Insufficiency of motivation in administrative refusal to extend audio-visual broadcast license

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, să se constate că nu a intervenit vreun element modificator care să difere faţă de condiţiile de autorizare a funcţionării sale şi, în consecinţă, anularea Deciziei C.N.A. emise la data de 18.07.2017, prin care pârâtul a refuzat prelungirea duratei de valabilitate a licenţei audiovizuale înregistrate sub nr. x/27.02.1998, prelungită permanent de la data emiterii.

Totodată, a solicitat suspendarea executării deciziei atacate până la judecata definitivă a cauzei pe fond.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 160 din 26 octombrie 2017, a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind constatarea că nu a intervenit vreun element modificator care să difere faţă de condiţiile de autorizare a funcţionării şi excepţia lipsei de interes cu privire la cererea de suspendare a executării deciziei până la soluţionarea definitivă a cauzei pe fond, ca fiind rămasă fără obiect.

Totodată, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea Deciziei emise de pârât în data de 18.07.2017, privind refuzul prelungirii duratei de valabilitate a licenţei audiovizuale - dosar nr. x/27.02.1998, fără cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea pronunţată fiind lipsită de temei legal.

Recurentul a susţinut că temeiul juridic invocat de intimata-reclamantă în susţinerea acţiunii este art. 93 din Legea audiovizualului, coroborată cu Legea 554/2004, şi nu art. 2 alin. (2) din acest din urmă act normativ, însă, a precizat că solicitarea intimatei reclamante a fost supusă atenţiei Consiliului şi a fost analizată în termenul legal, dar nu a fost aprobată pentru că nu a întrunit numărul legal de 6 voturi, fapt ce nu poate echivala cu refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, întrucât legea nu obligă la soluţionarea favorabilă a tuturor solicitărilor.

Dimpotrivă, în raport cu dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, rezultă că se prevede doar o posibilitate de prelungire a licenţei audiovizuale, iar nu un drept.

Totodată, a arătat că deşi prima instanţă a invocat doar prevederile art. 8 alin. (2) din Decizia CNA nr. 277/2013, aceasta face o alăturare (translatare) a criteriilor prevăzute în alin. (1) şi (2) ale art. 8, din forma anterioară modificării din anul 2015, creând impresia că norma are acest conţinut, neredând în integralitatea sa conţinutul celor două alineate ale articolului.

A apreciat recurentul, având în vedere motivarea primei instanţe şi ţinând cont de argumentele prezentate de membrii Consiliului cu ocazia analizării cererii de prelungire a licenţei audiovizuale, unele dintre aceste încadrându-se în cele două criterii eliminate de instanţă, că soluţia pronunţată este nefondată şi nu are în vedere întregul material probator.

Astfel, prima instanţă a reţinut că din procesul-verbal încheiat cu ocazia şedinţei din data de 18.07.2017 nu rezultă care a fost motivul pentru care un număr de 5 membri ai Consiliului au votat împotrivă, deşi din transcriptul şedinţei cu aceeaşi dată reiese că primul criteriu prevăzut de art. 8 din Decizia nr. 277/2013, şi anume cel al respectării interesului public, a fost analizat în momentul dezbaterii solicitării de prelungire a valabilităţii licenţei audiovizuale.

Recurentul a susţinut că, dintr-un număr de 14 criterii, 7 dintre acestea au fost atinse, discutate, analizate chiar în prezenţa reprezentantului postului, analiză pe care prima instanţă nu a avut-o în vedere, considerând în mod eronat că nu a fost făcută o analiză a acestor criterii.

În ceea ce priveşte afirmaţia primei instanţe, în sensul că din actul administrativ nu rezultă motivul pentru care s-a ajuns la refuzul emiterii licenţei, a apreciat că aceasta este nereală, întrucât în adresa de răspuns se arată că a fost analizată oferta de programe, conţinutul acestora, aşa cum au fost prezentate în proiectul editorial depus, în contextul zonei de difuzare, iar, în urma audierii, reprezentanţii societăţii nu au putut oferi argumente în susţinerea cererii, practic, în susţinerea îndeplinirii criteriilor de prelungire a valabilităţii licenţei audiovizuale, aşa încât s-a apreciat că nu mai este necesar să se facă referire expresă la cadrul legislativ aplicabil pentru măsura dispusă.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, a apreciat că prima instanţă a aplicat greşit normele legale, întrucât se prezumă că la motivaţia prezentată de unul dintre membrii Consiliului în susţinerea votului Da/Nu achiesează implicit şi ceilalţi membrii care votează cu Da/Nu, nemaifiind necesar ca fiecare membru în parte să-şi motiveze votul.

Potrivit recurentului, în mod netemeinic prima instanţă a respins şi excepţia inadmisibilităţii primului capătul de cerere, considerând că de fapt acesta vizează fondul, iar pe fondul cauzei "omite" să se pronunţe.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărările intimatei-reclamante

Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentului, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios cu o cerere vizând constatarea că nu a intervenit vreun element modificator care să difere faţă de condiţiile de autorizare a funcţionării sale şi, în consecinţă, anularea Deciziei C.N.A. emise la data de 18.07.2017, prin care pârâtul a refuzat prelungirea duratei de valabilitate a licenţei audiovizuale înregistrate sub nr. x/27.02.1998, prelungită permanent de la data emiterii.

Curtea de Apel Braşov a respins excepţiile invocate de pârât şi a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea Deciziei emise de pârât în data de 18.07.2017.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Se reţine că, prin decizia contestată, pârâtul a refuzat prelungirea duratei de valabilitate a licenţei audiovizuale înregistrate sub nr. x/27.02.1998, solicitare formulată de reclamantă prin cererea nr. x/20.06.2017, invocându-se că nu a fost întrunit numărul legal de voturi necesar pentru aprobarea cererii, astfel cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei din 18.07.2017.

Prin adresa nr. x/21.07.2017 pârâtul a comunicat reclamantei că începând cu data de 20.07.2017 încetează de drept valabilitatea licenţei audiovizuale nr. R 308/10.11.1998, cu modificările ulterioare, ca urmare a expirării duratei de valabilitate a cesteia, cu consecinţa încetării dreptului S.C. A. S.R.L. Braşov de a difuza serviciul de programe cu denumirea A..

1.1. Cu privire la criticile vizând respingerea excepţiei inadmisibilităţii primului capătul de cerere se reţine că nu sunt fondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect că aceasta vizează fondul cauzei, aspect avut în vedere la pronunţarea soluţiei, care s-a realizat în limitele învestirii.

1.2. Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi nici criticile privind fondul cauzei, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Se reţine că reclamanta a fost titulara licenţei audiovizuale nr. x/10.11.1998 pentru postul A., acordate de pârât pentru o perioadă de 9 ani potrivit Legii nr. 504/2002 şi a cărei durată de valabilitate a expirat la data de 20.07.2017, conform deciziei de autorizare audiovizuală.

În temeiul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, licenţa audiovizuală poate fi prelungită din 9 în 9 ani, la cererea titularului, sens în care reclamanta s-a adresat autorităţii pârâte la data de 20 iunie 2017.

În ceea ce priveşte temeiul juridic invocat de parte, se reţine că aceasta a invocat prevederile Legii nr. 554/2004, demersul judiciar cu care a fost învestită instanţa vizând în mod cert refuzul de soluţionare a cererii de prelungire a duratei de valabilitate a licenţei audiovizuale, asimilat actelor administrative, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cum corect a reţinut şi prima instanţă.

Din conţinutul actului administrativ atacat, rezultă că la data analizării cererii reclamantei, în şedinţă publică, respectiv la data de 18.07.2017 "nu s-a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată," nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar constată că sunt relevante prevederile art. 15 din Legea nr. 504/2002 şi dispoziţiile art. 8 şi 9 din Decizia CNA nr. 277/2013 (forma în vigoare la data emiterii actului atacat).

Potrivit art. 15 din Legea nr. 504/2002,

"(1) În îndeplinirea funcţiilor şi a atribuţiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucţiuni şi recomandări, în prezenţa a cel puţin 8 membri şi cu votul a cel puţin 6 membri.

(2) Şedinţele Consiliului sunt publice, cu excepţia cazului în care se propune preşedintele şi se alege vicepreşedintele, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) şi (3).

(3) Votul este totdeauna deschis, cu excepţia situaţiilor prevăzute la art. 14 alin. (1) şi (3).

(4) Exprimarea fiecărui vot deschis este însoţită de motivarea acestuia.

(5) Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(6) Deciziile Consiliului, altele decât cele precizate la alin. (5), inclusiv motivarea acestora, precum şi instrucţiunile şi recomandările emise de Consiliu se fac publice.

(7) Actele având caracter normativ emise de Consiliu pot fi contestate la instanţa de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea.

(8) Deciziile având caracter individual se comunică celor interesaţi şi intră în vigoare de la data comunicării, dacă nu se prevede altfel".

În conformitate cu dispoziţiile art. 8 din Decizia CNA nr. 277/2013 privind procedura de acordare, de modificare, de prelungire a valabilităţii şi de cedare a licenţei şi a deciziei de autorizare audiovizuală, cu excepţia celor pentru difuzare în sistem digital terestru, precum şi condiţiile privind difuzarea de programe locale, retransmiterea sau preluarea de programe ale altor radiodifuzori:

"După audierea solicitanţilor, CNA va decide asupra acordării sau prelungirii licenţei audiovizuale, ţinând cont şi de următoarele criterii generale:

a) respectarea interesului public;

b) asigurarea unui raport echilibrat între serviciile de programe naţionale, regionale şi locale, excepţie făcând situaţia prelungirii din 9 în 9 ani a licenţelor audiovizuale, potrivit legii;

c) evitarea abuzului de poziţie dominantă şi a practicilor care împiedică libera concurenţă;

d) strategia editorială, în raport şi cu strategia CNA de acoperire a teritoriului naţional cu servicii de programe audiovizuale, prevăzută la art. 68 din Legea audiovizualului;

e) oferta de programe şi conţinutul acestora, prezentate în proiectul editorial;

f) experienţa şi competenţa în domeniul audiovizual, după caz;

g) respectarea drepturilor fundamentale ale omului şi protecţia minorilor;

h) respectarea pluralismului politic şi social, diversitatea culturală, lingvistică şi religioasă, informarea, educarea şi divertismentul publicului;

i) promovarea culturii şi protejarea limbii române, a culturii şi a limbilor minorităţilor naţionale;

j) durata totală cotidiană de difuzare a serviciului de programe;

k) genul, orarul şi durata de difuzare şi de redifuzare a emisiunilor;

l) situaţia exploatării celorlalte licenţe pe care le deţin solicitantul sau acţionarii societăţii solicitante, după caz;

m) situaţia sancţiunilor aplicate, raportarea la acestea şi măsurile luate privind intrarea în legalitate, acolo unde este cazul;

n) procentul alocat programelor locale, în cazul licenţelor audiovizuale regionale şi locale difuzate pe cale radioelectrică terestră".

În temeiul art. 9 alin. (1) din Decizia CNA nr. 277/2013, " La acordarea licenţelor audiovizuale sau, după caz, la prelungirea valabilităţii licenţelor audiovizuale pentru difuzarea serviciilor de programe de televiziune, CNA va ţine cont în mod obligatoriu atât de criteriile menţionate la art. 8, cât şi de angajamentele solicitantului în ceea ce priveşte procentele rezervate operelor europene, în condiţiile precizate la art. 22 şi 24 din Legea audiovizualului".

Din analiza dispoziţiilor legale menţionate rezultă condiţiile care stau la baza acordării/prelungirii licenţei audiovizuale (art. 8 şi art. 9 din Decizia CNA nr. 277/2013).

Totodată, s-a prevăzut procedura adoptării deciziilor CNA în această materie, procedură care presupune, printre altele, exprimarea votului şi motivarea acestuia, adoptarea deciziei ca urmare a votului exprimat şi motivarea deciziei (art. 15 din Legea nr. 504/2002).

Contrar susţinerilor recurentului, nu rezultă că, în cauză, ar fi fost analizate criteriile prevăzute de Decizia CNA nr. 277/2013 şi nici motivul care a stat la baza refuzului prelungirii licenţei, de asemenea, nefiind indicată norma legală aplicabilă măsurii dispuse.

Atât din conţinutul procesului-verbal al şedinţei din data de 18.07.2017, cât şi din adresa comunicată părţii privind soluţia adoptată cererii sale la această şedinţă, nu rezultă motivul pentru care un număr de 5 membri ai Consiliului au votat împotrivă.

Or, obligaţia de motivare este expres prevăzută de legiuitor, atât în ceea ce priveşte votul exprimat (art. 15 alin. (4) din Legea nr. 504/2002), cât şi cu privire la decizia adoptată (art. 15 alin. (6) din Legea nr. 504/2002).

Motivarea deciziei adoptate trebuie să conţină considerentele pentru care membrii CNA au exprimat votul referitor la acordarea/prelungirea sau nu a licenţei întrucât, pe de o parte, cunoaşterea acestor motive oferă particularului posibilitatea de a-şi exercita dreptul la apărare prin contestarea respectivei decizii şi combaterea considerentelor autorităţii, iar, pe de altă parte, dă posibilitatea instanţei să efectueze controlul de legalitate în privinţa actului atacat.

Aşadar, în privinţa respectării principiului motivării actului administrativ se reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Cu alte cuvinte, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Aşa cum s-a arătat, motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor, care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei publice care a emis actul administrativ. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauză, se constată că autoritatea intimată nu a motivat refuzul de soluţionare a cererii recurentei, or, motivele avute în vedere trebuie asumate prin semnătură, nefiind suficient transcriptul şedinţei la care face trimitere intimata.

În fine, referitor la susţinerea recurentei în sensul că obţinerea prelungirii unei licenţe este o posibilitate, iar nu un drept al părţii, instanţa de control judiciar aminteşte prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora se poate adresa instanţei de contencios administrativ orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Totodată, prin noţiunea de drept subiectiv se înţelege acea facultate recunoscută de lege subiectului de drept de a avea o anumită conduită şi la nevoie de a solicita suportul coercitiv al statului pentru protejarea acestuia în măsura în care dreptul a fost încălcat.

Astfel, în temeiul prevederilor legale menţionate, partea poate cere analizarea actului contestat din perspectiva dacă autoritatea intimată şi-a exercitat prerogativele în marja de apreciere ce i-a fost conferită prin lege.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei nr. 160 din 26 octombrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 ianuarie 2020.