Municipality loses challenge to 5% and 25% financial corrections on EU-funded lighting project; correction upheld as lawful retroactive application.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 26 octombrie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Municipiul Suceava a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti - Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene POR şi a solicitat anularea Deciziei nr. 283/09.10.20l5 şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/19.12.2012, privind contractul de finanţare nr. x/17.06.2010 cod SMIS 13218, cu titlul "Modernizare iluminat public pe artera principală în municipiul Suceava", emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene - POR, solicitând anularea acestor acte.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 94 din 12 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă ca nefondată cererea de chemare în judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Suceava, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că declararea ca neconstituţională a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă de Guvern nu poate atrage în mod automat anularea actelor administrative aflate în conexiune cu norma stabilită.

A menţionat că aspectul esenţial în cauză este împrejurarea că suma stabilită cu titlul de creanţă este rezultatul direct al constatării neregulilor reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, iar Curtea Constituţională a decis că dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 aduc atingere principiului neretroactivităţii, deoarece permit aplicarea normelor de drept substanţial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârşite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Astfel, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia.

A mai susţinut recurenta că, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, intimatul a arătat că, având în vedere că O.U.G. nr. 66/2011 a fost emisă în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1083/2006, controlul fiind efectuat după intrarea în vigoare a acestei ordonanţe, pentru neregulile săvârşite anterior acesteia, precum şi Hotărârea CJUE din 26 mai 2016 în cauzele conexate C 260-14 şi C 261/14, este corectă aplicarea unei corecţii financiare reglementate prin noul act normativ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Prin cererea de recurs, reclamanta a criticat sentinţa instanţei de fond în ceea ce priveşte greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, în raport de dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, din perspectiva respectării principiului neretroactivităţii legii civile şi a obligativităţii dezlegărilor date de Curtea Constituţională asupra caracterului neconstituţional al textelor de lege cu a căror examinare a fost sesizată.

Instanţa de recurs constată că opinia judecătorului fondului este în acord cu jurisprudenţa Înaltei Curţi, prin care s-a reţinut că este respectat principiul neretroactivităţii legii civile în ipoteza aplicării corecţiei financiare prin acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare (O.G. nr. 79/2003), dar şi în acord cu considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cuprinse în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C.261/14.

În speţă, actele administrative contestate vizează Contractul de finanţare nr. x din 17.06.2010, cod SMIS 13218, cu titlul "Modernizare iluminat public pe artera principală în municipiul Suceava", beneficiar Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava.

În Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/19.12.2012 s-a constatat că se impune aplicarea unei corecţii financiare de 5% din valoarea Contractului de servicii nr. x/30.12.2010 şi aplicarea unei corecţii financiare de 25% din valoarea Contractului de servicii nr. x/07.04.2009 încheiat de UAT Municipiul Suceava şi S.C. A. S.R.L..

Înalta Curte constată că, din perspectiva calificării faptei ca neregulă, nu există un conflict de legi în timp. Este adevărat că, prin Decizia nr. 66/2015, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispoziţiile acestei ordonanţe se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanţei, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârşite sub imperiul O.G. nr. 79/2003. Curtea Constituţională a constatat că activităţile anterior menţionate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât şi a normelor de drept substanţial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere şi aplicarea de corecţii financiare. Astfel, aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, raportul juridic nemaifiind guvernat de legea în vigoare la data naşterii sale, ci de o lege ulterioară.

Totodată, Curtea Constituţională a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 definea neregula ca fiind abaterea care prejudiciază (cert, determinat) bugetul Uniunii Europene. Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Considerente Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive. Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora a fost încheiat contractul de finanţare ce formează obiectul prezentului litigiu şi a avut loc acţiunea beneficiarei finanţării considerată a fi neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare şi care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 şi nr. 1083/2006 ale Consiliului. Astfel:

- conform art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene:

"constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate";

- conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999:

"neregularitate înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Pe cale de consecinţă, interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunea beneficiarului finanţării, socotită neregulă în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie neregulă şi sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, conformă cu regulamentele anterior citate, determinând inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

În speţă, este de observat faptul că acţiunea beneficiarului, care constituie situaţia juridică căreia i se aplică norma de drept referitoare la definirea neregulii, a constat în încălcarea unor dispoziţii din dreptul naţional, cuprinse în O.U.G. nr. 34/2006, în forma în vigoare la data faptelor. Or, o astfel de încălcare constituie neregulă, atât potrivit O.G. nr. 79/2003, cât şi potrivit O.U.G. nr. 66/2011, precum şi în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, prin care, în sensul celor expuse anterior, beneficiarul finanţării, în calitate de autoritate contractantă, şi-a asumat obligaţia de a derula procedura de atribuire a contractelor pentru implementarea proiectului cu respectarea legislaţiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice, conform art. 9 lit. A) alin. (22) din contract.

Cât priveşte măsura dispusă - aplicarea unei corecţii financiare cu privire la cheltuielile aferente proiectului finanţat din fonduri europene, aşa cum a reţinut şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 66/2015, aplicarea acestor corecţii/reduceri constituie o dispoziţie din legea nouă mai favorabilă decât reglementarea anterioară din O.G. nr. 79/2003, în baza căreia constatarea neregulii ar fi atras retragerea integrală a finanţării.

Totodată, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat, în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 (§ 57), următoarele:

"(...) principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

În acest sens, sunt edificatoare considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cuprinse în hotărârea menţionată anterior, conform cărora:

"53. [...] instanţa de trimitere solicită, în esenţă, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice.

54. În această privinţă, dintr-o jurisprudenţă constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligaţia de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 şi 36, precum şi jurisprudenţă citată).

55. [...] deşi principiul securităţii juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situaţii anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le-ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, acelaşi principiu impune ca orice situaţie de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziţii exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 şi jurisprudenţă citată).

56. Astfel cum reiese din aceeaşi jurisprudenţă, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 şi jurisprudenţă citată).

57. Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C-260/14 că principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanţării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută şi de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează şi argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecţiei a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

În aceeaşi linie argumentativă, se constată a fi nefondată şi susţinerea recurentei-reclamante privitoare la împrejurarea că declararea neconstituţionalităţii art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 conduce în mod automat la anularea actelor administrative aflate în conexiune cu această normă. Înalta Curte reţine, astfel cum s-a arătat anterior, că pentru a se dispune anularea unui act administrativ este necesar a se dovedi existenţa unei vătămări cauzate reclamantei, vătămare care nu a fost relevată în speţă, ci, dimpotrivă, reclamanta a beneficiat de un regim sancţionator mai favorabil, întrucât, dacă s-ar fi făcut aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, sancţiunea ar fi fost mai gravă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava, prin primar împotriva sentinţei nr. 94 din 12 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Suceava, prin primar împotriva sentinţei nr. 94 din 12 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 iulie 2020.