Capital markets administrative sanctions: quashed and remanded for erroneous application of decriminalization doctrine

Şedinţa publică din data de 08 iulie 2020

Deliberând asupra recursurilor de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanţii A., B., C., D., E. au chemat în judecată pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: anularea deciziilor A.S.F. nr. 973/25.04.2016 şi nr. 1832/20.09.2016 şi exonerarea reclamantului A. de la plata amenzii contravenţionale în cuantum de 7.500 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 974/25.04.2016 şi nr. 1833/20.09.2016 şi exonerarea reclamantului B. de la plata amenzii contravenţionale în cuantum de 5000 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 975/25.04.2016 şi nr. 1834/20.09.2016 şi exonerarea reclamantului C. de la plata amenzii contravenţionale în cuantum de 7.500 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 976/25.04.2016 şi nr. 1835/20.09.2016 şi exonerarea reclamantului D. de la plata amenzii contravenţionale în cuantum de 7.500 RON; anularea deciziilor A.S.F. nr. 977/25.04.2016 şi nr. 1837/20.09.2016 şi exonerarea reclamantului E. de la plata amenzii contravenţionale în cuantum de 7.500 RON; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2460 din 20 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D. şi E., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

A anulat deciziile A.S.F. nr. 973/25.04.2016, nr. 974/25.04.2016, nr. 975/25.04.2016, nr. 976/25.04.2016, nr. 977/25.04.2016, nr. 1832/20.09.2016, nr. 1833/20.09.2016, nr. 1834/20.09.2016, nr. 1835/20.09.2016 şi nr. 1837/20.09.2016.

A exonerat reclamanţii de plata amenzilor contravenţionale stabilite prin deciziile nr. 973/25.04.2016, nr. 974/25.04.2016, nr. 975/25.04.2016, nr. 976/25.04.2016, nr. 977/25.04.2016.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând astfel admiterea căii de atac, casarea în tot a sentinţei şi, pe fond, trimiterea cauzei spre rejudecare, conform dispoziţiilor art. 497 teza I C. proc. civ., coroborate cu dispoziţiile art. 20 alin. (3) teza a 2-a, având în vedere faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat pe fondul cauzei sau, în cazul în care instanţa va aprecia că sunt aplicabile dispoziţiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond, desfiinţarea sentinţei recurate, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată, ca fiind vădit neîntemeiată şi menţinerea actelor administrative individuale supuse controlului de legalitate.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că instanţa de fond nu a analizat toate aspectele de fond şi de fapt expuse astfel încât opinia formată este una greşită, soluţia pronunţată reflectă o abordare superficială a raportului de drept administrativ supus examinării, iar teoria dezvoltată de către aceasta prin sentinţa recurată este neîntemeiată întrucât faptele reţinute în Legea nr. 297/2004 se regăsesc în cuprinsul Legii nr. 24/2017.

Actele administrative individuale au fost emise în baza dispoziţiilor Legii nr. 297/2004, lege care este şi în prezent în vigoare, nefiind abrogată prin intrarea în vigoare a Legii nr. 24/2017, a menţionat recurenta.

Din analiza comparativă a reglementărilor cuprinse de cele două legi reiese cu uşurinţă faptul că art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017 a preluat într-o redactare literală identică prevederile art. 210 alin. (1) din Legea nr. 297/2004.

Totodată, art. 126 alin. (1) lit. a) pct. 3 din Legea nr. 24/2017 califică ca fiind contravenţie încălcarea conduitei prevăzute la art. 46 alin. (4), fapta săvârşită de persoanele fizice fiind sancţionabilă potrivit art. 127 alin. (1) lit. c) pct. 2(i) cu amendă de la 10.000 de RON, până la cea mai mare valoare dintre 9.000.000 RON sau de două ori valoarea beneficiului rezultat din încălcare sau a pierderii evitate prin aceasta, în cazul în care aceste valori pot fi stabilite.

Astfel, se observă că faptele reţinute în sarcina reclamanţilor-intimaţi şi sancţionate în temeiul art. 210, art. 272 alin. (1) lit. g) pct. 3 şi art. 273 alin. (1) lit. b) pct. i) din Legea nr. 297/2004 sunt în continuare încriminate ca fiind contravenţii şi sancţionate de Legea nr. 24/2017 conform art. 46 alin. (4), art. 126 alin. (1) lit. a) pct. 3 şi art. 127 alin. (1) lit. c) pct. 2 (i), cu amendă de la 10.000 RON până la cea mai mare valoare dintre 9.000.000 RON sau de două ori valoarea beneficiului rezultat din încălcare sau a pierderii evitate prin aceasta, în cazul în care aceste valori pot fi stabilite, pentru persoanele fizice.

Tot în spiritul greşitei interpretări privind dezincriminarea faptelor (opinie îmbrăţişată şi de către instanţa de fond în sentinţa recurată - ca urmare a teoriei dezvoltate de către reclamanţu-intimaţi în cererea precizatoare/adiţională), recurenta a menţionat că, dacă se admite faptul că dispoziţiile din Legea nr. 24/2017 prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării acesteia în monitorul oficial, respectiv la data de 28.04.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) prima teză din O.G. nr. 2/2001, nu pot fi trecute neobservate prevederile finale ale art. 155 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, potrivit cărora "la data intrării în vigoare a prezentei legi, [...] titlul VI "Emitenţii", cuprinzând art. 209-2431, [...] art. 272 alin. (1) lit. g), [...]din Legea nr. 297/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se abrogă".

Întrucât normele în materie contravenţională ale noii legi ar urma să intre în vigoare la data de 28.04.2017, în termenul prevăzut de art. 4 alin. (1) prima teză din O.G. nr. 2/2001, abia la această dată pot fi considerate ca fiind abrogate prevederile art. 201 şi art. 272 alin. (1) lit. g), [...]din Legea nr. 297/2004, iar nu de la data de 01.04.2016, când au intrat în vigoare celelalte prevederi ale Legii nr. 24/2017, prin care nu se stabilesc şi sancţionează contravenţiile.

Instanţa de fond, a precizat recurenta, trebuia să se aplece asupra reglementărilor existente în ambele acte normative, care nu fac altceva decât să instituie o continuitatea reglementărilor legale dar în acelaşi timp noua lege, în raport de aceleaşi fapte, instituie sancţiuni mult mai drastice (art. 273 alin. (1) lit. b) pct. i) din Legea nr. 297/2004 - art. 127 alin. (2) pct. i) din Legea nr. 24/2017).

Ca atare, dispoziţiile legale care urmau să fie abrogate în 2017 (la data de 28.04.2017) se regăsesc sub o altă numerotare şi cu un conţinut identic în Legea nr. 24/2017- reclamanţii intimaţi fiind sancţionaţi pentru nerespectarea prevederilor art. 210 din Legea nr. 297/2004. Or, acest articol are corespondent în Legea nr. 24/2017, acesta fiind art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017. Faptele săvârşite conform art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017 sunt sancţionate conform dispoziţiilor art. 127 din acelaşi act normativ.

Prin urmare, faptele şi sancţiunile aferente prevăzute în Legea nr. 297/2004 (sancţionate prin actele administrative individuale contestate) se regăsesc şi sunt sancţionate şi în Legea nr. 24/2017, doar că sunt încadrate sub alte prevederi legale, ceea ce conduce la concluzia că există o continuitate a faptelor şi deci nu există o abrogare expresă care să înlăture fapta sancţionabilă din vechea reglementare, astfel cum au învederat reclamanţii intimaţi şi a reţinut instanţa în soluţia recurată.

Prin urmare, teoria dezvoltată de către instanţa de judecată referitoare la dezincriminare nu poate fi primită.

În opinia recurentei, instanţa de fond a aplicat greşit decizia Curţii Constituţionale nr. 228/2007, prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, deoarece această dispoziţie legală nu este aplicabilă în cauza de faţă întrucât dispoziţiile art. 210 din Legea nr. 297/2004 au corespondent în Legea nr. 24/2017- art. 46 alin. (4).

De asemenea, se constată şi faptul că Curtea Constituţională susţine ipoteza privitoare la faptul că aplicarea legii noi trebuie analizată prin raportare la momentul intrării în vigoare a acesteia si la stadiul derulării cauzei.

Cererea de chemare în judecată a fost promovată de către intimaţi la data de 03.11.2016, actele administrative supuse controlului de legalitate au fost emise în 2016 pentru fapte săvârşite sub imperiul legii pieţei de capital, iar faptele constate şi sancţionate de către autoritate prin actele administrative au fost săvârşite în anul 2015 şi anul 2016.

În raport de Decizia pronunţată de către Curtea Constituţională contravenţia trebuie privită atât sub aspectul săvârşirii şi constatării acesteia, cât şi sub aspectul aplicării şi executării sancţiunii, or aceste aspecte nu au fost avute în vedere de către instanţa de judecată la momentul cercetării şi soluţionării cererii de chemare în judecată.

Alegaţiile pe care instanţa de fond le-a expus în conţinutul sentinţei recurate arată faptul că aceasta nu a cercetat legalitatea actelor administrative, cauzele care au condus la aplicarea sancţiunilor emise, temeiul de drept şi legislaţia aplicabilă la momentul emiterii actelor administrative, a învederat recurenta.

Recurenta a formulat critici şi în privinţa aplicării greşite de către prima instanţăs unor aspecte ce ţin de dreptul comun întrucât Legea pieţei de capital este o lege specială ce derogă de la O.G. nr. 2/20012.

Deciziile nr. 973-977/25.04.2016 ale căror anulare se solicită reprezintă acte administrative individuale de sancţionare, emise în baza art. 2 alin. (1) lit. a) şi d), art. 3 alin. (1) lit. d), art. 5 lit. a), art. 6 alin. (3), art. 7 alin. (2) şi art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ASF, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 113/2013, cu modificările şi completările, ulterioare, care stabileşte în mod expres că, autoritatea, prin emiterea de ordonanţe, aplică sancţiuni disciplinare şi administrative.

Activitatea desfăşurată în domeniul valorilor mobiliare prezintă caracteristici aparte care necesită reglementări speciale şi, uneori, derogatorii de la dreptul comun, astfel încât prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor sunt incompatibile sferei de activitate în discuţie.

În altă ordine de idei, recurenta precizează că instanţa de fond a admis în mod greşit cererea de chemare fără a analiza legalitatea actelor administrative, încălcând astfel dispoziţiile art. 6 C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În cauză, lipsa unei motivări care să susţină soluţia cuprinsă în dispozitiv echivalează cu o necercetare a fondului şi determină soluţia casării cu trimitere, asigurând astfel părţilor beneficiul dublului grad de jurisdicţie.

Pe fondul cauzei, având în vedere faptul că instanţa de fond nu a analizat legalitatea actelor administrative, prin recurs au fost reiterate apărările formulate prin întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond.

4. Apărările formulate.

Intimaţii-reclamanţi au depus întâmpinare prin intermediul căreia au solicitat respingerea recursului, cu consecinţa menţinerii sentinţei civile nr. 2460/20.06.2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, ca temeinică şi legală.

Preliminar, intimaţii au invocat că, deşi invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta nu argumentează în cuprinsul recursului incidenţa acestui motiv de casare, nu explică de ce hotărârea atacată ar fi nemotivată, ar cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii.

În lipsa unor minime critici ale hotărârii în acest sens, consideră că acest motiv de nelegalitate a fost invocat pur formal.

Susţinerea recurentei potrivit căreia prima instanţă ar fi pronunţat soluţia fără a analiza legalitatea actelor administrative nu se circumscrie unei lipse de motivare, ci este în deplină concordanţă cu teza validată şi soluţia pronunţată de instanţă, aceea potrivit căreia faptele imputate au fost dezincriminate la data intrării în vigoare a Legii nr. 24/2017, fapt ce a atras după sine lipsa de suport juridic a Deciziilor emise de recurentă.

Prin urmare, instanţa s-a oprit cu analiza în acest punct, reţinând în mod pertinent că nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate privind neîndeplinirea condiţiilor răspunderii contravenţionale şi implicit nici contra argumentele expuse de recurentă.

Prima instanţă, au menţionat intimaţii, a reţinut în mod corect că dispoziţiile din Legea nr. 297/2004, în temeiul cărora au fost sancţionaţi contravenţional, au fost abrogate prin art. 155 alin. (1) din Legea nr. 24/2017.

Continuând raţionamentul, instanţa a recunoscut efectul de dezincriminare al acestei abrogări exprese şi aplicarea retroactivă a Legii nr. 24/2017 în considerarea naturii sale de lege contravenţională mai favorabilă, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României.

Prima instanţă a avut în vedere în mod corect dispoziţiile art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, care reprezintă dreptul comun în materia contravenţiilor, precum şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 228/2007 pronunţată în soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a acestei dispoziţii legale, având în vedere, desigur, cronologia relevantă speţei, şi anume momentul sancţionării prin emiterea deciziilor de către recurenta-pârâtă, data intrării în vigoare a normei de abrogare şi respectiv stadiul derulării cauzei.

În cauză nu s-a contestat că Legea nr. 24/2017 a sancţionat din nou aceleaşi fapte contravenţionale, însă s-a arătat, pe de-o parte, că efectul dezincriminator al abrogării exprese a textelor sancţionatorii nu poate fi contestat, iar pe de altă parte că potrivit art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, dispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc si se sancţionează contravenţiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării.

Spre deosebire de celelalte dispoziţii din cuprinsul Legii nr. 24/2017 care au intrat în vigoare la data de 01.04.2017, art. 46 alin. (4), art. 126 alin. (1) lit. a) pct. 3 şi art. 127 alin. (1) lit. a), b) şi c) pct. 2 i) din Legea nr. 24/2017, care reglementează faptele şi sancţiunile avute în vedere de recurentă la momentul sancţionării intimaţilor, au intrat în vigoare abia la data de 28.04.2017 (prin raportare la data de 29.03.2017, data publicării legii în Monitorul Oficial).

În aceste condiţii, devine evidentă dezincriminarea, chiar şi temporară, a faptelor contravenţionale imputate, fapt ce confirmă caracterul temeinic şi legal al soluţiei pronunţate de prima instanţă.

Faptul că noua lege a sancţionat aceleaşi fapte nu înseamnă că nu există o abrogare expresă a vechii reglementări, cum afirmă recurenta, cât timp conţinutul art. 155 alin. (1) din Legea nr. 24/2017 vorbeşte în mod explicit despre abrogarea unor dispoziţii din Legea nr. 297/2004.

Cu privire la susţinerile recurentei privind pretinsa legalitate a Deciziilor de sancţionare, intimaţii au înţeles să menţină toate aspectele şi criticile de nelegalitate ale actelor administrative contestate expuse în cuprinsul poziţiilor procesuale expuse în faţa primei instanţe prin acţiunea introductivă, răspuns la întâmpinare, cererea adiţională şi notele scrise, referitoare la inexistenţa faptei contravenţionale, lipsa gradului de pericol social al acestora şi a vinovăţiei.

În fine, intimaţii au precizat că Legea nr. 24/2017 prevede sancţiuni şi măsuri administrative alternative mai uşoare pentru pretinsele fapte contravenţionale imputate, care trebuie aplicate din perspectiva legii contravenţionale mai favorabile, astfel cum s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 101/28.02.2013.

Raportat la natura sancţiunilor alternative prevăzute de Legea nr. 24/2017, este evident că acest act normativ constituie legea contravenţională mai favorabilă sub aspectul regimului sancţionator.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Analizând sentinţa recurată prin raportare la criticile formulate de recurentă, precum şi prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, se reţine că reclamanţii au învestit instanţa de fond cu o acţiune în contencios administrativ clasică, cadru în care examenul legalităţii actelor administrative individuale atacate era inerent soluţionării litigiului.

Cu toate acestea, reţinând că, prin intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. 155 din Legea nr. 24/2017, faptele contravenţionale reţinute în sarcina reclamanţilor, sancţionate ca atare prin deciziile contestate, au fost dezincriminate, prima instanţă, invocând considerentele instanţei de contencios constituţional din cuprinsul deciziei nr. 228/2007, a apreciat că actele administrative emise de pârâtă sunt lipsite de suport juridic, impunându-se astfel anularea acestora cu consecinţa exonerării reclamanţilor de la plata amenzilor aplicate, în temeiul prevederilor art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Din această perspectivă, Înalta Curte menţionează că actele administrative contestate de reclamanţi, prin intermediul cărora s-a reţinut în sarcina acestora nerespectarea prevederilor art. 210 din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital şi le-au fost aplicate sancţiuni contravenţionale, respectiv amenda, în temeiul prevederilor art. 271, 272, 273 şi 274 din aceeşi lege, au fost emise la data de 25.04.2016, moment la care erau în vigoare dispoziţiile legale menţionate.

Mai mult, plângerile prealabile formulate de reclamanţi împotriva deciziilor contestate, respectiv deciziile nr. 973, 974, 975, 976, 977/25.05.2016, au fost respinse de către autoritatea recurentă prin deciziile nr. 1832, 1833, 1834, 1835, 1836/20.09.2016, iar acţiunea în anulare care face obiectul litigiului pendinte a fost înregistrată la instanţa de fond la data de 03.11.2016, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 24/2017 privind emitenţii de instrumente financiare şi operaţiuni de piaţă, publicată în Monitorul Oficial nr. 213/29.03.2017, în vigoare de la data de 01.04.2017.

Ca atare, examenul de legalitate al actelor administrative atacate de către reclamanţi trebuia să se raporteze la dispoziţiile legale în vigoare la epoca la care acestea au fost emise, fapt care însă nu s-a întâmplat cu prilejul judecării litigiului de către instanţa de fond.

În considerarea dispoziţiilor art. 12 din O.G. nr. 2/2001 şi a considerentelor regăsite în decizia Curţii Constituţionale nr. 228/2007 pe marginea câmpului de aplicare a acestora, instanţa de fond a abordat litigiul dintr-o perspectivă eronată, respectiv a unei instanţe de executare, prin raportare la efectele produse sub imperiul actul normativ în temeiul căruia reclamanţii au fost sancţionaţi contravenţional, fără însă a ţine seama de împrejurarea că nu a fost învestită cu judecarea unei contestaţii la executare, ci, după cum anterior s-a mai reţinut, cu o acţiune în contencios administrativ al cărui obiect era verificarea legalităţii actelor administrative contestate.

În plus, prima instanţă a reţinut trunchiat considerentele prezentate de Curtea Constituţională în cuprinsul deciziei evocate, omiţând a le avea în vedere şi pe cele care fac referire la faptul că aplicarea legii noi care nu mai prevede şi nu mai sancţionează contravenţional fapta trebuie analizată prin raportare la momentul intrării în vigoare a acesteia şi la stadiul derulării cauzei, iar prin intrarea în vigoare a legii noi care nu mai prevede fapta drept contravenţie, sancţiunile contravenţionale nu se mai aplică, iar în cazul celor aplicate, dar aflate în curs de executare la data intrării în vigoare a legii noi, sancţiunile nu se mai execută.

Or, cererea adiţională formulată în cauză de reclamanţi după intrarea în vigoare a Legii nr. 24/2017, prin care aceştia au solicitat a se lua act de legea contravenţională mai favorabilă şi aplicarea acesteia retroactiv, în temeiul prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, nu se circumscrie sferei litigiilor în contencios administrativ, ci a contestaţie la executare care este de competenţa instanţei civile de drept comun, singura în măsură să facă aprecieri asupra eventualei dezincriminări a faptelor reţinute în sarcina reclamanţilor sau a legalităţii executării sancţiunilor stabilite de emitentul deciziilor de sancţionare, în contextul în care din piesele dosarului nu rezultă că în cauză au fost începute formalităţile de executare a amenzilor aplicate reclamanţilor.

Procedând în această manieră, Curtea de Apel Bucureşti nu a soluţionat practic fondul cauzei, nefăcând o analiză a legalităţii şi temeiniciei constatărilor şi măsurilor dispuse de autoritatea recurentă prin deciziile contestate de reclamanţi.

III. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului şi temeiul juridic al acesteia.

Având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 şi 497 C. proc. civ., coroborat cu prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul declarat în cauză urmează a fi admis cu consecinţa casării hotărârii atacate şi trimiterea cauzei la aceeaşi instanţă în vederea rejudecării procesului în fond, cu respectarea prevederilor art. 501 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei nr. 2460 din 20 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 08 iulie 2020.