Senate loses appeal over audit ordering salary reclassification of Deputy Secretary-General

Şedinţa publică din data de 1 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.10.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Senatul României a formulat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, contestaţie cu privire la măsurile dispuse prin încheierea nr. 24/28.09.2016, în ceea ce priveşte stabilirea statutului şi a salariului aferent funcţiei de secretar general adjunct al Senatului României; suspendarea măsurilor dispuse prin această încheiere, până la soluţionarea cauzei pe fond.

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 954 din 17 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul Senatul României, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. a arătat că Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu conţine ca eveniment legislativ inaplicabilitatea unei norme aşa cum, în mod nelegal, a reţinut de instanţa de fond, ci sunt reglementate diferite evenimente legislative: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea, rectificarea.

Aşa cum rezultă din Fişa legislativă a Legii nr. 7/2006, republicată, această dispoziţie legală privind salarizarea celor două funcţii de secretar general şi secretar general adjunct nu a suferit nicio modificare în conţinut de la intrarea sa în vigoare prin Legea nr. 221/2007 şi până în prezent, singura modificare fiind aceea de renumerotare, art. 38 alin. (4) iniţial devenind art. 40 alin. (4), la republicarea Legii nr. 7/2006 din anul 2009.

A invocat disp. art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precizând că argumentaţia instanţei de fond asupra inaplicabilităţii art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 constituie, în fapt, o sancţionare a Legii nr. 7/2006, cu repercusiuni asupra existenţei normative a art. 40 alin. (4), ca parte integrantă a ordinii juridice normative cuprinse în Legea nr. 7/2006, fiind o preluare a competenţelor autorităţii legiuitoare, nepermisă de reglementările constituţionale privind separaţia puterilor în stat (art. 1 alin. (4), precum şi ale competenţelor Parlamentului României (art. 61 alin. (1).

Contrar argumentelor Curţii de Conturi, menţinute în mod nefondat de instanţa de fond, art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 reglementează o excepţie stabilită de lege privind salarizarea funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor/Senatului, motiv pentru care prevederile art. III din Legea nr. 293/2015 au fost aplicate drepturilor salariale acordate de legiuitor personalului din serviciile Parlamentului, inclusiv drepturilor salariale aferente funcţiilor de înalt funcţionar public parlamentar de secretar general al Senatului, respectiv de secretar general adjunct al Senatului, iar textele cuprinse în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 sunt lipsite de echivoc în ceea ce priveşte conţinutul drepturilor salariale ale celor două funcţii, acestea cuprinzând atât drepturi specifice funcţiei de demnitate publică (numai din punct de vedere al salarizării), cât şi sporurile specifice funcţiei de înalt funcţionar public parlamentar.

Drepturile salariale acordate acestor două funcţii au deplină bază legală şi respectă atât disp. art. V din O.U.G. nr. 43/2016, cât şi norma specială conţinută în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. Prin urmare, aplicarea acestei norme speciale nu conduce la o lex terţia aplicabilă drepturilor salariale, ci la o lex specialia generalibus derogant.

Art. 64 alin. (1) teza a doua din Constituţie consacră principiul autonomiei financiare, ca parte componentă a autonomiei parlamentare, exprimat prin dreptul fiecărei Camere a Parlamentului de a decide independent de celelalte autorităţi publice, fiecare separat, asupra propriului buget care să îi asigure fondurile necesare pentru buna organizare şi funcţionare.

Funcţia de secretar general adjunct al Senatului României a fost considerată de către Senatul României în categoria funcţiilor aflate sub incidenţa disp. art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2014, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 293/2015, context în care majorarea de 50% a fost aplicată şi indemnizaţiei acestei funcţii, pentru următoarele considerente: potrivit disp. alin. (1) şi (4) ale art. 9 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice:

"sistemul de salarizare reglementează remunerarea personalului din sectorul bugetar în raport cu responsabilităţile postului, munca depusă, cantitatea şi calitatea acesteia, importanţa socială a muncii, condiţiile concrete în care aceasta se desfăşoară".

Atât autonomia regulamentară, cât şi cea instituţională sunt dublate de autonomia financiară a Camerelor Parlamentului, întrucât fiecare din cele 2 Camere îşi aprobă resursele financiare necesare în cadrul unui buget propriu, parte integrantă a bugetului de stat, ce se exercită sub controlul cenzorilor Camerei, secretarii generali ai Camerelor având calitatea de ordonatori de credite, iar contul financiar de execuţie al bugetului Camerei se adoptă de fiecare Cameră în parte.

Prin aplicarea Legii nr. 330/2009, începând cu data de 1 ianuarie 2010, stabilirea salariului/indemnizaţiei de încadrare pentru funcţia de secretar general adjunct s-a făcut pe baza prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 330/2009, după care au fost aplicate anual succesiv prevederile legale privind modalitatea de stabilire a salariilor. De aplicarea art. I pct. 6 alin. (12) din Legea nr. 71/2015 au beneficiat şi persoanele încadrate pe funcţia de secretar general şi secretar general adjunct, deoarece şi acestea fac parte din "personalul din aparatul de lucru al Parlamentului".

La data intrării în vigoare a Legii nr. 293/2015, majorarea de 50% s-a aplicat la indemnizaţia de încadrare pe funcţie, conform prevederilor Anexei nr. VII 2b (poz. 21) din O.G. nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de bază şi al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit O.U.G. nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar şi personalul salarizat potrivit Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoane care ocupă funcţii de demnitate publică, precum şi unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale - text în vigoare începând cu data de 26 iunie 2008, actualizat în baza actelor normative aplicabile în materie şi apoi, la 1 ianuarie 2010, abrogat de art. 48 alin. (1) punctul 12 din partea III, capitolul VI din Legea nr. 330/2009.

Acelaşi principiu a fost preluat şi în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice - art. 9 alin. (4). Legea generală se aplică în orice materie şi în toate cazurile, mai puţin în acelea în care legiuitorul stabileşte un regim special şi derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare faţă de norma de drept comun, şi care, în astfel de situaţii, se aplică numai unde legea specială nu dispune (aşa cum dispune Legea nr. 7/2006, care are prevalenţă faţă de Legea nr. 284/2010).

Păstrând în continuare statutul secretarului general şi al secretarului general adjunct din legea specială, legiuitorul încadrează explicit aceste categorii de funcţionari în Anexa nr. VII2b, corespunzătoare funcţiilor de demnitate publică - echivalându-i doar din punct de vedere al încadrării indemnizaţiei cu această categorie, motiv pentru care funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României nu pot fi încadrate în categoria funcţiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016.

Prin urmare, prevederile art. III din Legea nr. 293/2015 au fost aplicate drepturilor salariale acordate de legiuitor personalului din serviciile Parlamentului, inclusiv drepturilor salariale aferente funcţiei de secretar general adjunct, întrucât voinţa legiuitorului în ceea ce priveşte salarizarea funcţiei de secretar general adjunct al Senatului României a fost materializată printr-o prevedere normativă specială, textele legale conţinute în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 fiind lipsite de echivoc în ceea ce priveşte conţinutul drepturilor salariale ale acestei funcţii. Astfel, fiind în prezenţa unei norme speciale instituite prin lege, care reglementează drepturile salariale aferente funcţiei de secretar general adjunct al Senatului României, Curtea de Conturi nu are competenţa de a înlătura aplicarea acestor norme ce reglementează drepturile specifice salariale, un punct de vedere contrar echivalând cu o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat.

Apreciază că măsura dispusă la pct. I.2. din Decizia nr. 8/04.08.2016, astfel cum a fost modificată prin încheierea nr. 24/28.09.2016, reflectă înţelegerea trunchiată atât a principiilor autonomiei parlamentare şi a separaţiei puterilor în stat, cât şi a rolului Curţii de Conturi ca instituţie de control financiar ale cărei competenţe şi atribuţii sunt stabilite expres prin lege, fără a include rolul de a judeca acte normative.

Recurentul precizează că nu a invocat principiul separaţiei puterilor în stat în raport de Curtea de Conturi (aşa cum s-a interpretat) şi a respectat întotdeauna atât legislaţia în domeniul finanţelor publice, cât şi rolul constituţional şi legal al Curţii de Conturi, decizia emisă în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege bucurându-se de prezumţia de adevăr fie prin necontestare, fie prin menţinerea sa în urma controlului de legalitate efectuat de instanţa de contencios administrativ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a-II-a C. proc. civ. a arătat că din unele considerente ale sentinţei rezultă temeinicia acţiunii, iar din alte considerente rezultă, dimpotrivă, că acţiunea nu este întemeiată.

Cu privire la prima măsură susţine că instanţa s-a substituit Curţii de Conturi în motivarea măsurii, în condiţiile în care aceasta este singura în măsură să asigure garanţiile necesare de imparţialitate şi de egalitate tuturor părţilor care i se adresează pentru soluţionarea demersurilor judiciare.

Practic, instanţa recunoaşte justeţea susţinerilor reclamantului, acceptate şi de Curtea de Conturi, privind existenţa unui statut juridic reglementat al funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României, pentru ca apoi, să motiveze acest capăt de cerere prin prisma modului de aplicare a drepturilor de natură salarială aferente acestor funcţii, argumente contrare obiectului măsurii dispuse la pct. I.1 care a vizat numai stabilirea statutului funcţiei de secretar general adjunct.

Măsura de la pct. I.1 nu constituie neregulă financiar-contabilă în sensul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, întrucât nu conţine şi nu identifică concret activităţi, acţiuni, măsuri de natură financiar-contabilă, dar instanţa o asimilează, în mod contradictoriu cu o abatere, reţinând că trebuie privită ca o premisă ce se impune a fi clarificată şi dându-i astfel o valoare juridică prestabilită, fără a mai avea relevanţă dispoziţia legală la care se face trimitere.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul precizează, sub aspectul măsurii de la pct. I.1, că statutul secretarului general adjunct al Senatului este acela de înalt funcţionar public parlamentar, motiv pentru care instanţa era ţinută să verifice şi să se pronunţe în raport cu dispoziţiile legale şi, pe cale de consecinţă, să constate că măsura nu constituie neregulă financiar contabilă. Măsura este netemeinică, întrucât statutul acestei funcţii este reglementat prin art. 4, art. 6 alin. (1) lit. a), art. 7 alin. (1) şi art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 7/2006, republicată, cu modificările ulterioare, reprezentând funcţionari publici cu statut special, care fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, neexistând o pretinsă neregulă în activitatea financiar - contabilă a Senatului României în privinţa statutului acestei funcţii.

Prin urmare, deşi măsura nu constituie abatere financiară întrucât statutul celor două funcţii are baza legală reglementată legislativ şi recunoscută ca atare de către instanţă, totuşi, măsura a fost validată de instanţa de fond prin redefinirea în argumentaţia proprie a măsurii, prin prisma regimului juridic al sesizării, ceea ce a condus la înlăturarea eficienţei demersului reclamantului.

Cu privire la măsura dispusă la pct. I.2 din încheierea nr. 24/28.09.2016 recurentul a apreciat că instanţa aplică în mod greşit o normă legală care nu este aplicabilă în speţă, respectiv excepţia prevăzută de art. V din O.U.G. nr. 43/2016 în aplicarea creşterilor salariale pentru funcţia de demnitate publică. Analiza acestei norme legale nu suscită interpretare, ci doar aplicare în privinţa funcţiilor de demnitate publică şi nu a funcţiilor salarizate la nivelul funcţiilor de demnitate publică, fiind evidentă independenţa ipotezei juridice conţinute în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, republicată, faţă de excepţia reglementată de art. V din O.U.G. nr. 43/2016. Drept urmare, singura condiţionare a legiuitorului pentru aplicarea creşterilor salariale a fost pentru "funcţiile de demnitate publică" şi nu pentru "salarizarea la nivelul funcţiilor de demnitate publică"- neputând fi introduse distincţii dacă legea nu le încorporează.

Funcţia de secretar general adjunct al Senatului României nu poate fi încadrată în categoria funcţiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016, nefiind funcţie de demnitate publică numită şi nefiindu-i aplicabile prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 284/2010 invocate de către pârâtă.

În cauză îşi găseşte aplicabilitate şi ipoteza aplicării greşite a normelor de drept material, cu referire la dispoziţiile normei speciale conţinute în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, republicată.

Potrivit Fişei Legislative a Legii nr. 7/2006, astfel cum este în Repertoriul legislativ al Consiliului Legislativ, norma juridică conţinută în art. 40 alin. (4) nu a fost modificată şi nici abrogată, fapt pentru care nu poate fi înlăturată aplicarea acestei norme ce reglementează drepturi salariale specifice înalţilor funcţionari publici parlamentari, o ipoteză contrarie echivalând cu o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat.

Fiind în prezenţa unei norme speciale instituite prin lege, care reglementează drepturile salariale aferente funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României, la data intrării în vigoare a Legii nr. 293/2015, majorarea de 50% s-a aplicat la indemnizaţia de încadrare pe funcţie, conform O.G. nr. 10/2008, text în vigoare începând cu data de 26 iunie 2008, actualizat în baza actelor normative aplicabile în materie.

În mod greşit a apreciat instanţa că reclamantul a aplicat mecanismul combinării unor norme juridice în materie de salarizare, aferente funcţiei de înalt funcţionar public parlamentar şi funcţiei de demnitate publică, catalogând acest aspect ca fiind o abatere de la legalitate şi regularitate.

Faţă de eroarea în care s-a aflat şi instanţa de judecată, precum şi de aprecierea acesteia referitoare la stabilirea drepturilor salariale pentru funcţia de secretar general al Senatului României, precizează că drepturile salariale aferente funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României nu sunt stabilite în Anexa nr. I: Administraţia publică centrală de specialitate a O.U.G. nr. 24/2000, întrucât prevederile de la pct. IA: Funcţii de conducere (secretar general şi secretar general adjunct) se utilizează conform Notei înscrise în subsolul tabelului - numai pentru ministere şi alte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului şi ministerelor - aşa cum este scris în titlul anexei. Mai mult, în cuprinsul acestei anexe este vorba de salariul de bază şi nu de indemnizaţie, personalului din aparatul Parlamentului aplicându-i-se din Anexa nr. 1 prevederile de la pct. IIA şi B numai pentru funcţii de execuţie, fiind vorba tot de salariul de bază şi utilizându-se în ministere, guvern şi alte organe centrale de specialitate din subordinea acestora, nu şi la Parlamentul României.

Păstrând în continuare statutul secretarului general şi al secretarului general adjunct din legea specială, legiuitorul încadrează explicit aceste categorii de funcţionari în Anexa nr. VII2b din O.G. nr. 10/2008, corespunzătoare funcţiilor de demnitate publică - echivalându-i doar din punct de vedere al încadrării indemnizaţiei cu această categorie, motiv pentru care funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României nu pot fi încadrate în categoria funcţiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016, această încadrare din punct de vedere al stabilirii drepturilor salariale nu modifică statutul funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României, din înalt funcţionar public în demnitar, atât timp cât legea specială stabileşte pentru aceste funcţii statutul de înalt funcţionar public parlamentar.

Măsura dispusă la pct. I.2. este netemeinică şi nelegală, întrucât drepturile salariale aferente celor două funcţii au fost acordate în conformitate cu normele speciale reglementate de Legea nr. 7/2006.

Potrivit disp. art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, dintre autorităţile şi instituţiile publice pentru care este instituită derogarea de la regula menţinerii şi în anul 2015 a nivelului salariului de bază şi al sporurilor acordate în anul 2014, acest text enumera explicit doar personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, acestea regăsindu-se şi în enumerarea de la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010.

Împrejurarea că personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi sunt enunţate de o manieră explicită în textul art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare; pe de altă parte, Consiliul Concurenţei este o autoritate administrativă autonomă, potrivit art. 3 din Legea nr. 21/1996, republicată, constatare valabilă şi pentru Curtea de Conturi a României, astfel cum reiese din art. 1 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, astfel încât aceste autorităţi administrative se încadrează în una dintre categoriile enumerate limitativ de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, conferă acestora statutul de autorităţi administrative autonome, context în care îşi găseşte aplicabilitate şi sintagma "salarizaţi la acelaşi nivel" cu privire la personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi.

Tot către această concluzie conduc şi principiile reglementate de art. 3 lit. c) din Legea-cadru nr. 284/2010. Mai mult, în condiţiile în care nu se poate avea în vedere acelaşi nivel de salarizare stabilit în urma unei comparaţii între personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi personalul din celelalte autorităţi sau instituţii publice întrucât, ca regulă, nu se poate susţine că personalul din cadrul celorlalte autorităţi sau instituţii publice ocupă aceleaşi funcţii cu personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, instanţa de control judiciar ar trebui să ţină seama că ar trebui eliminate discriminările cu privire la drepturile salariale aferente funcţiilor de înalţi funcţionari publici parlamentari (inclusiv pentru funcţia de secretar general şi secretar general adjunct) şi drepturile salariale aferente funcţiilor de conducere din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, şi nu numai prin raportare la aparatul de lucru al Guvernului.

Recurentul a invocat disp. art. 58 şi art. 64 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările ulterioare, făcând referire şi la ceea ce reţine Curtea Constituţională prin Decizia nr. 201 din 7 aprilie 2016, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 5 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, paragraful 29.

Asemenea evenimente legislative au intervenit pe parcursul legislaţiei aplicabile în materia stabilirii drepturilor salariale aferente funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României, care au fost de natură a produce confuzie în interpretarea efectuată de către Curtea de Conturi a României, confuzie preluată şi de instanţa de judecată.

4. Apărările intimatei pârâte

Intimata pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat precizând, sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., că instanţa a fost chemată să aplice legea la o speţă concretă. Deci, instanţa este datoare să verifice în mod concret normele legale aplicabile la situaţia litigioasă dedusă judecăţii, ceea ce judecătorul fondului a şi făcut. De altfel, în cauză nu este vorba despre situaţia ipotetică în care prima instanţă ar fi procedat la completarea şi modificarea legilor şi nici despre situaţia în care judecătorul ar fi stabilit dacă o lege în vigoare se aplică ori nu, ceea ce constituie un argument pertinent de a nu fi primite criticile recurentului.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a doua C. proc. civ., a arătat că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele entităţii verificate şi a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea sa. Prima instanţă a făcut corect şi legal aplicarea art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.

Existenţa neregulii care a stat la baza măsurii dispuse de Curtea de Conturi este dovedită cu certitudine, aşa cum reiese din motivarea instanţei, prin aceea că abaterea a fost stabilită în legătură directă cu modul de calcul şi de plată al unor drepturi salariale pentru funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct, drepturi care se reflectă în execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al Senatului României, fiind o neregulă de natură financiar-contabilă.

Chiar primind ipotetic susţinerile părţii adverse, nu poate constitui motiv de casare situaţia în care instanţa a acceptat un adevăr judiciar, achiesând la apărările uneia dintre părţi, respectiv la cele ale pârâtei, întrucât o astfel de ipoteză nu se circumscrie motivelor reglementate de dispoziţiile din C. proc. civ. invocate de recurent. De altfel, contrar aserţiunilor recurentului, analiza făcută de judecătorul fondului a fost una temeinică şi cuprinzătoare, în concordanţă cu susţinerile părţilor şi cu probatoriul administrat, are cursivitate logică şi nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei.

În privinţa ultimului motiv de casare invocat intimata a arătat, în esenţă, că este adevărat că disp. Legii nr. 7/2006 prevăd că funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici parlamentari, aspect necontestat de Curtea de Conturi în condiţiile în care aceasta este o normă juridică specială care, pe lângă acest statut oferă şi drepturi salariale specifice acestor funcţii, pornind de la indemnizaţia prevăzută iniţial de O.U.G. nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, şi ulterior de disp. O.G. nr. 10/2008, la care se adaugă sporurile la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. Dar nu se poate trece cu vederea faptul că aceste funcţii se mai regăsesc şi în anexa I cap. IV B din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice ca funcţii de demnitate publică, situaţie în care persoanele care ocupau aceste funcţii nu ar fi putut beneficia decât de indemnizaţia unică, prevăzută de anexa VII/2b din O.G. nr. 10/2008.

Deşi acest statut al celor două funcţii a rezultat din prevederile Legii nr. 7/2006, respectiv acela de înalt funcţionar public parlamentar, cu toate acestea, atunci când entitatea verificată a stabilit, calculat şi achitat drepturile salariale pentru secretarul general şi cei doi adjuncţi ai săi, înalţi funcţionari publici parlamentari, a aplicat şi prevederi legale de natură salarială incidente funcţiilor de demnitate publică. Rezultă că susţinerile recurentului-reclamant potrivit cărora analiza prevederilor art. V din O.U.G. nr. 43/2016 nu suscită interpretare, ci doar aplicare în privinţa funcţiilor de demnitate publică şi nu a funcţiilor salarizate la nivelul funcţiilor de demnitate publică nu pot fi primite, întrucât, dacă funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct se salarizează la nivelul funcţiilor de demnitate publică, atunci, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 284/2010, persoanele care ocupă aceste funcţii nu mai pot beneficia de niciun al drept salarial, ca urmare a preluării nivelului de salarizare a funcţiei de demnitate publică.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele invocate în cererea de recurs.

II. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa atacată în raport cu motivele de recurs formulate, apărările din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În perioada 12.04 - 08.07.2016, auditorii publici externi din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi a României au desfăşurat la Senatul României misiunea cu tema "Auditul financiar al contului de execuţie şi al bilanţului contabil încheiat la data de 31.12.2015". Neregulile financiar - contabile şi abaterile de la legalitate şi regularitate constatate au fost consemnate în Procesul-verbal de constatare, anexă la Raportul de audit nr. x/11.07.2016.

Examinând deficienţele consemnate în actul de audit, a fost emisă Decizia nr. 8/04.08.2016 prin care au fost dispuse măsuri în sarcina conducerii entităţii verificate, în temeiul art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Împotriva măsurilor dispuse la pct. I şi II din Decizia nr. 8/2016, Senatul României a formulat contestaţie care a fost admisă în parte, prin încheierea nr. 24/28.09.2016, fiind dispuse următoarele:

"Admiterea parţială a contestaţiei, concomitent cu modificarea celor două măsuri dispuse prin Decizia nr. 08/04.08.2016, astfel:

I. În baza prevederilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată:

1. Stabilirea statutului funcţiilor de secretar general al Senatului României şi secretar general adjunct al Senatului României (funcţie de demnitate publică sau funcţie publică parlamentară);

2. Reconsiderarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului funcţiilor de secretar general al Senatului României şi secretar general adjunct al Senatului României, stabilit conform măsurii 1".

Măsurile dispuse în ceea ce priveşte statutul funcţiei de secretar general adjunct al Senatului României au avut la bază, în esenţă, următoarea argumentaţie:

- Comisia de soluţionare a contestaţiei a apreciat că susţinerea reglementării diferite a funcţiei publice parlamentare faţă de funcţia publică reglementată de Legea nr. 188/1999 nu constituie argument pentru stabilirea unui nivel de salarizare pentru funcţionarii publici parlamentari superior celui aferent funcţionarilor publici din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în condiţiile în care legea a prevăzut ca acest nivel să fie stabilit la nivelul existent la Guvern, din considerentele care au fost exprimate în însăşi motivarea amendamentului ce a stat la baza prevederilor art. III din Legea nr. 293/2015, respectiv înlăturarea discrepanţelor salariale nejustificate dintre instituţiile vizate (Guvern, Parlament, Administraţia Prezidenţială) care în trecut au avut acelaşi nivel de salarizare;

- S-a constatat că procedeul adoptat de Senatul României presupune existenţa unei duble calităţi a secretarilor generali adjuncţi, respectiv de demnitar şi de înalt funcţionar public, în condiţiile în care acestora li s-a acordat indemnizaţia unică prevăzută de O.G. nr. 10/2008 pentru funcţiile de demnitate publică şi nu cea prevăzută de O.G. nr. 24/2000 la care făcea referire Legea nr. 7/2006, urmată de adiţionarea la aceasta a sporurilor la care secretarul general şi secretarul general adjunct aveau dreptul, în calitate de înalţi funcţionari publici - conform Legii nr. 7/2006, după care, în ideea alinierii la nivelul maxim aflat în plată la funcţiile din aparatul de lucru al Guvernului, cum prevede art. III din Legea nr. 293/2015, indemnizaţia funcţiei de demnitate publică a fost majorată cu 50% şi cu 10%, majorându-se corespunzător şi nivelul sporurilor care s-au adiţionat la acestea;

- La ambele Camere ale Parlamentului, însă, indemnizaţia de bază a funcţiei de secretar general adjunct a fost raportată la funcţia de demnitate publică şi nu la cea de înalt funcţionar public, iar cu toate că, potrivit legii, indemnizaţia funcţiei de demnitate publică este unica formă de salarizare, la aceasta s-au adiţionat drepturi acordate prin legea specială - Legea nr. 7/2006.

- Funcţiile de demnitate publică sunt exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016 de la aplicarea procentului de majorare a indemnizaţiei prin similitudine cu personalul din aparatul de lucru al Guvernului.

În cadrul procedurii de soluţionare a contestaţiei, raportat la disp. art. V din O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor legale, act normativ apărut după finalizarea auditului financiar şi emiterea deciziei, s-a constatat că modul de stabilire a salariilor personalului din serviciile Parlamentului trebuie să aibă în vedere aplicarea unui procent la salariile de bază (aşa cum Senatul României a şi procedat), şi nu la nivelul de salarizare maxim pentru funcţiile similare aflate în plată din aparatul de lucru al Guvernului, aşa cum rezulta din art. III din Legea nr. 293/2015.

Raţiunea admiterii în parte a contestaţiei a constat în adoptarea O.U.G. nr 43/2016, cap V în special, după finalizarea auditului financiar şi emiterea deciziei nr. 8/04.08.2016. Conform acestor dispoziţii, "În cuprinsul art. 17 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 920 din 17 decembrie 2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 174/2015, cu modificările şi completările ulterioare, prin sintagma "se stabileşte la nivelul de salarizare maxim aflat în plată aferent funcţiilor din cadrul aparatului de lucru al Guvernului" se înţelege aplicarea aceluiaşi procent de creştere salarială pentru toate funcţiile, corespunzător nivelului maxim aflat în plată în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, cu excepţia funcţiilor de demnitate publică, inspector guvernamental, consilier pentru afaceri europene şi manager public."

Art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2014 prevede că:

"(2) Salarizarea personalului din cadrul Administraţiei Prezidenţiale, serviciilor Parlamentului şi aparatului de lucru al Guvernului se stabileşte la nivelul de salarizare maxim aflat în plată aferent funcţiilor din cadrul aparatului de lucru al Guvernului". Astfel, pârâta a reţinut că art. V din O.U.G. nr 43/2016 a reglementat modul de stabilire a salariilor personalului din serviciile Parlamentului, în sensul că trebuie să aibă în vedere aplicarea unui procent la salariile de bază, şi nu la nivelul de salarizare maxim pentru funcţiile similare aflate în plată din aparatul de lucru al Guvernului, aşa cum rezulta din prevederile art. III din Legea nr. 293/2015, cu următorul conţinut:

"ART. III Alineatul (2) al articolului 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 174/2015, se modifică şi va avea următorul cuprins: "(2) Salarizarea personalului din cadrul Administraţiei Prezidenţiale, serviciilor Parlamentului şi aparatului de lucru al Guvernului se stabileşte la nivelul de salarizare maxim aflat în plată aferent funcţiilor din cadrul aparatului de lucru al Guvernului."

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. vizând depăşirea de către instanţă a atribuţiilor puterii judecătoreşti, recurentul susţinând că argumentaţia instanţei de fond asupra inaplicabilităţii art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 constituie în fapt o sancţionare a Legii nr. 7/2006, cu repercusiuni asupra existenţei normative a disp. art. 40 alin. (4), ca parte integrantă a ordinii juridice normative cuprinse în Legea nr. 7/2006, fiind o preluare a competenţelor autorităţii legiuitoare, nepermisă de reglementările constituţionale privind separaţia puterilor în stat.

Înalta Curte constată că recurentul are în vedere considerentele instanţei de fond potrivit cărora art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 prevede că "secretarul general şi secretarul general adjunct al Camerei Deputaţilor şi Senatului beneficiază de indemnizaţia prevăzută în O.U.G. nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu modificările ulterioare. Ei beneficiază, de asemenea, şi de drepturile prevăzute de Legea nr. 53/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Este corectă susţinerea reclamantului în sensul că acest text de lege nu a fost abrogat expres, fiind în vigoare la acest moment, cu conţinutul mai sus redat, însă la acest moment, cele două acte normative la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, şi anume O.U.G. nr. 24/2000 aprobată prin Legea nr. 383/2001 şi Legea nr. 53/1991 nu mai sunt în vigoare, fiind abrogate expres prin art. 48 pct. 3 şi pct. 5 din legea nr. 330/2009.

În atare situaţie, nu se poate aprecia că art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 poate avea aplicare efectivă, în condiţiile în care pentru aplicarea sa norma însăşi făcea trimitere la alte acte normative, în prezent abrogate. Cu alte cuvinte, pentru aplicarea în concret a disp. art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, este necesar a se recurge la texte din alte acte normative, şi anume O.U.G. nr. 24/2000 (respectiv O.G. nr. 10/2008) şi Legea nr. 53/1991, căci norma juridică în sine nu avea un conţinut propriu, acesta fiind determinat prin aplicarea altor norme cuprinse în acte normative diferite. Or, aceste norme la care art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 făcea trimitere expresă, pentru aplicarea sa în concret, au fost abrogate expres prin Legea nr. 330/2009. Concluzia juridică ce rezultă este aceea că art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, deşi este formal în vigoare, căci nu a fost abrogat expres, nu are conţinut normativ activ pentru a putea fi aplicat el însuşi după anul 2009, astfel că, odată cu apariţia Legii nr. 330/2009, salarizarea funcţiei de secretar general adjunct al Senatului României a fost reglementată de alte acte normative - Legea nr. 330/2009, Legea nr. 284/2010, aceasta din urmă abrogând Legea nr. 330/2009.

Înalta Curte constată că prin expunerea acestor considerente prima instanţă nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, ci a făcut aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în materie constatând că nu se pot stabili drepturile salariale cuvenite secretarului general adjunct al Senatului prin aplicarea unor dispoziţii legale abrogate expres.

Sub acest aspect prezintă relevanţă disp. art. 17 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora:

"În vederea asanării legislaţiei active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată".

Acest act normativ consacră aşadar noţiunea de legislaţie activă, la care s-a referit şi prima instanţă atunci când a menţionat că art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, deşi este formal în vigoare, căci nu a fost abrogat expres, nu are conţinut normativ activ pentru a putea fi aplicat el însuşi după anul 2009.

Recurentul invocă, de asemenea, disp. art. 67 alin. (3) din Legea 24/2000 potrivit cărora:

"(3) Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres".

Acest text de lege nu constituie un argument în sensul soluţionării favorabile a recursului câtă vreme, aşa cum s-a arătat, O.U.G. nr. 24/2000 şi Legea nr. 53/1991 - acte normative la care face trimitere legea specială - Legea 7/2006, pentru aplicarea căreia în concret trebuie să se recurgă la acestea, au fost abrogate expres.

În cadrul motivului de recurs vizând depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti se invocă şi principiul autonomiei financiare, ca parte componentă a autonomiei parlamentare, exprimat prin dreptul fiecărei Camere a Parlamentului de a decide independent de celelalte autorităţi publice, fiecare separat, asupra propriului buget care să îi asigure fondurile necesare pentru buna organizare şi funcţionare.

Instanţa de control judiciar reţine că nu se contestă în cauză aplicabilitatea acestui principiu; ceea ce se contestă este faptul că prin raportare şi la acest principiu s-a ajuns în situaţia nerespectării prevederilor legale incidente în materia salarizării secretarului general adjunct al Senatului României.

Potrivit jurisprudenţei instanţei supreme (de ex: Deciziile nr. 352/2016, nr. 131/2019 ale Î.C.C.J, secţia I civilă), prin sintagma "depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti", ca motiv de recurs, se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie şi legile organice, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile altor organe. Practic, nu i se poate reproşa instanţei de judecată interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de reclamant, iar operaţiunile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale sunt atributul exclusiv al instanţelor de judecată şi sunt inerente procesului decizional.

Or, în prezenta cauză, instanţa a procedat la interpretarea dispoziţiilor legale incidente, în alt sens decât cel pretins de recurent, pornind de la faptul că salarizarea secretarului general adjunct al Senatului s-a făcut prin combinarea unor prevederi legale care reglementează salarizarea funcţiilor de demnitate publică cu prevederi specifice salarizării înalţilor funcţionari publici, fără ca această interpretare să reprezinte o depăşire atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Tot în cadrul acestui motiv de casare, recurentul susţine că de aplicarea disp. art. I pct. 6 alin. (1)2 din Legea 71/2015 au beneficiat şi persoanele încadrate pe funcţia de secretar general şi secretar general adjunct deoarece acestea fac parte din "personalul din aparatul de lucru al Parlamentului".

Referitor la aplicarea acestui text de lege, prima instanţă a reţinut că acesta defineşte nivelul de salarizare în plată pentru funcţii similare, în vederea alinierii acestui nivel pentru salariaţii cu aceeaşi funcţie şi cu aceleaşi condiţii de studii, vechime şi aceleaşi condiţii de muncă, dar cu drepturi salariale diferite, ceea ce nu este cazul funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct din Senatul României, care sunt funcţii unice în instituţie.

Într-adevăr, art. I pct. 6 prevede că:

"La articolul 5, după alin. (1) se introduc două noi alineate, alin. (11) şi (12), cu următorul cuprins:

(11) Prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale, de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.

(12) Prevederile alin. (11) se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei".

Nu se poate aprecia că aceste considerente reprezintă o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, în condiţiile în care ele nu sunt altceva decât o interpretare corectă de către prima instanţă a respectivelor dispoziţii legale care vizează nivelul de salarizare în plată pentru funcţii similare, în vederea alinierii acestui nivel pentru salariaţii cu aceeaşi funcţie şi cu aceleaşi condiţii de studii, vechime şi aceleaşi condiţii de muncă.

Se mai susţine în cererea de recurs că drepturile salariale acordate funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct au deplină bază legală şi respectă atât disp. art. V din O.U.G. nr. 43/2016, cât şi norma specială conţinută în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. Prin urmare, aplicarea acestei norme speciale nu conduce la o lex terţia aplicabilă drepturilor salariale, ci la o lex specialia generalibus derogant.

Înalta Curte apreciază că aceste susţineri vizează, mai degrabă, incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că vor fi examinate în cadrul acestui motiv de casare, aceeaşi fiind şi situaţia celorlalte critici subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., care nu au fost examinate de instanţă cu ocazia analizării acestui motiv.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este cel reglementat de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul apreciind că sentinţa cuprinde dispoziţii contradictorii, întrucât instanţa recunoaşte justeţea susţinerilor reclamantului privind existenţa unui statut juridic reglementat al funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României, pentru ca apoi să motiveze acest capăt de cerere prin prisma modului de aplicare a drepturilor de natură salarială aferente acestor funcţii, argumente contrare obiectului măsurii dispuse la pct. I.1. care a vizat numai stabilirea statutului funcţiei de secretar general adjunct.

Contrar susţinerii recurentului, din unele considerente ale sentinţei nu rezultă temeinicia acţiunii. Prima instanţă nu neagă existenţa unui statut juridic reglementat al funcţiei de secretar general adjunct al Senatului României, ci constată că la stabilirea drepturilor salariale aferente acestei funcţii nu a fost aplicată doar reglementarea specifică respectivului statut juridic pe care recurentul îl invocă, ci au fost aplicate concomitent prevederi care reglementează salarizarea funcţiei de înalt funcţionar public şi prevederi care sunt specifice funcţiei de demnitate publică.

Cu privire la susţinerea că măsura de la pct. I.1 nu constituie neregulă financiar-contabilă în sensul art. 43 lit. c) din Legea 94/1992, Înalta Curte reţine că este corectă aprecierea primei instanţe conform căreia, chiar dacă formularea în sine a măsurii I.1 nu conţine şi nu identifică în concret activităţi, demersuri, acţiuni, măsuri de natură financiar contabilă, ci ar părea că presupune un demers legislativ, cu toate acestea măsura I.1 dispusă prin Încheierea atacată este în strânsă legătură cu activitatea financiar contabilă a reclamantei, cu execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al acesteia, fiind privită de pârâta Curtea de Conturi ca o premisă ce se impune a fi clarificată şi stabilită tocmai pentru înlăturarea abaterii identificate în activitatea financiar contabilă a reclamantei, în calitatea sa de entitate auditată.

Potrivit art. 43 lit. c) din Legea 94/1992, "În baza constatărilor sale, Curtea de Conturi stabileşte: c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar - contabilă sau fiscală controlată". Nu se poate considera că prima măsură nu are legătură cu activitatea financiar contabilă a reclamantului, din moment ce îndeplinirea acesteia este de natură să clarifice modul în care trebuie calculate drepturile salariale aferente funcţiei de secretar general adjunct al Senatului, acest mod având relevanţă în privinţa activităţii financiar contabile a reclamantului. De altfel, măsura este dispusă în urma misiunii cu tema "Auditul financiar al contului de execuţie şi al bilanţului contabil încheiat la data de 31.12.2015" la Senatul României, fiind evidentă interdependenţa dintre cele două măsuri, cea de-a doua vizând reconsiderarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului funcţiilor de secretar general al Senatului României şi secretar general adjunct al Senatului României, stabilit conform măsurii 1.

Ultimul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care este de asemenea nefondat, faţă de următoarele argumente:

Art. 1 din Legea 7/2006 prevede că:

"(1) Prezenta lege reglementează statutul funcţionarului public parlamentar din cadrul structurilor de specialitate ale Parlamentului României. (2) În sensul prezentei legi, prin structuri de specialitate se înţelege serviciile Camerei Deputaţilor şi Senatului care desfăşoară activităţile prevăzute la art. 3 şi la art. 5 alin. (2)".

Potrivit art. 7 (1) din aceeaşi lege, "Funcţiile publice parlamentare corespunzătoare înalţilor funcţionari publici parlamentari sunt: funcţia de secretar general, secretar general adjunct şi şef de departament sau director general, după caz".

Pe parcursul anului 2015, stabilirea salariilor/indemnizaţiilor pentru funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului a cuprins următoarele drepturi: a) anterior intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015, respectiv până la data de 9 aprilie 2015, aceste funcţii au fost considerate funcţii de demnitate publică numite, având o indemnizaţie unică de 6.999 RON şi, respectiv, 6.691 RON, fără niciun alt drept salarial; b) ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015, persoanele care ocupau aceste funcţii au beneficiat de următoarele drepturi: indemnizaţie aferentă funcţiei de demnitate publică numită (6691 RON + 3346 RON = 10.037 RON) şi sporurile acordate în baza Legii nr. 7/2006, prevalându-se de calitatea de înalţi funcţionari publici parlamentari: spor de vechime, spor de stabilitate, spor de confidenţialitate şi spor de condiţii vătămătoare. Astfel, venitul brut aferent funcţiei de secretar general adjunct a fost de 18.227 RON (calculat în raport cu sporurile care s-au acordat indemnizaţiei - spor vechime, spor stabilitate).

Rezultă că printre componentele drepturilor salariale acordate secretarului general adjunct se numără atât drepturi specifice funcţiei de demnitate publică (indemnizaţia unică prevăzută iniţial de O.U.G. nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, şi, ulterior, de O.G. nr. 10/2008 - anexa VII/2b, abrogată în prezent de art. 48 pct. 12 din Legea nr. 330/2009), cât şi sporuri specifice funcţiei publice parlamentare, la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, care la rândul lor au fost majorate ca efect al majorării indemnizaţiei de bază cu o cotă de 50% la aplicarea art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2016, modificat prin art. III din Legea nr. 293/2015.

Cele două categorii de funcţii - de demnitate publică şi de înalt funcţionar public sunt diferite şi au un regim juridic diferit, neputând fi aplicate în materia salarizării pentru o categorie dispoziţii legale reglementate pentru cealaltă categorie de funcţii.

Drepturile salariale ale înalţilor funcţionari publici se calculează pornind de la salariul/indemnizaţia funcţiei de bază din anexa 1 a O.U.G. nr. 24/2000, modificată prin O.G. nr. 10/2008, şi nu de la indemnizaţia funcţiei de demnitate publică din anexa VII 2b din O.G. nr. 10/2008.

Împrejurarea că termenul "indemnizaţie" menţionat în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 diferă de termenul "salariul de bază" din anexa 1 a O.U.G. nr. 24/2000 nu este de natură să fundamenteze ideea unei modificări a statutului funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României din înalt funcţionar public în demnitar, în condiţiile în care legea specială stabileşte pentru aceste funcţii statutul de înalt funcţionar public.

Cu privire la susţinerea că aplicarea art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, care este o normă specială, nu conduce la o lex terţia aplicabilă drepturilor salariale, ci la o lex specialia generalibus derogant, Înalta Curte constată că din moment de recurentul susţine că statutul secretarului general adjunct al Senatului este acela de înalt funcţionar public, salarizarea acestuia trebuie să fie corespunzătoare acestui statut, fără a include şi elemente de salarizare specifice funcţiei de demnitate publică.

Recurentul menţionează că, păstrând în continuare statutul secretarului general şi al secretarului general adjunct din legea specială, legiuitorul încadrează explicit aceste categorii de funcţionari în Anexa nr. VII2b din O.G. nr. 10/2008, corespunzătoare funcţiilor de demnitate publică - echivalându-i doar din punct de vedere al încadrării indemnizaţiei cu această categorie, motiv pentru care funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României nu pot fi încadrate în categoria funcţiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016, această încadrare din punct de vedere al stabilirii drepturilor salariale nu modifică statutul acestor funcţii, din înalt funcţionar public în demnitar, atât timp cât legea specială stabileşte pentru aceste funcţii statutul de înalt funcţionar public parlamentar.

Aşa cum în mod corect a reţinut prima instanţă, în măsura în care numai salarizarea ar fi considerată asimilată celei specifice demnitarilor, această asimilare trebuie să fie completă, în sensul că trebuie respectate şi disp. art. 9 alin. (4) din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, conform cărora:

"(4) Indemnizaţia lunară pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică este unica formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei şi reprezintă baza de calcul pentru stabilirea drepturilor şi obligaţiilor care se determină în raport cu venitul salarial, dacă nu se prevede altfel prin lege".

Or, recurentul a procedat la acordarea pentru secretarul general adjunct al Senatului, ulterior datei de 9.04.2015, a unor drepturi specifice funcţiei de demnitate publică (indemnizaţia unică prevăzută de O.G. nr. 10/2008 - anexa VII/2b), dar şi a sporurilor specifice funcţiei publice parlamentare, la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006.

Aşa cum s-a argumentat cu ocazia analizei motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nu mai era posibilă acordarea sporurilor specifice funcţiei publice parlamentare, în condiţiile în care cele două acte normative la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, şi anume O.U.G. nr. 24/2000 aprobată prin Legea nr. 383/2001 şi Legea nr. 53/1991 nu mai sunt în vigoare, fiind abrogate expres prin art. 48 pct. 3 şi pct. 5 din legea nr. 330/2009.

Acest argument nu înlătură caracterul de lege specială al Legii 7/2006 pe care îl invocă recurentul, însă acest caracter nu justifică acordarea respectivelor sporuri şi ulterior abrogării dispoziţiilor care le prevedeau, la care face trimitere legea specială.

Este irelevantă în soluţionarea cauzei susţinerea că, aşa cum rezultă din Fişa legislativă a Legii nr. 7/2006, republicată, această dispoziţie legală privind salarizarea celor două funcţii de secretar general şi secretar general adjunct nu a suferit nicio modificare în conţinut de la intrarea sa în vigoare prin Legea nr. 221/2007 şi până în prezent, singura modificare fiind aceea de renumerotare, art. 38 alin. (4) iniţial devenind art. 40 alin. (4), la republicarea Legii nr. 7/2006 din anul 2009.

Pentru aplicarea în concret a art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 este necesar a se recurge la texte din alte acte normative, şi anume O.U.G. nr. 24/2000 (respectiv O.G. nr 10/2008) şi Legea nr. 53/1991, căci norma juridică în sine nu avea un conţinut propriu, acesta fiind determinat prin aplicarea altor norme cuprinse în acte normative diferite, după cum a reţinut şi prima instanţă. Or, aceste norme la care art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 făcea trimitere expresă, pentru aplicarea sa în concret, au fost abrogate expres prin art. 48 pct. 3 şi 5 din Legea 330/2009, astfel că nu mai pot fi acordate drepturile salariale pe care le reglementează.

În cadrul acestui motiv de recurs se susţine că, în condiţiile în care nu se poate avea în vedere acelaşi nivel de salarizare stabilit în urma unei comparaţii între personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi personalul din celelalte autorităţi sau instituţii publice întrucât, ca regulă, nu se poate susţine că personalul din cadrul celorlalte autorităţi sau instituţii publice ocupă aceleaşi funcţii cu personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, instanţa de control judiciar ar trebui să ţină seama că ar trebui eliminate discriminările cu privire la drepturile salariale aferente funcţiilor de înalţi funcţionari publici parlamentari (inclusiv pentru funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct) şi drepturile salariale aferente funcţiilor de conducere din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, şi nu numai prin raportare la aparatul de lucru al Guvernului.

Referitor la aceste susţineri vizând eliminarea discriminărilor cu privire la drepturile salariale sus menţionate, Înalta Curte constată că este vorba despre aspecte noi invocate în calea de atac, ce nu au fost supuse analizei instanţei de fond.

Astfel, nici în cererea de chemare în judecată şi nici în cererea de precizare a obiectului şi completare a motivării cererii de chemare în judecată depuse la data de 4.11.2016, reclamantul nu face referire la aspecte privind această presupusă discriminare, instanţa de fond neavând deci posibilitatea să le analizeze şi să se pronunţe asupra lor. Or, potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., "(3) Recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile".

În condiţiile în care aceste susţineri nu au făcut obiectul analizei prime instanţe, în hotărârea recurată nefiind expuse considerente cu privire la acestea, nu se poate proceda la examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile sub aspectul invocatei discriminări.

Un alt element adus în discuţie de recurent este cel privind evenimentele legislative intervenite în legislaţia aplicabilă în materia salarizării aferente celor două funcţii în discuţie, care au fost de natură a produce confuzie în interpretarea efectuată de Curtea de Conturi, confuzie preluată şi de instanţă, sens în care face trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 201/2016.

Înalta Curte consideră că, în măsura în care un asemenea caracter confuz se desprinde din respectivele evenimente legislative, el justifică cu atât mai mult necesitatea stabilirii statutului funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Senatului României (funcţie de demnitate publică sau funcţie publică parlamentară), dar şi a reconsiderării drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului acestor funcţii.

Contrar opiniei recurentului, cea de-a doua măsură dispusă nu reflectă înţelegerea trunchiată a principiilor autonomiei parlamentare, a separaţiei puterilor în stat şi a rolului Curţii de Conturi, ca instituţie de control financiar ale cărei competenţe şi atribuţii sunt stabilite expres prin lege, fără a include rolul de a judeca acte normative.

Astfel, potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr 94/1992:

"Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând Parlamentului şi respectiv unităţilor administrativ teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii".

Totodată, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr 94/1992, "funcţia de control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate".

În temeiul acestor dispoziţii legale, intimata pârâtă a realizat un audit financiar, neputându-se considera că în cadrul acestuia a judecat acte normative, ci a stabilit măsuri de natură a asigura conformitatea situaţiilor financiare ale recurentului cu legile şi reglementările în vigoare, respectiv concordanţa dintre modul de administrare a patrimoniului, execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al recurentului şi scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţat, precum şi respectarea principiilor legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Instanţa de fond a mai reţinut că, deşi măsurile dispuse prin actele administrative contestate vizau atât funcţia de secretar general, cât şi pe cea de secretar general adjunct, reclamantul a înţeles să solicite prin acţiune anularea acestora numai în ceea ce priveşte funcţia de secretar general adjunct, recunoscând implicit legalitatea şi temeinicia constatărilor şi a măsurilor dispuse în ceea ce priveşte funcţia de secretar general. Or, numai prin raportare la statutul identic al celor două funcţii, se constată că se menţine caracterul absolut necesar al măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, de stabilire a statutului acestora (funcţie de demnitate publică sau funcţie publică parlamentară) şi, respectiv, de reconsiderare a drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului astfel stabilit.

Acesta este un argument suplimentar, care se adaugă celor rezultate din interpretarea dispoziţiilor legale incidente în cauză, şi care vine să întărească concluzia privind legalitatea măsurilor stabilite de Curtea de Conturi în sarcina recurentului, în urma misiunii cu tema "Auditul financiar al contului de execuţie şi al bilanţului contabil încheiat la data de 31.12.2015".

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Senatul României împotriva sentinţei civile nr. 954 din 17 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 iulie 2020.