Suspension of antitrust investigation order and refusal letter: preparatory nature of commitment rejection and exclusivity of challenge to final decision

Şedinţa publică din data de 29 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2019, urmare a declinării dispuse de Curtea de Apel Cluj prin sentinţa civilă nr. 138/2019, reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional Avram Iancu a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună suspendarea executării adresei nr. x/10.04.2018, în baza art. 15 din legea 554/2004, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acesteia, care face obiectul dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Curţii de Apel Cluj, şi, în baza art. 14 din Legea 554/2004, suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016 de declanşare a unei investigaţii privind posibila încălcare a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi ale art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene pe piaţa serviciilor de acces la infrastructura aeroportuară necesară pentru prestarea serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestuia.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 382 pronunţată în data de 13 august 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu", în contradictoriu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca nefiind întrunite în mod cumulativ condiţiile art. 15 rap. şi art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 382 din data de 13 august 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu", încadrând în drept criticile sale în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

A solicitat prin cererea de recurs admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate, admiterea cererii de suspendare şi pe cale de consecinţă, suspendarea executării Adresei Consiliului Concurenţei nr. x10.04.2018, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare a acesteia, cerere ce face obiectul dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal precum şi suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016 până la soluţionarea acţiunii în anulare care va avea ca obiect acest act.

Prin recursul său, recurenta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" a susţinut în esenţă că, sentinţa nr. 382/2019 a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 51 alin. 3 din Legea concurenţei nr. 21/1996.

Totodată, adresa nr. x - 4740/10.04.2018 este un act administrativ, în cauză fiind îndeplinite condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Adresa nr. x/10.04.2018 în discuţie reprezintă manifestarea de voinţă a Consiliului Concurenţei de respingere a angajamentelor propuse de Aeroport şi de continuare a investigaţiei.

Prin intermediul ei s-au dispus măsuri cu efecte juridice clare, şi anume:

i. Consiliul Concurenţei s-a dezînvestit în ceea ce priveşte analizarea unei proceduri separate (procedura de angajamente face obiectul unui dosar separat de dosarul de investigaţie) şi ii. s-a dispus continuarea procedurii de investigaţie, înlăturându-se posibilitatea Aeroportului de a obţine o închidere a investigaţiei fără impunerea de sancţiuni, care în domeniul concurenţei sunt extrem de drastice şi sunt asimilate în jurisprudenţa CEDO sancţiunilor penale.

În consecinţă, Adresa nr. x/10.04.2018 nu reprezintă şi nici nu ar putea reprezenta doar o adresă de informare, ci, prin ea, se stinge un raport juridic născut prin acceptarea iniţierii procedurii de angajamente.

Conform punctului 4 din Instrucţiunile Consiliului Concurenţei privind angajamentele: "Procedura de angajamente prevăzută la art. 462 din lege se desfăşoară în paralel cu procedura de investigaţie propriu-zisă, iar documentele întocmite sau comunicate în baza acesteia vor constitui obiectul unui dosar distinct de cel de investigaţie. Desfăşurarea discuţiilor privind acceptarea de angajamente propuse de întreprinderi nu suspendă desfăşurarea investigaţiei. Cererile efectuate de întreprinderi sau alte documente din dosarul privind angajamentele nu pot fi folosite în cadrul investigaţiei decât cu acordul expres al întreprinderii care a formulat cererea de angajamente".

Rezultă deci din cele de mai sus că procedura de angajamente constituie conform Instrucţiunilor o procedură separată desfăşurată de Consiliul Concurenţei.

Această procedură distinctă de procedura de investigaţie trebuie să se finalizeze în mod obligatoriu cu un act de încuviinţare a angajamentelor (decizie) sau un act de respingere a acestor angajamente, respingere cu privire la care partea trebuie informată conform legii. În cauza de faţă, adresa constituie exact actul de respingere a angajamentelor.

Conform art. 4911 din Legea concurentei nr. 21/1996, în cazul în care a iniţiat o astfel de procedură, Consiliul Concurenţei trebuie să o ducă la capăt, în sensul că trebuie (i) fie să accepte angajamentele, (ii) fie să le respingă motivat.

În speţă, Consiliul Concurenţei a considerat că nu ar fi îndeplinite condiţiile legale şi a respins angajamentele recurentei. Actul prin care s-a comunicat respingerea acestora a creat în sine o vătămare prin faptul că, după iniţierea procedurii de investigaţie, având în vedere că a îndeplinit condiţiile legale privind angajamentele, exista un drept de a obţine în condiţiile legii o anumită soluţie din partea autorităţii de concurenţă.

Răspunsul negativ al Consiliului Concurenţei a generat efecte juridice reale la momentul emiterii Adresei nr. x/10.04.2018, care constituie în sine un act administrativ individual, supus controlului instanţei de contencios administrativ.

Prima instanţă a considerat în mod eronat că adresa ar constitui un act administrativ asimilat constând în refuzul autorităţii de a răspunde cererii de angajamente şi că fiind vorba de un refuz, executarea adresei nu ar fi susceptibilă de suspendare.

Or, măsura nr. 2 dispusă prin adresă este susceptibilă de suspendare a executării, până când instanţa chemată să se pronunţe asupra cererii de anulare a adresei va realiza acest lucru.

Prima instanţă a reţinut în mod greşit că pentru obţinerea suspendării executării Ordinului nr. 447/2018 ar fi necesară parcurgerea procedurii plângerii prealabile.

Conform art. 51 (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996, anularea Ordinului nr. 447/2018 se poate solicita doar secţiei de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti, fără a se prevedea necesitatea parcurgerii procedurii plângerii prealabile. Aceasta normă având caracter special, derogă de la prevederea generală din art. 7 din Legea nr. 554/2004 care impune obligativitatea îndeplinirii unei proceduri de depunere a unei plângeri prealabile.

O interpretare în sensul celei emise de instanţa de fond ar fi contrară întregii jurisprudenţe a Curţii de Apel Bucureşti şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, de a nu solicita în nicio cauză de anulare a unui ordin de deschidere a unei investigaţii de către Consiliul Concurenţei, parcurgerea vreunei proceduri prealabile în faţa autorităţii de concurenţă.

Trebuie subliniat că prima instanţă şi-a reţinut competenţa de soluţionare a cererii de suspendare, considerând că Curtea de Apel Bucureşti este competentă în baza art. 51 (3) din Legea concurenţei şi art. 10 (3) din Legea nr. 554/2004.

Or, aceasta înseamnă ca instanţa s-a considerat competentă conform Legii concurenţei pentru analizarea cererii de suspendare privitoare la Ordinul nr. 447 şi conform Legii nr. 554/2004 pentru analizarea cererii de suspendare a adresei. Având în vedere distincţia realizată, rezultă că prima instanţă a considerat că Legea concurenţei conferă o competenţă specială în ceea ce priveşte atacarea Ordinului 447, ceea ce plasează întreaga analiză în sfera normei speciale, ce derogă de la norma generală reprezentată de Legea nr. 554/2004.

În plus, conform art. 103 C. proc. civ., excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile nu poate fi ridicată decât de pârât prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii.

Prima instanţă a greşit şi prin reţinerea drept o condiţie legală obligatorie adiţională pentru aplicarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, a posibilităţii introducerii acţiunii în anularea actului la momentul dispunerii suspendării.

Prima instanţă s-a pronunţat cu depăşirea limitelor învestirii sale şi reţinând motive străine de pricină atunci când a reţinut că nu se putea introduce acţiunea în anularea Ordinului nr. 447/2018 în termen de 60 de zile de la pronunţarea măsurii suspendării. Ea a iniţiat astfel analizarea în fond a condiţiilor de admisibilitate a cererii de anulare a ordinului, ceea ce excede limitelor în care poate dispune instanţa învestită cu analiza acţiunii în suspendarea actului.

Dacă ar fi să se urmeze raţionamentul instanţei de fond, având în vedere că această instanţă nu poate şti nici situaţia de fapt viitoare şi nici argumentele şi temeiurile invocate (aşadar nu poate face aplicarea şi interpretarea prevederilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 şi cu atât mai puţin să se pronunţe asupra constituţionalităţii acestora), orice suspendare solicitată în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 ar fi fără folos (şi deci neîntemeiată), deoarece în oricare dintre aceste situaţii suspendarea poate înceta de drept la finalul termenului de 60 de zile.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare intimatul - pârât Consiliul Concurenţei, solicitând respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea, ca legală şi temeinică, a sentinţei de fond, cu consecinţa respingerii cererii de suspendare a executării Adresei Consiliului Concurenţei nr. x10.04.2018 şi a Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016.

În cadrul întâmpinării, ca şi chestiune prealabilă, intimatul a susţinut că cererea recurentei de suspendare a executării Adresei Conciliului Concurenţei nr. x10.04.2018 şi a Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016 a rămas fără obiect, apreciindu-se că, la acest moment recurenta are deschisă calea formulării unei cereri de anulare/suspendare a deciziei de sancţionare şi de anulare a ordinului de declanşare a investigaţiei în temeiul art. 51 din Legea concurenţei.

În al doilea rând, a mai susţinut intimata că, prin Decizia nr. 1093/25.02.2020 din dosarul nr. x/2019, instanţa supremă s-a pronunţat deja asupra neîndeplinirii condiţiilor care să justifice suspendarea executării Adresei nr. x/2016 şi a Ordinului nr. 447/2016.

Astfel, în dosarul menţionat anterior, chiar dacă cererea de suspendare s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 997 C. proc. civ., instanţa era chemată să realizeze o cercetare sumară a împrejurărilor de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor contestate. Or, instanţa supremă, a respins acţiunea recurentei reclamante, în cauză nefiind întrunite cerinţele care să justifice suspendarea actelor contestate.

În această etapă procesuală s-a depus la dosar şi o Cerere de intervenţie accesorie formulată de A. S.A., în interesul intimatului Consiliul Concurenţei, în temeiul art. 61 alin. (1) şi (3) şi art. 63 C. proc. civ.

Se solicită prin cererea de intervenţie admiterea acesteia şi respingerea recursului, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii deciziei civile nr. 382/13.08.2019, ca fiind legală şi temeinică.

În cadrul cererii de intervenţie, s-a susţinut că, raportat la faptul că investigaţia Consiliului Concurenţei cu privire la săvârşirea unui abuz de poziţie dominantă prin refuzul de a-i permite accesul la infrastructura aeroportuară necesară prestării serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj, în perioada 11.09.2015 - 09.03.2017 a fost finalizată în sensul constatării existenţei unor practici anticoncurenţiale, demersul recurentei-reclamante a devenit lipsit de interes.

Cererea de intervenţie accesorie a fost admisă în principiu la data de 29 iunie 2020.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţie s-a fixat primul termen de judecată la data de 17 martie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, la acel moment constatându-se suspendarea de plin drept a cauzei, în temeiul Decretului Preşedintelui României nr. 195/16 martie 2020. Ulterior, prin Rezoluţia din data de 19 mai 2020, s-a fixat termen pentru redeschiderea judecăţii la data de 29 iunie 2020, cu citarea părţilor.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând excepţiile lipsei de obiect şi lipsei de interes, în conformitate cu prevederile art. 246 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea ţin de soluţionarea intrinsecă a cererii de recurs, motiv pentru care le va califica drept apărări de fond.

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente, Înalta Curte constată că aceasta nu este fondată pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte adresa x/10.04.2018 - aşa cum a arătat recurenta-reclamantă, prin această adresă a fost informată în legătură cu faptul că nu au fost acceptate angajamentele propuse privind împrejurările concurenţiale, Consiliul Concurenţei urmând să continue investigaţia.

În mod corect a arătat instanţa de fond că adresa nr. x/2018 nu reprezintă un act administrativ întrucât nu are capacitatea de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice, fiind emisă cu caracter preparator.

Neavând caracteristicile actului administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, chiar dacă a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, acesta nu a creat niciun raport juridic prin acceptarea iniţierii procedurii de angajamente, cum eronat consideră recurenta, este exclus controlului instanţei de contencios, nici pe cale de acţiune, nici pe calea prevăzută de art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Această cerere de suspendare, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 a fost formulată până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a adresei care face obiectul dosarului nr. x/2019, acţiune care până la data soluţionării cererii de recurs a fost respinsă ca inadmisibilă deoarece adresa nu constituie un act administrativ.

Recurenta spune că respingerea angajamentelor de către autoritate este o manifestare de voinţă a acesteia care îl vatămă în măsura în care acesta dorea o închidere a investigaţiei fără impunerea de sancţiuni.

Cum însă autoritatea de concurenţă, după analiza sa discreţionară alege în funcţie de necesitatea remedierii problemelor de concurenţă identificate pentru apărarea interesului public ocrotit, o variantă sau alta, acest lucru nu îi conferă recurentului o vocaţie de a beneficia de acceptarea angajamentelor (art. 49 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 21/1986).

Referitor la Ordinul nr. 447/24.06.2016 de declanşare a unei investigaţii

Se reţine că în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, ordinul privind declanşarea unei investigaţii se poate ataca numai odată cu decizia prin care se finalizează investigaţia.

Rezultă din această prevedere legală că Ordinul nr. 447/2016 nu poate fi atacat nici pe cale de acţiune, nici pe calea suspendării separat de Decizia nr. 74/08.10.2019 privind sancţionarea reclamantei-recurente în preambulul acestei decizii de sancţionare este menţionat între altele Ordinul nr. 447/2016 de declanşarea investigaţiei - acesta fiind unul din actele care a stat la baza emiterii deciziei de sancţionare şi care va putea fi analizat în cadrul acţiunii vizând anularea Deciziei nr. 74/2019 .

În conformitate cu art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"La primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi poate cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui".

În conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"Instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului suspus judecăţii".

Recurenta a adus argumente pentru susţinerea îndeplinirii celor două condiţii vizând cazul bine justificat şi paguba iminentă însă instanţa de fond nu a trecut la analizarea acestor condiţii considerând că nu suntem în prezenţa unui act administrativ.

Referirea instanţei de fond la obligaţia de a ataca în termen de 60 de zile actul administrativ la care se referă art. 51 din Legea nr. 21/1996 nu are conotaţia dată de recurentă, ci era un argument exemplificativ privind actele administrative şi regimul lor de atacare.

Prin referirea la procedura prealabilă, instanţa de fond a analizat condiţiile prevăzute de art. 14 în ceea ce priveşte suspendarea actelor administrative şi deci nu era nevoie de invocarea acestei chestiuni pe cale de întâmpinare.

De altfel, nici nu a fost antamată această chestiune decât ca o condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare, în conformitate cu prevederile art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Constată că motivele de recurs invocate sunt nefondate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în instanţa de recurs

În conformitate cu art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" împotriva sentinţa civile nr. 382/2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, ca nefondat.

Va fi admisă cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta A. S.A. în interesul intimatului-pârât Consiliul Concurenţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Califică excepţia lipsei obiectului şi a lipsei interesului, ca apărări de fond.

Respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" împotriva sentinţa civile nr. 382 din 13 august 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta A. S.A. în interesul intimatului-pârât Consiliul Concurenţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 iunie 2020