Irregularity and loss of eligibility for non-eligible expenditures in rural funding contracts: strict interpretation of O.U.G. 66/2011 notwithstanding proportionality and absence of material damage proof

Şedinţa publică din data de 25 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 05.12.2017, sub nr. x/2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea deciziei nr. 2013/26.01.2017 emisă de AFIR, admiterea contestaţiei în sensul aprobării prelungirii termenelor de valabilitate a contractului de finanţare, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor. Totodată, a solicitat suspendarea executării titlului de creanţă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 55 din 3 mai 2018 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia prescripţiei şi a fost respinsă acţiunea promovată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 55 din 3 mai 2018 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că soluţia instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, fiind aplicate în mod greşit normele de drept material de către instanţa de fond.

Cu privire la lipsa prejudiciului, recurenta-reclamantă a arătat că, în opinia sa, contestaţia formulată de aceasta, înregistrată la AFIR sub nr. x/29.12.2016 trebuia admisă, întrucât proiectul este realizat în proporţie de 90%, nefiind culpa reclamantei că furnizorul de utilaje nu le-a livrat şi a pretins plata integral, înainte de livrare, pe motiv că sunt utilaje profesionale, aceasta fiind cutuma.

De asemenea, arată că pârâta a încălcat prevederile contractuale şi legale privind "neregula", în sensul că a dispus măsura rezilierii în lipsa oricăror dovezi privind producerea unei pagube, respectiv a existenţei prejudiciului şi a cuantumului acestuia, făcând trimitere al dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/211 privind definiţia "neregulii".

Referitor la prelungirea duratei contractului pe termen de 5 ani, a solicitat recurenta recunoaşterea dreptului de prelungire a contractului pe o perioadă de 5 ani, astfel cum se stipulează în art. 2 pct. 4 din Contractul de finanţare, AFIR nerespectând aceste dispoziţii.

Totodată, a susţinut că nu s-a respectat nici durata de execuţie de 24 de luni, prevăzută de art. 2.1 din acelaşi contract, reclamanta edificând hala conform proiectului, înainte de expirarea termenului de 24 de luni, aspect care nu a fost avut în vedere de instanţa de fond.

Cu privire la acest aspect, recurenta-reclamantă a invocat neconcordanţele dintre prevederile art. 2.1.2 şi art. 2.1.3 din contractul de finanţare, precum şi contradicţiile între prevederile art. 2.4 cu privire la durata de monitorizare a contractului, care este menţionată diferit, respectiv 2 ani sau 5 ani de la data ultimei plăţi AFIR.

În fine, a criticat recurenta-reclamantă nemotivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative formulată de aceasta, aspect care a fost invocat şi în faţa primei instanţe, care a respins acest argument, precum şi faptul că prima instanţă nu a aplicat principiul proporţionalităţii reglementat de O.U.G. nr. 66/2011 şi de legislaţia comunitară.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, prima instanţă făcând o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente situaţiei de fapt reţinute, reiterând, în esenţă aspectele expuse prin întâmpinarea formulată în dosarul de fond.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea apărărilor intimatului, reluând argumentele prezentate prin cererea de recurs.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 28 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 25 iunie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea deciziei nr. 2013/26.01.2017 emisă de pârâtă, admiterea contestaţiei administrative în sensul aprobării prelungirii termenelor de valabilitate a contractului de finanţare, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor şi suspendarea executării titlului de creanţă.

Constată Înalta Curte că între Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR), în calitate de autoritate contractantă şi reclamanta S.C. A. S.R.L., în calitate de benenficiar, a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/25.04.2014, având ca obiect punerea în aplicare a proiectului "înfiinţare unitate de producţie ambalaje din material plastic şi a unei eoliene pentru curent electric", pe parcursul implementării proiectului contractul fiind modificat prin: actul adiţional nr. x/30.04.2015 - modificarea specificaţiilor tehnice ale turbinei eoliene; C1.7/03.06.2015 - notificare acceptare modificări tehnice - detaliere caracteristici tehnice; actul adiţional nnr.x/02.10.2015 prelungirea duratei de implementare a proiectului la data de 25.10.2015, modificarea anexei IV "instrucţiuni de achiziţii pentru beneficiari privaţi conform OR MADR 1960/01.09.2015; C1.7/13.11.2015 respingerea solicitării de prelungire durată de implementare; actul adiţional nr. x/25.01.2016 prelungire durată de execuţie tranziţie, diimnuare valoare actualizare anexa V plăţi, V35.

Ca urmare a solicitării reclamantei de reziliere a contractului, motivată de greutăţile în desfăşurarea licitaţiilor şi în livrarea utilajelor, autoritatea contractantă a întocmit actul de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare. Aşadar, reclamanta a arătat în mod expres că nu-şi poate îndeplini obligaţiile contractuale, aspect ce a determinat, în mod judicios, reţinerea unei nereguli, împrejurarea că nu este culpa sa în neexecutarea contractului neputând fi reţinută câtă vreme şi-a asumat obligaţiile prin semnarea contractului de finanţare.

Împărtăşind opinia primei instanţe, instanţa de control judiciar reţine că, în contextul în care beneficiarul, prin adresa nr. x/23.09.2016, a solicitat încetarea contractului arătând că nu poate finaliza proiectul, plăţile efectuate devin neeligibile deoarece, potrivit art. 1.1 alin. 3 din contractul de finanţare beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în contract şi trebuie să respecte toate angajamentele, inclusiv termenul de execuţie care a fost de maxim 25.09.2016 stabilit de comun acord conform actului adiţional nr. x/2016.

Astfel, faţă de dispoziţiile asumate ale contractului de finanţare instanţa nu poate reţine nelegalitatea procesului-verbal de stabilire a neregulii, deşi poate fi pertinent motivul invocat de reclamantă în sensul că a întâmpinat dificultăţi în desfăşurarea licitaţiilor şi că agentul economic care a câştigat licitaţia nu a semnat contractul fără o plată în avans, însă nu poate fi reţinut prin raportare la prevederile contractuale antereferite.

Totodată, Înalta Curte aminteşte că, în materia finanţărilor nerambursabile, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prin neregulă se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene, astfel că, noţiunea de prejudiciu nu poate fi interpretată doar ca o pagubă materială produsă, motiv pentru care nu pot fi reţinute criticile recurentei-reclamante cu privire la faptul că aparent nu se relevă un prejudiciu în accepţiunea de pagubă materială produsă bugetului Uniunii Europene în condiţiile în care, la întocmirea cererii de finanţare, reclamantei i s-a pus la dispoziţie Ghidul solicitantului pentru măsura 312, astfel că a avut cunoştinţă despre aplicarea legislaţiei în materia acordării fondurilor europene, motiv pentru care faţă de nerespectarea obligaţiilor asumate în derularea contractului pârâta, în mod judicios, a constatat existenţa neregulii.

Înalta Curte apreciază că sunt nefondate şi criticile formulate de reclamantă cu privire la durata contractului, întrucât părţile au prevăzut ca durată de realizare a investiţiei termenul de 17 luni prelungit ulterior cu 28 zile, dar nu mai târziu de 23.10.2015.

Or, durata de execuţie a contractului este diferită de cea de realizare a investiţiei fiind compusă din aceasta din urmă la care se adaugă 90 zile (în total 20 luni), neputând fi prelungită mai mult de 31 decembrie 2015, potrivit art. 2.2 din contractul de finanţare.

Totodată, diferit de durata de realizare a investiţiei şi de execuţie a contractului părţile au prevăzut la art. 2.4 durata de valabilitate a contractului de 5 ani, compusă din durata de execuţie şi de monitorizare.

Prin urmare, nu se poate reţine existenţa unor neconcordanţe cu referire la durata de execuţie, astfel cum susţine reclamanta prin memoriul de recurs, dispoziţiile contractuale fiind clare.

Mai mult decât atât, deşi reclamanta a beneficiat de o prelungire a termenului în luna septembrie 2016 nu executase proiectul deşi trecuseră 29 luni. Aşadar, chiar din perspectiva art. 2.1.2, dacă s-ar aplica durata de 24 luni pentru proiectele care prevăd investiţii cu lucrări de construcţii montaj termenul nu a fost respectat, astfel cum în mod corect a constatat instanţa de fond.

Referitor la solicitarea reclamantei de prelungire a contractului de finanţare, instanţa de control judiciar reţine că, este corectă reţinerea judecătorului fondului în sensul că nu se poate substitui voinţei părţilor contractante în condiţiile în care în perioada 2015-2016 reclamanta a solicitat prelungirea duratei de execuţie, a acceptat încheierea actelor adiţionale nr. x şi nr. 3/2016, prin care părţile au stabilit de comun acord încadrarea în termenul maxim de execuţie de 25.09.2016.

Mai reţine Înalta Curte că potrivit dispoziţiilor art. 1.3 din contractul de finanţare antereferite "beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare. Pe perioada de valabilitate a contractului, beneficiarul trebuie să respecte toate angajamentele asumate prin documente depuse în vederea obţinerii ajutorului financiar nerambursabil", astfel că sunt nefondate susţinerile recurentei în sensul că nu îi pot fi imputate eventualele neajunsuri derivate din efortul de implementare a proiectului, şi nici lipsa culpei reclamantei în derularea contractului, susţinerile recurentei privind nemotivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei neputând fi, aşadar, reţinute.

În fine, instanţa de control judiciar apreciază că este nefondată şi critica privind neaplicarea de către prima instanţă a principiului proporţionalităţii, astfel cum este definit de legislaţia naţională şi cea comunitară, reţinând că în cauză acest principiu nu poate fi aplicat, în condiţiile în care neregula constatată a afectat întregul contract, afectând eligibilitatea întregului proiect, precum şi condiţiile de acordare a ajutorului financiar nerambursabil.

În ceea ce priveşte apărările formulate de intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că, prin întâmpinarea depusă la dosarul instanţei de recurs, acesta a prezentat, în esenţă, apărările de fond formulate în faţa primei instanţe, cărora Înalta Curte le-a răspuns, implicit, în procesul de examinare a recursului declarat de reclamantă.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs de către societatea reclamantă nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 55 din 3 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 iunie 2020.