Salary equalization for legal specialists under the 2015-2016 public sector salary reforms; standing of the issuing ministry for accessory damages claims

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L.

şi M. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei:

- modificarea în parte a Ordinului nr. 1477/C/2017, emis de Ministrul Justiţiei;

- obligarea pârâtului la emiterea unor noi ordine de salarizare individuale: prin care să se recalculeze indemnizaţiile de încadrare conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu 09.04.2015 şi până la data de 30.11.2015, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON; prin care să se recalculeze indemnizaţiile de încadrare conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu 01.12.2015 şi până la data de 30.09.2916, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON majorată cu 10% potrivit Legii nr. 293/2015; în cazul reclamantelor H. şi I., data până la care se solicită recalcularea este de 14 iulie 2016, respectiv 1 septembrie 2016 (dată la care acestea s-au aflat în concediu de creştere a copilului până la 2 ani, potrivit Ordinului Ministrului justiţiei nr. 2621/C/12.07.2016, respectiv potrivit Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 3273/C/17.08/2016, anexate);

- repararea prejudiciului creat prin neaplicarea dispoziţiilor legale, reprezentat de diferenţa salarială rezultată dintre noua indemnizaţie de încadrare şi indemnizaţia actuală de încadrare începând cu 09.04.2015 şi până la plata efectivă a noii indemnizaţii de încadrare, sumă ce va fi actualizată cu indicele de inflaţie şi la care se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4844 din 8 decembrie 2017, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţi şi a anulat în parte în parte Ordinul nr. 1477/C/2017 emis de Ministrul Justiţiei, în sensul obligării acestuia la emiterea unui nou ordin de salarizare pe numele reclamanţilor, prin care să se recalculeze drepturile salariale ale acestora începând cu data de 9.04.2015, prin raportarea la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10% începând cu data de 1.12.2015, potrivit Legii nr. 293/2015.

Totodată, a respins cererea de reparare a prejudiciului, pentru lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei.

3. Recursurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L. şi M. şi pârâtul Ministerul Justiţiei.

3.1. În motivarea căii de atac, recurenţii-reclamanţi au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, au susţinut că hotărârea primei instanţe este nelegală în privinţa soluţiei asupra capătului de cerere referitor la repararea prejudiciului, întrucât a fost admisă în mod eronat, cu încălcarea dispoziţiilor art. 36 din C. proc. civ., excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei, cu motivarea că obligaţia de plată a prejudiciului revine doar instanţei la care funcţionează reclamanţii, nu şi pârâtului Ministerul Justiţiei, care are calitate procesuală pasivă doar pentru primul capăt de cerere.

Astfel, prima instanţă a încălcat o regulă de procedură a cărei nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, şi anume prevederile art. 36 din C. proc. civ. vizând calitatea procesuală - condiţie de exercitare a acţiunii (art. 32 din Cod), cu consecinţa înlăturării de la aplicare a normelor de drept material pe care s-a întemeiat cererea de chemare în judecată.

În acest sens, au arătat că există identitate între părţile din raportul de drept procesual (reclamanţi şi pârât) şi subiectele raportului de drept material, dedus judecăţii [creditorii (având calitatea de personal de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor în cadrul Ministerului Justiţiei, respectiv de judecător detaşat în cadrul acestei instituţii şi aflat în raporturi de serviciu cu aceasta în perioada de referinţă) şi debitorul (Ministerul Justiţiei) în cadrul raporturilor de serviciu statornicite între părţi din care au izvorât drepturile şi obligaţiile de natura salariată în discuţie].

În concluzie, recurenţii-reclamanţi au solicitat admiterea recursului şi casarea, în parte, a sentinţei atacate, în sensul admiterii în totalitate a cererii şi, în consecinţă, obligarea pârâtului la repararea prejudiciului creat prin neaplicarea dispoziţiilor legale, reprezentat de diferenţa salariată rezultată dintre noua indemnizaţie de încadrare şi indemnizaţia actuală de încadrare, începând cu 09.04.2015 şi până la plata efectivă a noii indemnizaţii de încadrare, sumă ce va fi actualizată cu indicele de inflaţie şi la care se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor legale care pot fi încadrate în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În esenţă, a arătat că prima instanţă, fără temei legal, a admis acţiunea reclamanţilor, în sensul calculării indemnizaţiei acestora în raport cu valoarea de referinţă sectorială de 405 RON începând cu 09.04.2015, în condiţiile în care această valoare de referinţă a fost folosită, deci era în plată, din data 01.10.2016.

Astfel, în baza art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 83/2014, în acord cu Decizia nr. 23/26.09.2016 a Înltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 31 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 57/2015 şi a Deciziei nr. 794/2016 a Curţii Constituţionale prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. art. 3 alin. (12) din O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice pe anul 2016, s-a emis OMJ nr. 4683/C/21.12.2016.

Ulterior, ţinând cont de stabilirea unei noi indemnizaţii de încadrare prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON folosită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Consiliul Superior al Magistraturii a fost emis OMJ nr. 220/C/01.02.2017 care a modificat OMJ 4683/C/21.12.2016, la art. 1 alin. (1) din cuprinsul acestuia, prevăzându-se că:

"Începând cu data de 1 octombrie 2016, personalul de specialitate juridică din aparatul propriu al Ministerului Justiţiei beneficiază de o indemnizaţie de încadrare brută lunară, stabilită prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, potrivit Legii 293/2015 (...)".

Totodată, potrivit art. 2 din OMJ nr. 220/2017, indemnizaţiile de încadrare brute lunare rezultate din aplicarea art. 1 se plătesc începând cu luna februarie

2017 pentru drepturile satariale aferente lunii ianuarie 2017, urmând ca, după efectul calculelor în vederea stabilirii diferenţelor şi asigurarea fondurilor necesare în bus Ministerului Justiţiei, să fie plătite şi diferenţele rezultate pentru perioada anterioară.

Aşa fiind, a apreciat că în mod greşit prima instanţă a calculat indemnizaţia solicitată de reclamanţi începând cu 09.04.2015.

4. Apărările recurenţilor- reclamanţi la recursul pârâtului

Prin întâmpinare, recurenţii-reclamanţi au solicitat respingerea recursului formulat de pârât.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul pârâtului este nefondat, iar reclamanţilor este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea în parte a Ordinului nr. 1477/C/2017 emis de pârât şi obligarea acestuia la emiterea unor noi ordine de salarizare individuale, prin care să se recalculeze indemnizaţiile de încadrare conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu 09.04.2015 şi până la data de 30.11.2015, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu 01.12.2015 şi până la data de 30.09.2916, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON majorată cu 10% potrivit Legii nr. 293/2015. În cazul reclamantelor H. şi I. data până la care se solicită recalcularea este de 14 iulie 2016, respectiv 1 septembrie 2016 (dată la care acestea s-au aflat în concediu de creştere a copilului până la 2 ani),

Totodată, au solicitat repararea prejudiciului creat prin neaplicarea dispoziţiilor legale.

Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţi şi a anulat în parte în parte Ordinul nr. 1477/C/2017, în sensul obligării pârâtului la emiterea unui nou ordin de salarizare pe numele reclamanţilor, prin care să se recalculeze drepturile salariale astfel cum aceştia au solicitat, respingând cererea de reparare a prejudiciului, pentru lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte soluţia Curţii de apel de respingere a cererii de reparare a prejudiciului, pe care o apreciază ca fiind nelegală.

1.1 Cu privire la recursul formulat de pârât

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile pârâtului, care vizează soluţia asupra capătului principal de cerere, cu referire la anularea în parte a ordinului contestat şi care sunt centrate pe faptul că, în opinia părţii, în mod greşit s-a dispus acordarea indemnizaţiei solicitate în raport cu valoarea de referinţă sectorială de 405 RON începând cu 09.04.2015, în condiţiile în care această valoare de referinţă a fost folosită, deci era în plată, din data 01.10.2016.

Salarizarea personalului bugetar este reglementată prin Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar ulterior, prin reglementări succesive, legiuitorul a intervenit pentru înlăturarea diferenţelor salariale rezultate în urma aplicării acestei legi, astfel cum a fost ea modificată prin legi anuale de salarizare.

În acest sens, au fost adoptate Legea nr. 71/2015 şi O.U.G nr. 20/2016, prin care a fost modificată O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016.

Din această perspectivă sunt relevante modificările aduse prin Legea nr. 71/2015, intrată în vigoare la data de 9 aprilie 2015, prin care a fost aprobată Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 83 din 12 decembrie 2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 925 din 18 decembrie 2014, cu următoarele modificări şi completări:

La articolul I, după alin. (5) s-a introdus un nou alineat, alin. (51), cu următorul cuprins:

"(51) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii."

Sintagma "salarizat la acelaşi nivel" nu trebuie înţeleasă ca o normă de trimitere la categoriile de funcţionari şi personal contractual salarizat la acelaşi nivel cu aparatul Parlamentului, ci corespunde noţiunii de "acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014", utilizată în alin. (1) şi (2) al aceluiaşi articol 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin care executivul a intenţionat păstrarea în plată a salariilor în cursul anului 2015, la acelaşi nivel cu cel din luna decembrie a anului 2004.

În acelaşi sens a reţinut şi Curtea de apel, şi anume că prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie.

Această concluzie este susţinută nu numai de Raportul comun din 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi, respectiv, al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului României asupra proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, de unde rezultă că amendamentul devenit alin. (51) al art. a fost propus pentru clarificarea textului şi eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, dar şi de interpretarea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a realizat-o prin Decizia nr. 23/26.09.2016, pronunţată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Prin această din urmă decizie, instanţa supremă a statuat că:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului 'plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma "salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi Completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice".

Totodată, se reţine că potrivit art. I pct. 1 din O.U.G. nr. 20/2016, publicată în Monitorul oficial nr. 434 din 9 iunie 2016, la O.U.G. nr. 57/2015 se introduce un nou articol, art. 31, cu următorul cuprins:

"(1) Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază indemnizaţiilor de încadrare mai mic decât cel stabilit la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad treaptă, gradaţie, vechime in funcţie sau in specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii (...)".

Ulterior, a fost adoptată O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor legale, publicată la data de 31.08.2016, în Monitorul oficial al României nr. 673 din 31 august 2016, prin care, la articolul 31 din Ordonanţă, după alin. (1) s-au a introdus patru noi alineate, alin. (11)-(14), prin care s-a urmărit să elimine din procesul de egalizare a indemnizaţiilor, raportarea la indemnizaţiile stabilite în baza legii, prin hotărâre judecătorească.

Însă, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/15.12.2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 1029 din 21 decembrie 2016, s-a constatat că dispoziţiile art. 31 alin. (12) din O.U.G. nr. 57/2015 sunt neconstituţionale.

Prin această decizie, Curtea Constituţională a concluzionat în sensul că, efectul neconstituţionalităţii art. 31 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2016), este acela că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare", la care se face egalizarea prevăzută de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 (introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2016), trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti. Aşadar, personalul care beneficiază de aceleaşi condiţii trebuie să fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul aceleiaşi categorii profesionale şi familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau autoritate publică.

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a reţinut că salariul de bază/indemnizaţia de încadrare pentru reclamanţi trebuie stabilit, începând cu data de 9 aprilie 2015, la nivelul maxim aflat în plată, în cadrul familiei ocupaţionale justiţie, calculat în funcţie de o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, care urmează să fie majorată cu 10%, începând cu data de 1 decembrie 2015.

1.2. Referitor la recursul formulat de reclamanţi

Instanţa de control judiciar constată că sunt întemeiate criticile reclamanţilor în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii accesorii privind recuperarea prejudiciului pentru lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei.

Potrivit art. 36 din C. proc. civ., "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii ".

Contar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că există identitate între părţile din raportul de drept procesual şi subiectele raportului de drept material, dedus judecăţii.

Obiectul principal al acţiunii constă în anularea ordinului emis de pârâtul Ministerul Justiţiei şi obligarea acestuia la emiterea unor noi ordine de salarizare, individuale, prin care să se recalculeze indemnizaţiile de încadrare ale reclamanţilor, iar capătul accesoriu constă în solicitarea de reparare a prejudiciului creat prin neaplicarea dispoziţiilor legale incidente şi actualizarea respectivei sume cu indicele de inflaţie, la care se va aplica dobânda legală penalizatoare,

Se observă astfel că cererea privind repararea prejudiciului este accesorie şi subsecventă cererii principale, întrucât repararea pagubei este condiţionată de anularea actului sau obligarea autorităţii publice să rezolve cererea persoanei vătămate.

Prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004 trasează coordonatele generale ale conţinutului hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa de contencios administrativ, fără a trata în mod diferenţiat contenciosul obiectiv (de anulare) şi contenciosul subiectiv, caracterul de plină jurisdicţie al contenciosului administrativ subiectiv fiind consacrat de alin. (1) şi (2) ale acestui text de lege.

În aceste condiţii, nu se poate reţine că emitentul actului administrativ ce se solicită a fi anulat nu are calitate procesuală pasivă, pe considerentul că obligaţia de plată a prejudiciului revine doar instanţei la care funcţionează reclamanţii, cum în mod greşit a apreciat judecătorul fondului.

În cauză nu se regăseşte ipoteza formulării unei cereri având ca obiect acordarea unor drepturi salariale numai prin prisma calităţii de ordonator principal de credite a ministrului Justiţiei, ci de este vorba despre un capăt de cerere accesoriu capătului principal de a anulare a actului vătămător.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei pentru soluţionarea cererii accesorii formulate de reclamanţi cu privire la repararea prejudiciului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va recursul pârâtului, ca nefondat.

Totodată, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamanţilor şi va casa sentinţa atacată, cu trimiterea cauzei pentru judecata cererii accesorii privind repararea prejudiciului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 4844 din 8 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L. şi M. împotriva sentinţei nr. 4844 din 8 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru soluţionarea cererii privind repararea prejudiciului.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 ianuarie 2020.