Mayoral incompatibility with public school board membership: non-retroactivity of legislative decriminalization

Şedinţa publică din data de 25 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/01.03.2017, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 707/2017 din 20 decembrie 2017, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate şi, pe cale de consecinţă, a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/01.03.2017 întocmit de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că în considerentele hotărârii, instanţa de fond reţine că deşi inspectorul de integritate a reţinut în mod corect situaţia de fapt, iar în perioada analizată funcţia de primar era incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al şcolii, este excesiv să se constate, după modificarea Legii nr. 1/2011, starea de incompatibilitate a reclamantului.

În opinia instanţei de fond, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, incompatibilităţile existente anterior acestei date nu mai pot fi constatate şi sancţionate întrucât prin noua reglementare a fost legalizată prezenţa primarului ca membru în consiliul de administraţie în cadrul unităţilor de învăţământ de stat.

În opinia recurentei, raţionamentul instanţei de fond este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente, aceasta conducând la o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1)lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi a O.U.G. nr. 49/2014.

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, modifică art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 înlocuind sintagma "un reprezentant al primarului" cu "primarul sau un reprezentant al primarului". Astfel, începând cu data de 30.06.2014 (data intrării în vigoare a ordonanţei) din Consiliul de Administraţie al unităţilor de învăţământ pot face parte, ca reprezentanţi ai administraţiei publice locale, primarul sau un reprezentant al acestuia, precum şi unul sau mai mulţi reprezentanţi ai Consiliului local.

Prin urmare, anterior datei de 30.06.2014, pentru ca regimul juridic al incompatibilităţilor să nu fie încălcat, reprezentantul primarului în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ de stat trebuia să fie altul decât primarul.

Prin raportul de evaluare contestat starea de incompatibilitate a fost reţinută pentru perioada 09.07.2008-08.05.2013. perioadă care este anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/26.06.2014.

Dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2014 sunt aplicabile numai situaţiilor juridice născute după intrarea în vigoare a acestui act normativ şi prin urmare, nu sunt aplicabile acelor situaţii care s-au născut anterior.

Or, starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant s-a născut la data de 09.07.2008 şi a durat până la 08.05.2013.

Modificarea legislativă intervenită prin O.U.G. nr. 49/2014 nu poate produce efecte pentru trecut şi nu poate şterge situaţia de incompatibilitate născută anterior.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat

Intimatul a susţinut că deşi art. 96 din Legea nr. 1/2011 în forma iniţială nu a prevăzut expres posibilitatea primarului de a face parte din Consiliul de Administraţie al unităţii de învăţământ, nici nu a exclus acesta ipoteză care a fost ulterior dispusă chiar prin modificare art. 96 alin. (2) în sensul că, sintagma " un reprezentant al primarului..." a fost înlocuită cu " primarul sau un reprezentant al primarului..."

Norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) care este prevăzută în Legea nr. 161/2003 a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Susţinerea Agenţiei Naţionale de Integritate potrivit căreia raţionamentul instanţei este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente nu poate fi primită deoarece interpretarea dată de instanţă s-a făcut în condiţiile în care legiuitorul a considerat că nu se mai impune menţinerea unei asemenea interdicţii.

Prin notele de şedinţă, depuse la termenul din 12 iunie 2020, intimatul a susţinut că, potrivit legii - art. 5 alin. (1) din Anexa la Ordinul Nr. 4619 din 22.09.2014, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al unei şcoli încetează la finalul fiecărui an şcolar, ceea ce înseamnă că şi-a pierdut calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al şcolii cel mai târziu la data de 21.06.2013 - data la care s-a încheiat anul şcolar 2012 - 2013.

Cu alte cuvinte, calitatea sa de membru în Consiliul de Administraţie al şcolii încetase deja la data de 11.12.2013, când recurenta s-a sesizat din oficiu.

Pe cale de consecinţă, răspunderea sa civilă, administrativă sau disciplinară, pentru fapta care a determinat, în opinia recurentei, existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate putea fi atrasă cel mai târziu până la data de 21.06.2016, dată la care s-a împlinit termenul de 3 ani prevăzut de art. 26 alin. (3) teza II din Legea nr. 176/2010.

În condiţiile în care starea de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei Naţionale pentru Integritate, aceasta nu putea să mai aplice o sancţiune disciplinară după data de 21.06.2016.

Recurenta Agenţia Naţională de Integritate a formulat concluzii în raport de notele scrise depuse de intimat, solicitând instanţei să constate tardivitatea invocării excepţiei prescripţiei în faza procesuală a recursului, având în vedere prevederile art. 2513 C. civ., potrivit cărora prescripţia poate fi opusă numai în primă instanţă, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu până la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate.

Or, în cauză, intimatul a invocat pentru prima dată excepţia prescripţiei la termenul din data de 12.06.2020, în recurs, moment la care acesta era decăzut din dreptul de a o invoca, neputându-şi astfel modifica cererea iniţială de chemare în judecată.

Modificarea cererii de chemare în judecată la acest moment nu poate avea loc, fiind depăşit atât termenul de invocare a excepţiei privind prescripţia, cât şi cel în care ar fi fost posibilă modificarea acţiunii.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat .

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/01.03.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, contestat prin acţiunea introductivă, s-a reţinut că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate deoarece a deţinut simultan, în perioada 09.07.2008-08.05.2013, atât funcţia de primar al comunei B., judeţul Dolj cât şi funcţia de membru în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale B., încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte are în vedere art. 87 din Legea nr. 161/2003, conform căruia:

(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:

d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice

Potrivit art. 96 din Legea nr. 1/2011 - forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 94/2014:

(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi de directori adjuncţi, după caz. în exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie şi directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinţi şi cu autorităţile administraţiei publice locale.

(2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor, directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

Starea de incompatibilitate din sarcina intimatului-reclamant a fost reţinută urmare deţinerii simultane atât a funcţiei de primar al Comunei B., cât si a calităţii de membru în consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale B..

Înalta Curte constată că deşi atribuţiile şi prerogativele primarului sunt unele legale, chiar imperative, în ceea ce priveşte organizarea şi supravegherea procesului complex de învăţământ din unitatea administrativ teritorială pe care o conduce, nu trebuie înlăturată de la aplicare prevederea expresă a Legii nr. 161/2003, referitoare la respectarea regimului incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese.

Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calităţii de primar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea şi deplină aplicabilitate.

În perioada supusă evaluării, administraţia locală putea fi reprezentată în cadrul instituţiilor de învăţământ, atât de un reprezentant al primarului cât şi de reprezentanţi ai consiliului local.

Atribuţiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administraţie al şcolilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011.

Deci, modificarea legislativă survenită şi posibilitatea legală a primarului de a face parte din consiliul de administraţie al şcolilor nu opera la momentul evaluării intimatului-reclamant.

Incompatibilitatea presupune interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii şi/sau calităţi care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi exercite atribuţiile funcţiei publice.

Înalta Curte constată că în perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, ceea ce înseamnă că, în consiliul de administraţie al şcolii, trebuia să fie membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

În cauză, intimatul-reclamant recunoaşte calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale B., însă susţine incidenţa normei legale aşa cum este în vigoare în prezent, deşi perioada supusă evaluării este preexistentă intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014.

Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deţinere simultană a două funcţii incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiţii.

Supravegherea bunului mers al activităţii şcolii din calitatea de primar nu era în acel moment o atribuţie legală a primarului, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcţiei de autoritate deţinute.

Astfel fiind, sub aspectul reţinerii stării de incompatibilitate generată de deţinerea simultană a calităţii de primar şi aceea de membru în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal şi temeinic, instanţa de fond pronunţându-se prin aplicarea unui raţionament juridic eronat, raportat la interpretarea şi aplicarea textelor legale incidente, deoarece simpla deţinere a celor două calităţi este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităţilor.

În ceea ce priveşte invocarea excepţiei prescripţiei de către intimatul-reclamant, Înalta Curte are în vedere că excepţia de prescripţie constituie o excepţie de drept material substanţial, iar nu de drept procesual, deoarece are ca obiect un drept subiectiv civil (dreptul material la acţiune) şi nu un drept procedural născut în timpul procesului.

Asupra prescripţiei extinctive instanţa urmează să se pronunţe doar după ce excepţia a format obiect de dezbatere contradictorie.

Aşadar, normele privitoare la prescripţie au caracter dispozitiv, părţile interesate fiind libere să le folosească sau nu.

Înalta Curte constată că din punct de vedere procesual, excepţia prescripţiei este una relativă, care trebuie ridicată de partea interesată şi, în niciun caz, nu poate fi invocată prima dată într-o cale de atac, având în vedere dispoziţiile art. 2513 C. civ., potrivit cărora prescripţia poate fi opusă numai în primă instanţă, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu până la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate.

În cauza de faţă susţinerile privind excepţia prescripţiei au fost formulate direct în recurs şi nu au făcut obiectul învestirii instanţei de fond.

De altfel, practica instanţei supreme este în sensul că excepţia prescripţiei nu poate fi invocată pentru prima dată în recurs.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, împotriva sentinţei nr. 707/2017 din 20 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 iunie 2020.