Eligibility for state budget funding of public procurement financial corrections under Ordinance No. 14/2013 despite lack of UCVAP verification

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 18 mai 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 119 din 25.04.2016, anularea adresei nr. x/16.03.2016 şi obligarea pârâtului la emiterea notei pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare, conform O.G. nr. 14/2013.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2913 din 6 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamantul U.A.T. Municipiul Craiova, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea recursului, recurenta-reclamantă critică instanţa de fond pentru greşita interpretare a art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.G. nr. 14/2013 şi a art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013.

Arată că instanţa de fond a dat o interpretare proprie art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013, fără să ţină cont de rigoarea impusă de legiuitor condiţiilor de fond şi formă ce trebuie îndeplinite la emiterea oricărui act administrativ de autoritate.

În opinia sa, actul atacat nu îndeplineşte cerinţa de formă prevăzută în mod imperativ de art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013, a cărei nerespectare este sancţionată cu nulitatea actului, întrucât emitentul actului ar fi trebuit să emită o notă de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, iar nu o adresă.

Astfel, respingerea excepţiei nulităţii adresei nr. x/16.03.2016 cu motivarea că această "neregularitate formală" nu ar fi de natură să conducă la admiterea acţiunii, întrucât ar fi fost menţionate în cuprinsul respectivei adrese toate elementele de fapt şi de drept care ar fi fost avute în vedere de autoritatea emitentă, a fost făcută de către instanţa de fond printr-o greşită aplicare a normei de drept incidente în cauză, care este o normă imperativă.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, prima instanţă a reţinut greşit neîndeplinirea uneia dintre cerinţele prevăzute de această normă, respectiv că procedura de atribuire nu ar fi făcut obiectul verificării UCVAP. Contrar acestei reţineri, recurenta susţine că şi această cerinţă este îndeplinită, deoarece procedura de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 1 octombrie 2011, iar ANRMAP, singura instituţie cu rol în publicarea anunţurilor de participare în SEAP, a verificat şi validat anunţul de participare nr. x/3.09.2009, publicându-l în SEAP, cu respectarea legislaţiei din domeniul achiziţiilor publice în vigoare la acea dată.

Având în vedere că o structură similară cu UCVAP în domeniul achiziţiilor publice, respectiv ANRMAP, a validat întreaga procedură, se poate constata că sunt îndeplinite toate condiţiile impuse de O.G. nr. 14/2013 pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de reclamantă, având în vedere că motivele invocate nu pot fi încadrate în cazurile limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esenţă, că neîndeplinirea uneia dintre condiţiile prevăzute cumulativ de prevederile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 conduce la respingerea solicitării de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia în domeniul achiziţiilor publice.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 26 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 12 iunie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei civile recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prealabil, se reţine că excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât, a fost respinsă în şedinţa publică din data de 12 iunie 2019, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se pot circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurenta-reclamantă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate din perspectiva aspectului că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, astfel că recursul urmează a fi analizat doar din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susţinut, sub un prim aspect, că instanţa fondului a interpretat greşit prevederile art. 3 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 2544/2013 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.G. nr. 14/2013, întrucât adresa nr. x/16.03.2016 nu îndeplineşte condiţiile de fond şi de formă prevăzute în mod imperativ de acest text de lege în sensul că adresa nu echivalează cu nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, menţionată de respectiva normă legală.

Aceste susţineri vor fi respinse, ca nefondate, Înalta Curte observând că, într-adevăr, prevederile anterior menţionate stipulează întocmirea de către ofiţerul de contract a unei note privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, iar adresa nr. x/16.03.2016 nu poartă această denumire, însă, cum corect a reţinut şi prima instanţă în considerentele sale, simpla lipsă a titulaturii "Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013" din cuprinsul adresei nr. x/16.03.2016 nu poate conduce automat la anularea acestui act administrativ, în lipsa invocării şi dovedirii de către reclamantă a unei vătămări, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În consecinţă, se constată că, atât timp cât neregularitatea invocată este una pur formală, iar reclamanta nu a făcut dovada că i-ar fi fost produsă vreo vătămare în acest sens, excepţia nulităţii adresei a fost respinsă în mod corect de către instanţă.

Cât priveşte susţinerile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea de către prima instanţă a art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, Înalta Curte le apreciază a fi, de asemenea, neîntemeiate.

Recurenta-reclamantă îşi exprimă nemulţumirea faţă de soluţia instanţei, fără însă a aduce critici pertinente asupra argumentelor reţinute de judecătorul fondului şi, în final, asupra soluţiei asupra căreia s-a oprit curtea de apel, fiind practic reiterate susţinerile dezvoltate atât în cuprinsul contestaţiei împotriva notei privind neîncadrarea în O.G. nr. 14/2013, cât şi în motivarea acţiunii introductive.

În conformitate cu dispoziţiile art. 2 din O.G. nr. 14/2013:

"(1) Creanţele rezultate din corecţiile financiare şi sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecţiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la o poziţie distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe sunt contestate sau în litigiu, cât şi în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, în urma stabilirii corecţiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(4) Prevederile alin. (1) - (3) se aplică:

a) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;

b) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată în perioada 10 iunie 2011 - 1 octombrie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP şi pentru care a fost înscrisă opinia "fără observaţii" de către UCVAP/CVAP, în conformitate cu art. 4 alin. (3) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 52/2011;

c) în cazul contractelor de achiziţie publică, încheiate de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată începând cu data de 1 octombrie 2011, pentru care documentaţia de atribuire a fost evaluată şi aprobată de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, denumită în continuare ANRMAP, în conformitate cu atribuţiile sale prevăzute la art. 71alin. (3) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 525/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia contractelor de achiziţie publică la care, prin modificările aduse documentaţiei de atribuire intervenite după data publicării anunţului/invitaţiei de participare în Sistemul electronic al achiziţiilor publice, au fost constatate abateri de la prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice."

Din conţinutul dispoziţiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din acest act normativ rezultă că, pentru a fi suportate de la bugetul de stat, sumele reţinute în sarcina solicitantului trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii:

- sumele să rezulte din reducerile procentuale stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011;

- procedura de achiziţie să fie iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011;

- procedura de atribuire să facă obiectul verificării UCVAP/CVAP şi să nu existe un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006.

În speţă, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu întruneşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 pentru a recupera sumele de bani reţinute cu titlu de corecţie financiară prin nota de neconformitate nr. x/16.07.2015, neconstestată în cadrul litigiului de faţă.

Aceasta întrucât, deşi sumele reţinute sunt rezultatul reducerilor procentuale stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, procedura de achiziţie a fost iniţiată înainte de 10.06.2011, totuşi, respectiva procedură nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, motiv pentru care nici nu a existat un aviz consultativ emis în conformitate cu art. 4 lit. d) din O.U.G. nr. 30/2006.

Recurenta-reclamantă, în interpretarea dispoziţiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, introduce o ipoteză nouă, în sensul îndeplinirii condiţiei privind verificarea de către UCVAP, având în vedere că procedura de atribuire ar fi fost iniţiată înainte de data de 1 octombrie 2011, iar ANRMAP, o structură similară cu UCVAP în domediul achiziţiilor publice, a validat întreaga procedură.

Înalta Curte constată că motivele de recurs prin care se invocă îndeplinirea condiţiilor prevăzute de O.G. nr. 14/2013, analizate în mod temeinic şi de prima instanţă, sunt neîntemeiate, având în vedere că legalitatea notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 a fost analizată din perspectiva situaţiei reglementate la art. 2 alin. (4) lit. a) (procedura de atribuire iniţiată înainte de 10.06.2011), iar nu a art. 2 alin. (4) lit. c) (procedura de atribuire iniţiată după 01.10.2011).

În cauza dedusă judecăţii, procedura de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 10.06.2011 (respectiv în data de 03.09.2009, conform anunţului de participare nr. 85714, publicat în SEAP), fiind aplicabilă, aşadar, ipoteza reglementată la art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, care impune, printre altele, ca procedura de atribuire să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP şi să nu existe un aviz consultativ emis de acestea.

Cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, prin art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, legiuitorul a reglementat drept condiţie generală şi obligatorie, ca procedura de atribuire să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP şi să nu existe un aviz consultativ al acesteia. Astfel, se desprinde concluzia că, în lipsa unei consacrări exprese a vreunei situaţii de excepţie în acest sens, orice altă ipoteză nu se încadrează în condiţiile cumulative impuse de art. 2 alin. (4) lit. a), cu consecinţa respingerii cererii de încadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013.

De altfel, Curtea Constituţională a reţinut, prin deciziile nr. 414/28.05.2015 şi nr. 811/24.11.2015, că măsura instituită de legiuitor de a condiţiona suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare de îndeplinirea anumitor condiţii, printre care şi aceea ca procedura de atribuire a contractelor de achiziţie publică să fi făcut obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice (UCVAP/CVAP), reprezintă o măsură pe deplin justificată, având în vedere sumele considerabile ce trebuie plătite de la bugetul de stat în contul creanţelor stabilite pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat şi interpretat în mod corect dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, criticile încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmând a fi respinse ca nefondate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Craiova prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 2913 din 6 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 iunie 2019.