CNCD decision on special education school funding discrimination quashed for exceeding statutory competence

Şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2020

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, anularea Hotărârii nr. 4/11.01.2017 emisă de pârât.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2586 din 26 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că, potrivit prevederilor art. 79 din Ordinul Preşedintelui C.N.C.D. nr. 448/2008 pentru aprobarea Procedurii interne de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor (act administrativ cu caracter normativ), Colegiul director, prin hotărârea adoptată, poate dispune includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 nu conţin o listă limitativă a criteriilor de discriminare, acestea fiind completate cu sintagma "sau orice alt criteriu", ceea ce oferă posibilitatea reţinerii şi a altor criterii în săvârşirea unei fapte de discriminare.

Astfel, natura discriminării decurge din faptul că diferenţa de tratament este determinată de existenţa unui criteriu, presupunând o legatură de cauzalitate între tratamentul diferit şi criteriul interzis de lege invocat de persoana care se consideră discriminată.

Stabilirea finanţării învăţământului este realizată prin Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale şi H.G. nr. 136/2016 privind aprobarea normelor metodologice pentru determinarea costului standard pe elev şi stabilirea finanţării de bază de la bugetul de stat pentru toţi elevii din învăţământul general obligatoriu particular şi confesional acreditat şi pentru cei din învăţământul profesional şi liceal acreditat.

CNCD are ca atribuţie constatarea existenţei unei discriminări în acte normative sau administrative şi poate formula recomandări sau să sesizeze autorităţile competente.

Prin hotărârea emisă de CNCD la 11.01.2016 nu s-a analizat legalitatea Legii educaţiei naţionale şi a normelor de aplicare, astfel cum apreciază reclamantul, ci s-a constatat că acestea nu respectă principiile nediscriminării şi al tratamentului egal.

Conform art. 16 din O.G. nr. 137/2001, Consiliul este autoritatea de stat în domeniul discriminării, autonomă, cu personalitate juridică, aflată sub control parlamentar şi garant al respectării şi aplicării principiului nediscriminării, în conformitate cu legislaţia internă în vigoare şi cu documentele internaţionale la care România este parte.

Prin hotărârea emisă doar se recomandă Guvernului României şi Ministerului Educaţiei şi Cercetării ca, în termen de 30 de zile, să reglementeze situaţia, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În motivarea recursului, recurentul a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 2 şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

H.G. nr. 136/2016 a fost emisă în vederea punerii în aplicare a prevederilor art. 9 alin. (2), art. 101 alin. (1) şi (2) şi al art. 104 alin. (2) şi (4) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

În conformitate cu art. 101 alin. (1) şi (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare: "Finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar cuprinde finanţarea de bază, finanţarea complementară şi finanţarea suplimentară.

(2) Statul asigură finanţarea de bază pentru toţi preşcolarii şi pentru toţi elevii din învăţământul primar, gimnazial, profesional şi liceal de stat, particular sau confesional acreditat, pentru elevii din învăţământul postliceal de stat, precum şi, după caz, pentru beneficiarii cursurilor de pregătire pentru examenul naţional de bacalaureat. Finanţarea de bază se face în limitele costului standard per elevipreşcolar, conform metodologiei elaborate de Ministerul Educaţiei Naţionale."

Finanţarea învăţământului special este reglementată în mod distinct la art. 110 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare: "Finanţarea unităţilor de învăţământ special, a claselor de învăţământ special, a elevilor din învăţământul special, a liceelor speciale şi a CJRAE/CMBRAE se asigură din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat prin bugetele locale ale consiliilor judeţene şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, indiferent de locul de domiciliu al copiilor, prin contract managerial."

Având în vedere prevederile mai sus menţionate, finanţarea în cazul învăţământului special nu se face în limitele şi în baza costului standard per elev/preşcolar reglementat prin normele metodologice aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 136/2016.

Ministerul Educaţiei Naţionale şi, respectiv, Guvernul României prin prisma competenţelor stabilite de legiuitor în sarcina acestora, pun în executare prin emiterea de metodologii, voinţa puterii legiuitoare exprimată în actele normative cu caracter de lege cadru.

În considerentele deciziei atacate Consiliul reţine faptul că Ministerul Educaţiei Naţionale şi Guvernul României au defavorizat petentul şi sunt în consecinţă incidente prevederile art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000.

Or, făcând o astfel de constatare, CNCD îşi atribuie competenţe cu depăşirea limitelor legale şi acelor statuate prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 997 din 7 octombrie 2008, prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 20 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituţionale, în măsura în care sunt interpretate în sensul că acordă CNCD competenţa ca, în cadrul activităţii sale jurisdicţionale, să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Astfel, prin constatarea CNCD că prevederile Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, respectiv a normelor de aplicare a acestora reprezintă cazuri de discrimnare şi de a dispune Ministerului Educaţiei Naţionale şi Guvernului României să reglementeze situaţia în sensul eliminării acelor prevederi cu caracter discriminatoriu echivalează lipsirea de conţinut a textului legal, singura cu atribuţii în acest sens fiind Curtea Constituţională, în virtutea prerogativelor sale de control anterior şi posterior concordanţei legilor şi ordonanţelor cu dispoziţiile constituţionale.

În situaţia în care s-ar admite că, pe calea controlului jurisdicţional întemeiat pe art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, C.N.C.D. poate să constate existenţa unor situaţii discriminatorii ce îşi au izvorul direct în conţinutul unor norme legale, hotărârea Consiliului ar putea avea ca efect încetarea aplicabilităţii acestor dispoziţii şi chiar aplicarea prin analogie a unor texte de lege, care nu se referă la persoana sau grupul social discriminate.

Având în vedere cele menţionate, C.N.C.D. nu avea competenţa de a recomanda ori impune, sub sancţiune, adoptarea sau modificarea unui act normativ sau a unor dispoziţii legale, nici de a interfera în competenţele Curţii Constituţionale, sub aspectul art. 16 privind principiul nediscriminării prevăzut de O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul-pârât, deşi legal citat, nu a formulat întâmpinare în cauză.

În faza procesuală a recursului a fost administrată proba cu înscrisuri, recurentul depunând un punct de vedere al Guvernului României.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul - reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Hotărârea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nr. 4/11.01.2017.

Acţiunea sa a fost respinsă, prima instanţă apreciind ca fiind temeinic şi legal actul administrativ contestat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că acesta a fost invocat prin raportare la dispoziţiile art. 2 şi art. 15 din O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

Cu prioritate, Înalta Curte reţine că intimatul pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost sesizat prin petiţia nr. 4625/01.08.2016 de Şcoala Specială "A." din Arad (unitate de învăţământ preuniversitar particular special acreditată, care şcolarizează copii cu nevoi speciale) cu privire la o situaţie pe care o consideră discriminatorie, respectiv neacordarea finanţării de bază şi pentru învăţământul privat special, în comparaţie cu alte unităţi de învăţământ preuniversitare particulare, acreditate, care beneficiază de o asemenea finanţare de la stat.

Într-o procedură derulată cu citarea, ca persoane reclamate, a Inspectoratului Şcolar Judeţean Arad, a Primarului Municipiului Arad şi a Consiliului Local Arad, Colegiul director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării a emis Hotărârea nr. 4/11.01.2017, prin care a decis că neacordarea finanţării de bază şi pentru învăţământul privat special reprezintă discriminare conform art. 2 alin. (1) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000, că nu se reţine culpa autorităţilor reclamate şi că recomandă Guvernului României şi Ministerului Educaţiei şi Cercetării să reglementeze situaţia în termen de 30 zile.

Înalta Curte constată că, pentru a decide astfel, Consiliul Director nu a avut în vedere faptul că Legea nr. 1/2011 este cea care reglementează în Secţiunea 13 învăţământul special şi special integrat, distinct de învăţământul de masă (de stat, particular şi confesional).

Tot astfel, modalitatea de finanţare şi sursele acestui învăţământ special sunt prevăzute în art. 106 şi art. 110 alin. (3), care se referă în mod expres şi distinct la învăţământul special.

Astfel, potrivit art. 106 din Legea nr. 1/2011, "Finanţarea de bază şi finanţarea complementară se realizează pe baza contractului de management administrativ-financiar încheiat între directorul unităţii de învăţământ preuniversitar şi primarul localităţii/primarul de sector în a cărei/cărui raza teritorială se află unitatea de învăţământ, respectiv cu preşedintele consiliului judeţean/primarul de sector, în cazul şcolilor speciale."

În conformitate cu art. 110 din lege, "(3) Finanţarea unităţilor de învăţământ special, a claselor de învăţământ special, a elevilor din învăţământul special, a liceelor speciale şi a CJRAE/CMBRAE se asigură din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat prin bugetele locale ale consiliilor judeţene şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, indiferent de locul de domiciliu al copiilor, prin contract managerial."

Prin urmare, finanţarea pentru învăţământul special are prevăzut prin lege organică un regim distinct, fiind asigurată de consiliile judeţene/locale, prin bugetele locale, în temeiul unor contracte de management.

În plus, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în domeniu, diferenţa de tratament devine discriminare atunci când se induc distincţii între situaţii analoage şi comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă şi obiectivă. Instanţa europeană a decis în mod constant că pentru ca o asemenea încălcare să se producă "trebuie stabilit că persoane plasate în situaţii analoage sau comparabile, în materie, beneficiază de un tratament preferenţial şi că această distincţie nu-şi găseste nici o justificare obiectivă sau rezonabilă".

În aceste condiţii, Înalta Curte consideră că refuzul finanţării unităţii şcolare petente este o problemă de aplicare efectivă a legii, iar eventuala faptă de discriminare reclamată trebuia analizată în raport cu presupusul autor al acesteia (consiliul judeţean).

În acest sens sunt prevederile art. 20 din O.G. nr. 137/2000, potrivit cărora "(1) Persoana care se consideră discriminată poate sesiza Consiliul în termen de un an de la data săvârşirii faptei sau de la data la care putea să ia cunoştinţă de săvârşirea ei. (…)

(3) Prin cererea introdusă potrivit alin. (1), persoana care se consideră discriminată are dreptul să solicite înlăturarea consecinţelor faptelor discriminatorii şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării.(…)

(6) Persoana interesată va prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existenţa unei discriminări directe sau indirecte, iar persoanei împotriva căreia s-a formulat sesizarea îi revine sarcina de a dovedi că nu a avut loc o încălcare a principiului egalităţii de tratament. În faţa Colegiului director se poate invoca orice mijloc de probă, respectând regimul constituţional al drepturilor fundamentale, inclusiv înregistrări audio şi video sau date statistice. (...)."

Pe de altă parte - în interpretarea dată de factorii implicaţi, reflectată şi de punctul de vedere al Guvernului şi îmbrăţişată de Consiliul director al CNCD, în sensul că nu se recunoaşte dreptul unităţilor de învăţământ particular special acreditat la finanţarea de bază - tratamentul diferit, chiar discriminator fiind, rezultă din lege, putând fi cenzurat doar de Curtea Constituţională, în virtutea atribuţiilor sale consfinţite de art. 142 alin. (1) şi art. 146 din Constituţie şi de prevederile Legii nr. 47/1992.

În acest sens, prin Decizia nr. 997/2008 a Curţii Constituţionale, s-a statuat că dispoziţiile art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituţionale, în măsura în care sunt interpretate în sensul că acordă Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării competenţa ca, în cadrul activităţii sale jurisdicţionale, să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Prin urmare, în ambele situaţii, Înalta Curte apreciază că Hotărârea nr. 4/11.01.2017, prin care s-a constatat o situaţie de discriminare decurgând din H.G. nr. 136/2016 privind aprobarea normelor metodologice pentru determinarea costului standard per elev/preşcolar şi stabilirea finanţării de bază de la bugetul de stat, din sume defalcate din T.V.A. prin bugetele locale, pe baza costului standard per elev/preşcolar, pentru toţi preşcolarii şi elevii din învăţământul general obligatoriu particular şi confesional acreditat, precum şi pentru cei din învăţământul profesional şi liceal acreditat, particular şi confesional este nelegală.

H.G. nr. 136/2016 are, aşa cum o arată şi titulatura, un domeniu de reglementare limitat la punerea în aplicare a prevederilor art. 9 alin. (2), art. 101 alin. (1) şi (2) şi al art. 104 alin. (2) şi (4) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, iar nu şi a prevederilor art. 106 şi art. 110 din aceeaşi lege, neputându-se susţine că actul administrativ cu caracter normativ în discuţie este discriminator prin el însuşi.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că sunt fondate criticile recurentului reclamant în sensul că, reţinând că este discriminatorie neacordarea finanţării de bază şi pentru învăţământul special (de stat sau privat) şi recomandând puterii executive modificarea unui act normativ, intimatul CNCD şi-a depăşit competenţa şi a interferat nepermis în atribuţiile Curţii Constituţionale.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea reclamantului şi va anula Hotărârea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nr. 4/11.01.2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării (fost Ministerul Educaţiei Naţionale) împotriva sentinţei civile nr. 2586 din 26 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Admite acţiunea reclamantului Ministerul Educaţiei şi Cercetării.

Anulează Hotărârea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nr. 4/11.01.2017.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 ianuarie 2020.