Budgetary claim from agricultural audit: violation of right to defense through refusal of expert evidence and insufficient reasoning on inapplicability of audit enforcement rules.

Şedinţa publică din data de 2 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.12.2015 reclamanta A. S.R.L. B. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Măsuri de Piaţă şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.03.2015 (respectiv 10366/19.03.2015) emis de APIA prin care a fost stabilită în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în valoare de 2.353.012,14 RON, precum şi a Deciziei nr. DMP/CC/31.11.06.2015 (respectiv nr. 15231/12.06.2015 de soluţionare a contestaţiei nr. FN/24.04.2015 formulată de reclamantă emisă de APIA prin care autoritatea a respins contestaţia prealabilă formulată împotriva procesului-verbal.

Totodată, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004 a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2944 din 10 octombrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtă.

A fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate, ca neîntemeiată.

Au fost respinse cererea de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.03.2015 şi a Deciziei nr. DMP/CC/11.06.2015, ca neîntemeiată şi cererea de suspendare a executării formulată de reclamantă, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând că aceasta este nelegală.

În motivarea recursului, a arătat că sentinţa a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, precum şi cu încălcarea dreptului la apărare concretizată prin respingerea nejustificată a cererii de probe formulată în cauză.

Instanţa de fond nu a analizat toate apărările reclamantei sub aspectul legalităţii şi temeiniciei actelor contestate şi a statuat în mod nejustificat că, potrivit art. 10 alin. (1) din Normele Metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, în fundamentarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, APIA era îndreptăţită să utilizeze rezultatele investigaţiilor realizate de Autoritatea de Audit, concluzie care înseamnă a goli de conţinut textul de lege care permite grupului de producători să atace în instanţă procesul-verbal.

A mai arătat că argumentul instanţei în sensul că APIA era obligată să emită acest proces-verbal, invocând caracterul obligatoriu al recomandărilor din raportul de audit al Autorităţii de Audit, nu poate fi reţinut, având în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (1), (21) alin. (1) şi (2) alin. (1) lit. h) şi i), art. 18 alin. (1), art. 20 alin. (2)-(5) din O.U.G. nr. 66/2011.

Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi poate întocmi doar documente constatatoare, pe baza cărora autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene să desfăşoare activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, astfel că activitatea de constatare a neregulilor presupune întotdeauna realizarea unui control/investigaţii care în cauza dedusă judecăţii nu a avut loc, APIA nerealizând nici un control propriu şi nicio verificare.

A menţionat că instanţa de fond a ignorat situaţia ce rezultă din analiza textelor de lege menţionate, nemotivând pentru ce aceste dispoziţii nu sunt aplicabile în speţa dedusă judecăţii.

Totodată, instanţa de fond a încălcat dreptul la apărare al reclamantei prin respingerea cererii de probe solicitate pentru dovedirea netemeiniciei actelor contestate.

Instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze dacă într-adevăr se puteau reţine în sarcina reclamantei faptele consemnate în actul contestat, întrucât niciunul dintre motivele reţinute nu îşi găseşte corespondenţa în realitate. În dovedirea susţinerilor sale, reclamanta a solicitat instanţei de fond să încuviinţeze efectuarea unei expertize în specialitatea "construcţii" şi a unei expertize financiar contabile, întrucât doar o expertiză contabilă putea verifica dacă a existat sau nu un circuit fictiv al documentelor, iar o soluţie de respingere a contestaţiei nu poate fi susţinută de suspiciuni.

În ceea ce priveşte respingerea cererii de suspendare a executării actelor contestate, reclamanta a arătat că se află în procedura insolvenţei, astfel că acest capăt de cerere nu mai prezintă interes.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii formulării recursului, în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, intimata a arătat că nu sunt îndeplinite condiţia cazului bine justificat şi condiţia pagubei iminente.

În ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare şi a deciziei de soluţionare, intimata a arătat că, având în vedere prevederile art. 64 alin. (1) din Legea nr. 64/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, nu putea deroga de la dispoziţiile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 şi pct. 516 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014, motiv pentru care APIA a pus în aplicare recomandările Autorităţii de Audit, fiind emis în acest sens procesul-verbal contestat în prezenta cauză.

Prin activitatea sa, echipa de control a folosit rezultatele controalelor efectuate de Autoritatea de Audit şi de APIA la momentul aprobării cererii de plată, pentru a individualiza obligaţia de plată rezultată din neregula cu implicaţii financiare identificată de AAACCR.

Misiunea de control a Curţii de Conturi - Autoritatea de Audit reprezintă un nivel superior de control organizat conform Regulamentului (CE) nr. 908/2014.

Susţinerea reclamantei potrivit căreia APIA nu a respectat dispoziţiile art. 21 alin. (14) şi 15 din O.U.G. nr. 66/2011 este eronată, întrucât acestea nu sunt aplicabile speţei deduse judecăţii.

În concluzie, intimata a apreciat că în cauză nu este incident motivul de casare invocat de recurentă.

5. Alte aspecte

La termenul de judecată din 02.07.2020 Înalta Curte a luat act că intimata-pârâtă APIA nu mai susţine excepţia tardivităţii formulării recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, reclamanta A. S.R.L. B. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Măsuri de Piaţă şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.03.2015 (respectiv 10366/19.03.2015) emis de APIA prin care a fost stabilită în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în valoare de 2.353.012,14 RON, precum şi a Deciziei nr. DMP/CC/31.11.06.2015 emisă de APIA, respectiv nr. 15231/12.06.2015 de soluţionare a contestaţiei nr. FN/24.04.2015 formulată de reclamantă, prin care autoritatea a respins contestaţia prealabilă formulată împotriva procesului-verbal.

Totodată, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004 a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate, cu cheltuieli de judecată.

Examinând hotărârea recurată din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că este fondat.

Acest motiv de casare are în vedere neregularităţi procedurale, altele decât cele prevăzute la alin. (1)-(4), precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului civil, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.

Înalta Curte consideră că prima instanţă a încălcat dreptul la apărare al recurentei-reclamante. Aceasta a solicitat prin cererea introductivă de instanţă administrarea probei cu înscrisuri, probei cu expertiză tehnică judiciară contabilă şi expertiză tehnică judiciară în specialitatea "construcţii" pentru dovedirea realităţii tuturor datelor cuprinse în cererea de plată.

Ulterior, la termenul de judecată din data de 06.06.2016, reclamanta a reiterat solicitarea de încuviinţare a probelor cu expertiză în specialitatea "construcţii" şi în specialitatea "contabilitate", precum şi a probei cu înscrisuri. Potrivit practicalei încheierii de şedinţă de la acea dată, instanţa de fond a încuviinţat proba cu înscrisuri. Însă, în ceea ce priveşte proba cu cele două expertize, instanţa a respins solicitarea reclamantei, cu motivarea că nu este utilă, pertinentă şi necesară soluţionării cauzei în raport de obiectul cauzei şi obiectivele propuse.

Instanţa de control judiciar apreciază că judecătorul fondului, procedând la respingerea probelor solicitate de reclamantă, în mod lapidar, a încălcat dreptul la apărare al acesteia, precum şi principiul contradictorialităţii, nesocotind, deopotrivă şi dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora:

"(2) Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc."

Minima motivare a instanţei de fond în ceea ce priveşte respingerea probelor solicitate de recurenta-reclamantă apare insuficientă din perspectiva aspectelor ce se impunea a fi clarificate, în contextul contestării realităţii datelor cuprinse în cererea de plată.

Totodată, dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, care are, în mod necesar, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă şi argumentelor invocate de părţi.

În consecinţă, se constată incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situaţia în care, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat din oficiu, Înalta Curte constată că şi acesta este fondat.

Instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond nu a răspuns tuturor aspectelor invocate de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată, cum ar fi, de exemplu, cele care vizează incidenţa dispoziţiilor art. 21 alin. (14) şi 15 din O.U.G. nr. 66/2011, motivarea instanţei de fond fiind:

"deoarece acestea nu sunt aplicabile".

Totodată, Înalta Curte constată că, în speţă, considerentele hotărârii recurate nu cuprind elementele logico-juridice ce au condus instanţa la pronunţarea soluţiei, ci reprezintă o redare fidelă a întâmpinării depuse în faţa instanţei de fond de către intimata Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi aflate la dosarul de fond.

Astfel, în ceea ce priveşte respingerea capătului de cerere privind anularea actelor administrative, în motivarea instanţei de fond pot fi regăsite paragrafele 6, 7 ale paginii 150, apoi paragraful 2 şi paragraful ultim ale paginii 151, urmate fidel de paragraful 4 al paginii 152, paragraful 3 al paginii 153, paragraful 5 şi paragraful ultim ale paginii 158, paragraful 5 al paginii 159, paragraful 1 şi paragraful 3 ale paginii 160 din întâmpinare.

În ceea ce priveşte capătul de cerere privind suspendarea executării actelor administrative contestate, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în considerentele hotărârii recurate, în mod generic, că nu se poate reţine o nemotivare a actului administrativ şi că susţinerile reclamantei în sensul că executarea procesului-verbal ar avea un efect imediat asupra activităţii reclamantei şi ar pune în pericol finanţarea bancară şi relaţiile cu clienţii şi furnizorii de marfă nu fac dovada condiţiei legale a prevenirii unei pagube iminente.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, dar şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar (în speţă, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă - care are, în mod necesar, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă si argumentelor invocate de părţi, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa - astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti, total sau parţial, echivalează practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În mod evident, prin omisiunea instanţei de fond de a examina şi cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt şi de drept invocate de reclamantă, motive ce necesitau un răspuns specific şi explicit, au fost nesocotite dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi a fost încălcat dreptul acesteia la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuţiile de control judiciar.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu s-a pronunţat în mod explicit asupra unor argumente şi mijloace de probă esenţiale invocate de recurenta-reclamantă în motivarea acţiunii, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii şi atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că vătămarea procesuală cauzată nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de S.C." A. "S.R.L. în insolventă prin administrator judiciar C. - Filiala Bucureşti şi prin administrator special D. împotriva sentinţei civile nr. 2944 din 10 octombrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C." A. "S.R.L. în insolventă prin administrator judiciar C. - Filiala Bucureşti şi prin administrator special D. împotriva sentinţei civile nr. 2944 din 10 octombrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 iulie 2020.