta va fi respinsă conform celor de mai sus.

2.2. Recursul pârâtei:

Se observă că recursul declarat a fost structurat pe două paliere de critică şi anume motivele de recurs dezvoltate împotriva soluţiei de suspendare a executării Deciziei nr. 3/30.03.2017, în temeiul disp. art. art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 şi motivele de recurs împotriva soluţiei de anulare a aceluiaşi act administrativ.

Cum suspendarea executării deciziei nr. 3/30.03.2017 are efect doar până la soluţionarea definitivă a cauzei, iar soluţia referitoare la legalitatea actului administrativ produce un astfel de efect odată cu dezlegarea prezentului recurs, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesară verificarea legalităţii măsurii suspendării, de vreme ce această măsură îşi încetează oricum de drept efectele.

Ca atare, Înalta Curte se va concentra pe analiza argumentelor invocate de ambele părţi în privinţa legalităţii acordării drepturilor salariale constând în plata indemnizaţiei de reprezentare.

Pentru început trebuie precizat că niciuna dintre părţi şi nici instanţa de fond nu au negat intenţia legiuitorului de a menţiona în corpul legislativ a dreptului respectiv, fiind cert că odată cu intrarea în vigoare a modificărilor la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care a prevăzut în art. 5 Cap. VI din Anexa V:

"Celelalte categorii de personal angajate în Ministerul Afacerilor Externe, personalul din Institutul Diplomatic Român(...) beneficiază de toate drepturile băneşti şi obligaţiile prevăzute pentru membrii Corpului diplomatic şi consular al României."

Acordarea indemnizaţiei de reprezentare în RON, în anul 2016, a fost stabilită în bază art. 311alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 495/2004 privind salarizarea şi alte drepturi băneşti ale personalului din administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe şi de la misiunile diplomatice, oficiile consulare şi institutele culturale româneşti din străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd: "(1) Membrii Corpului diplomatic şi consular al României beneficiază, anual, de o indemnizaţie de reprezentare în RON, pentru procurarea de efecte personale, al cărei cuantum se situează la nivelul salariului de bază corespunzător funcţiei de încadrare. (2) Condiţiile de acordare a indemnizaţiei de reprezentare se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor externe".

În acest context, este evident că indemnizaţia în discuţie este prevăzută la nivelul legislaţiei primare, însă problema de drept care trebuie dezlegată în cadrul prezentului recurs este aceea dacă erau îndeplinite condiţiile legale pentru acordarea efectivă a acestui drept.

Astfel, este necesară interpretarea sintagmei "condiţiile de acordare a indemnizaţiei de reprezentare se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor externe", fiind evident că legiuitorul nu a reglementat acordarea automată a dreptului prin simpla deţinere a calităţii de angajat al instituţiilor publice menţionate în textul legal, ci a condiţionat acordarea acestuia de existenţa prealabilă a unor cerinţe legale stabilite în legislaţia secundară, fiind indicat în concret un ordin al MAI.

În cauză, Curtea de Conturi a apreciat că în lipsa unui atare act administrativ normativ, care să reglementeze condiţiile de acordare a indemnizaţiei de reprezentare, acest drept a fost nelegal acordat. În schimb, prima instanţă a statuat că plata indemnizaţiei de reprezentare a fost efectuată în baza prevederilor legale în vigoare, iar condiţiile de acordare au fost stabilite conform procedurilor interne, respectiv cele ale Legii nr. 284/2010 şi a Memorandumului interior nr. 2728/12.11.2012.

Aşadar, în opinia instanţei de fond, condiţionarea legislativă de reglementare a modalităţii de acordare, a fost substituită de existenţa unei proceduri interne aprobată de ordonatorul de credite.

În dezacord cu această opinie, Înalta Curte constată că, în aplicarea art. 5 din Legea nr. 284/2010, există Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 1397/29.07.2008 prin care au fost stabilite condiţiile de acordare a indemnizaţiei de reprezentare, însă doar pentru membrii Corpului diplomatic şi consular al României şi personalul care ocupă funcţii de execuţie specifice Ministerului Afacerilor Externe, care lucrează în Centrala Ministerului Afacerilor Externe.

Totodată, ordinele MAI uterioare, care modifică şi completează OMAE nr. 1397/29.07.2008, nu au lărgit aria de aplicare a ordinului iniţial, chiar dacă posibilitatea acordării acestui drept şi pentru personalul IDR a fost prevăzut în Anexa V, cap. VI, art. 5 din Legea nr. 284/2010.

În consecinţă, condiţia legală constând în existenţa unui Ordin al Ministrului Afacerilor Externe care să reglementeze modalitatea concretă de acordare a dreptului, nu este îndeplinită în cauză.

Pentru a aprecia dacă Memorandumul interior nr. 2728/12.11.2012 emis de intimatul reclamant poate substitui această condiţie legală, aşa cum a statuat instanţa de fond, trebuie verificate similitudinile între cele două proceduri administrative.

Se observă cu uşurinţă că deşi are personalitate juridică proprie şi este ordonator de credite, intimatul reclamant nu a fost îndreptăţit de legiuitor să reglementeze modalitatea de acordare a unui drept salarial de natura celui în discuţie, această atribuţie fiind instituită în mod exclusiv în sarcina Ministrului Afacerilor Externe. Mai mult, legiuitorul a stabilit nu doar competenţa de mai sus, dar şi modalitatea formală de emitere a unor astfel de norme şi anume prin ordin de ministru, ce nu poate fi substituit printr-o procedură internă intitulată memorandum, aprobată în şedinţa colegiului director .

Totodată nu poate fi ignorat nici argumentul potrivit căruia Memorandumul invocat de intimatul reclamant a fost emis pentru reglementarea unei proceduri interne în anul 2012, astfel că acesta nu putea fi invocat pentru acordarea unor drepturi de natură salarială din anul 2016.

În contextul celor menţionate mai sus, este evident că recurenta a apreciat corect asupra caracterului nelegal al conferirii indemnizaţiei de reprezentare pentru anul 2016, întrucât nu a fost îndeplinită condiţia legală a existenţei unui Ordin al Ministrului Afacerilor Externe care să statueze asupra modalităţii concrete de acordare pentru personalul IDR.

Pe cale de consecinţă, se apreciază că greşit a fost anulată decizia emisă de recurentă, urmând a fi casată soluţia primei instanţe pe acest aspect.

2.3 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că recursul declarat este fondat, motiv pentru care, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea 544/2004 şi disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea excepţiei lipsei de interes a recursului invocată de intimatul-reclamant, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului invocată de intimatul-reclamant.

Admite recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 4803 din 7 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge acţiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iulie 2020.