Excess of power in administrative order: disproportionate sanction for failure to replace professional qualification certificates

Şedinţa publică din data de 25 iunie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii. Hotărârea pronunţată de prima instanţă.

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.04.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii,

- obligarea pârâtului să procedeze la analizarea dosarelor înaintate de reclamant şi înregistrate la ISC sub nr. x/27.01.2017 şi nr. y/27.01.2017 şi la emiterea unei decizii de autorizare a sa,

- obligarea pârâtului să procedeze la preschimbarea certificatului de atestare tehnică profesională Seria x nr. x/22.05.2012 şi a legitimaţiei aferente, precum şi la preschimbarea certificatului de atestare seria x nr. x/02.11.1999, acte emise de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului pentru competenţa de responsabil tehnic de execuţie, într-un certificat de autorizare şi legitimaţia aferentă, acte emise de ISC pentru competenţa de responsabil de execuţie în domeniul Construcţii rutiere şi drumuri cu valabilitate începând de la data depunerii şi înregistrării dosarelor la ISC sub nr. x/27.01.2017.

La termenul de judecată din 03.10.2017, reclamantul a formulat cerere de completare a acţiunii, prin care a solicitat anularea art. 70 din Ordinul MDRAP nr. 1895/31.08.2016 şi introducerea în cauză, în calitate de pârât, şi a emitentului ordinului, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 596 din 13 februarie 2018, Curtea a admis în parte cererea de chemare în judecată.

A anulat art. 70 din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, precum şi pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activitate în construcţii", aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei nr. 777/2003.

A anulat Adresele nr. x/07.02.2017 şi nr. y/27.03.2017 emise de pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii.

A obligat pârâta Inspectoratul de Stat în Construcţii să emită un act administrativ prin care să soluţioneze pe fond cererea reclamantului de preschimbare a certificatului de atestare tehnică profesională, seria x nr. x/22.05.2012 şi a legitimaţiei aferente, precum şi de preschimbare a certificatului de atestare seria x nr. x/02.11.1999.

A respins în rest cererea ca neîntemeiată.

2. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe, pârâţii Inspectoratul de Stat în Construcţii şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice au formulat, fiecare, recurs.

2.1. Pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate şi, în urma rejudecării fondului, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a arătat recurentul că emiterea Ordinului MDRAP nr. 1895/2016 nu a impus restrângerea efectivă a unui drept, ci a prevăzut doar un termen de decădere în care reclamantul trebuia să îndeplinească o procedură administrativă, respectiv depunerea dosarului de atestare şi a legitimaţiei de responsabil tehnic cu execuţia, astfel că aprobarea ordinului menţionat nu trebuie analizată din perspectiva dispoziţiilor art. 53 din Constituţia României.

Termenul la care face trimitere art. 70 din procedură, deşi este un termen de decădere, nu are caracterul sancţionator reţinut de prima instanţă, existând obligaţia legală pentru toţi responsabilii tehnici cu execuţia să respecte normele impuse pentru desfăşurarea unei activităţi.

Noua procedură derulată de ISC îi conferă intimatului aceleaşi drepturi ca şi cele pe care le avea anterior emiterii Ordinului nr. 1895/2016, nefiind contestată calitatea sa de inginer constructor, ci a fost supusă unor cerinţe atestarea în calitatea de RTE pe care a pierdut-o prin neexercitarea dreptului de preschimbare a atestatului în termenul stabilit de art. 68 alin. (1).

2.2. Pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

A precizat recurentul-pârât că Ordinul nr. 1895/2016, contestat de reclamant, a fost emis în aplicarea art. III alin. (2) din Legea nr. 177/2015, pentru modificarea si completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, prevederi ce au determinat schimbarea competenţei în ceea ce priveşte autorizarea responsabililor tehnici cu execuţia şi a diriginţilor de şantier, precum şi confirmarea periodică privind exercitarea dreptului de practică al acestora, de la MDRAP la Inspectoratul de Stat în Construcţii şi implicit obligaţii din partea persoanelor atestate ca responsabil tehnic impuse prin procedura aprobată de autoritatea care de altfel îi autorizase iniţial-MDRAP.

Pentru a nu produce disfuncţionalităţi în activitatea persoanelor atestate ca RTE atestaţi a căror valabilitate a legitimaţiilor expira începând cu luna ianuarie 2016, sau a celor care doreau să exercite activitatea atestată, dar nu mai aveau legitimaţii valabile anterior datei de 01.01.2016, ISC a emis şi publicat mai multe ordine pe site-ul instituţiei.

Astfel, prin Ordinul nr. 47/29.01.2016 al Inspectorului General al ISC, s-a prelungit valabilitatea legitimaţiilor responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, a căror valabilitate expira începând cu 01.01.2016, până la data de 01.07.2016.

Prin Ordinul nr. 393/01.07.2016 al Inspectorului General al ISC pentru modificarea Ordinului nr. 47/29.01.2016, s-a prelungit valabilitatea documentelor până la data de 01.09.2016, perioadă până la care se preconiza aprobarea şi publicarea procedurii.

Prin Ordinul nr. 1498/31.08.2016 pentru modificarea art. 1 din Ordinul nr. 47/29.01.2016 s-a prelungit valabilitatea documentelor până la 31.12.2016.

Prin Ordinul nr. 1985/29.12.2016 al Inspectorului general al ISC s-a prelungit valabilitatea legitimaţiilor responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii care expiră începând cu data de 01.01.2016, până la data de 31.05.2017, sub rezerva depunerii la ISC a dosarului de prelungire a vizei profesionale.

Ordinele Inspectorului General al ISC Nr. 1948/2016 şi nr. 1985/2016 au fost emise în aplicarea prevederilor procedurii, pentru a prelungi valabilitatea legitimaţiilor până la emiterea autorizaţiilor şi legitimaţiilor emise de ISC pentru persoanele care au depus în termenul stabilit de procedură dosarul de preschimbare a atestatelor şi legitimaţiilor emise de MDRAPFE.

Pentru prelungirea valabilităţii legitimaţiilor şi confirmarea dreptului de practică, persoanele atestate aveau obligaţia de a depune un dosar având componentă identică cu cea a dosarului pentru prelungirea vizei atestării profesionale a specialiştilor în construcţii.

Potrivit prevederilor art. III alin. (2) Ordinul MDRAP nr. 1895/2016 publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 767/30 septembrie 2016, s-a prevăzut în sarcina persoanelor atestate ca RTE cu execuţia lucrărilor de construcţii anterior intrării în vigoare a acestui ordin obligaţia ca până la data de 31 decembrie 2016 să solicite preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor dobândite anterior cu autorizaţii şi legitimaţii emise în conformitate cu prevederile procedurii nou reglementate.

Potrivit art. 70 alin. (1), persoanele care nu au solicitat preschimbarea atestatelor/legitimaţiilor în termenul prevăzut de art. 68 alin. (1) vor pierde calitatea de responsabil tehnic cu execuţia şi nu îşi vor mai putea desfăşura activitatea.

Intimatul-reclamant nu a solicitat preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor în termenul prevăzut de art. 68 alin. (1) din procedură, 31.12.2016, ceea ce atrage pierderea calităţii de RTE.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, emiterea Ordinului nr. 1895/2016 nu a impus restrângerea efectivă a unui drept, ci a prevăzut doar un termen de decădere în care recurentul trebuia să îndeplinească o procedură administrativă, aprobarea acestui ordin neputându-se analiza din perspectiva art. 53 din Constituţia României.

Termenul la care se face trimitere în art. 70, deşi este nu termen de decădere, nu are caracterul sancţionator reţinut de prima instanţă, existând obligaţia legală pentru toţi responsabilitii tehnici cu execuţia de a respecta normele impuse pentru desfăşurarea acestei activităţi, cu atât mai mult cu cât procedura a fost publicată în Monitorul Oficial al României.

Art. 70 alin. (2) reglementează posibilitatea persoanelor care au pierdut calitatea de responsabil tehnic cu execuţia să solicite autorizarea conform procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de liberă practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor în construcţii, respectiv pe bază de examen organizat de Inspectoratul de Stat în Construcţii.

3. Apărările formulate de intimatul-reclamant

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

4. Decizia instanţei de recurs

4.1. Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, în ceea ce priveşte recursul pârâtului Inspectoratul de Stat în Construcţii urmează a analiza, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condiţiile art. 499 C. proc. civ., excepţia netimbrării recursului.

Deşi recurentului-pârât i s-a pus în vedere, prin adresa instanţei din 12.02.2020, să facă dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON, conform art. 24 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2013, acesta nu s-a conformat dispoziţiilor instanţei. Potrivit art. 33 din aceeaşi ordonanţă, taxele de timbru se plătesc anticipat.

Conform art. 486 alin. (3) C. proc. civ., cerinţele menţionate la alin. (2) sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţii.

De asemenea, potrivit art. 197 C. proc. civ. "În cazul în care cererea este supusă timbrării, dovada achitării taxelor datorate se ataşează cererii. Netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată, în condiţiile legii."

Prin urmare, având în vedere faptul că recurentul-pârât Inspectoratul de Stat în Construcţii nu şi-a îndeplinit obligaţia de timbrare a recursului, ce-i revenea conform prevederilor legale arătate, Înalta Curte va anula recursul, ca netimbrat.

4.2. În ceea ce priveşte recursul pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi în raport cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că este nefondat.

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea art. 70 din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi a Adreselor nr. x/07.02.2017 şi nr. y/27.03.2017 emise de pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii şi obligarea pârâtului ISC să soluţioneze pe fond cererea sa de preschimbare a certificatului de atestare tehnică profesională.

Înalta Curte apreciază că sancţiunea instituită prin dispoziţiile art. 70 din Ordinul MDRAP nr. 1895/31.08.2016 este excesivă, actul administrativ reflectând în atare context excesul de putere manifestat cu prilejul reglementării.

O atare concluzie se desprinde din faptul că, prin Ordinul nr. 1895/31.08.2016, pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, precum şi pentru modificarea Reglementării tehnice "îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activitate în construcţii", aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor si locuinţei nr. 777/2003, a fost elaborată amănunţit procedura de autorizare ca responsabil tehnic cu execuţia, fiind detaliate condiţiile dobândirii calităţii de RTE precum şi cazurile în care se suspendă ori se anulează autorizaţia de RTE.

Prin dispoziţiile art. 11 şi următoarele din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 se prevede faptul că autorizarea responsabililor tehnici cu execuţia se face numai în urma examenului organizat de ISC, la care pot participa candidaţii care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 10 din acelaşi act administrativ.

Odată dobândit dreptul de practică a profesiei de responsabil tehnic cu execuţia, emitentul ordinului prevede confirmarea periodică a dreptului de practică a titularilor de autorizaţii de responsabili tehnici cu execuţia, procedură stabilită prin dispoziţiile art. 44-46 din Ordin.

Capitolul VII din Ordin, Aplicarea sancţiunilor, reglementează condiţiile în care se poate dispune suspendarea sau anularea autorizaţiilor de responsabil tehnic cu execuţia, după cum urmează:

"Art. 58. - (1) Suspendarea autorizaţiei/autorizaţiilor de responsabil tehnic cu execuţia se poate dispune pentru o perioadă cuprinsă între 6 luni şi 12 luni în următoarele situaţii:

a) în situaţia încălcării oricăreia dintre prevederile art. 51 lit. a)-d) şi lit. f) şi/sau ale art. 52, constatate şi consemnate în procesul-verbal de control şi inspecţie, potrivit legii, de către organele de control ale I.S.C.;

b) în situaţia încălcării prevederilor art. 41, art. 42 alin. (1) şi/sau ale art. 53;

c) ca urmare a propunerii comisiei de autorizare care a analizat dosarul depus în vederea confirmării dreptului de practică;

d) ca urmare a propunerii comisiei de autorizare care a analizat concluziile procesului-verbal întocmit în urma procesului de supraveghere periodică a activităţii responsabilului tehnic cu execuţia autorizat.

(2) Suspendarea autorizaţiei/autorizaţiilor de responsabil tehnic cu execuţia se poate dispune pentru o perioadă de 12 luni în următoarele cazuri:

a) titularul exercită activitatea în afara domeniului/subdomeniului de autorizare;

b) titularul nu prelungeşte dreptul de practică în termenii prezentei proceduri, dar desfăşoară activitatea de responsabil tehnic cu execuţia;

c) responsabilul tehnic cu execuţia se sustrage supravegherii periodice a activităţii autorizate.

(3) în situaţia încălcării art. 51 lit. g) constatată şi consemnată în procesul-verbal de control şi inspecţiei, potrivit legii, de către organele de control ale I.S.C. P. parcursul desfăşurării activităţii specifice, suspendarea autorizaţiei/autorizaţiilor se dispune, până la data înregistrării la I.S.C. a copiei legitimaţiei valabile de electrician autorizat, respectiv al legitimaţiei valabile de instalator autorizat în gaze naturale, emisă de autoritatea naţională de reglementare competentă, potrivit legii.

(4) Suspendarea autorizaţiei/autorizaţiilor de responsabil tehnic cu execuţia se poate dispune în situaţia în care, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, i-a fost aplicată titularului pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a ocupa funcţia, de a exercita profesia sau meseria, ori de a desfăşura activitatea de care s-a folosit pentru săvârşirea infracţiunii), pe perioada dispusă de instanţă.

(5) Suspendarea se anulează prin ordin al inspectorului general al I.S.C. atunci când se constată încetarea stării care a dus la aplicarea sancţiunii de suspendare a autorizaţiei sau în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive."

"Art. 59. Anularea autorizaţiei de responsabil tehnic cu execuţia se poate dispune în următoarele situaţii:

a) titularul a verificat şi a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerinţele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, şi care au dus la un caz de accident tehnic favorizat de neefectuarea corectă a verificărilor de calitate de către acesta, accident soldat cu victime umane în perioada de execuţie şi de utilizare, sau care au dus la afectarea integrităţii corporale cu consecinţe iremediabile;

b) titularul a verificat şi a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerinţele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, şi care au pus în pericol viaţa şi sănătatea oamenilor;

c) titularul a verificat şi a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerinţele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, şi care au dus la accidente cu consecinţe grave asupra mediului înconjurător;

d) în cazul constatării săvârşirii faptelor prevăzute art. 35 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, printr-o hotărâre definitivă a instanţelor de judecată competente;

e) în situaţia în care, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, i-a fost aplicată titularului pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a ocupa funcţia, de a exercita profesia sau meseria, ori de a desfăşura activitatea de care s-a folosit pentru săvârşirea infracţiunii);

f) titularul îndeplineşte condiţiile pentru a treia suspendare pe o perioadă limitată, în ultimii 5 ani;

g) titularul desfăşoară activitate de responsabil tehnic cu execuţia în perioada în care autorizaţia este suspendată;

h) titularul exercită activitatea de responsabil tehnic cu execuţia la obiective pentru care nu a fost emisă autorizaţie de construire, la obiective a căror autorizaţie de construire este expirată sau la obiective care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire.".

Rezultă, aşadar, din ansamblul reglementării cuprinse la Capitolul VII, faptul că sancţiunea neîndeplinirii obligaţiilor circumscrise confirmării periodice a dreptului de practică a titularilor de autorizaţii RTE este cea a suspendării autorizaţiei şi numai în situaţia în care titularul autorizaţiei RTE suspendate a înregistrat trei suspendări pe o durată de 5 ani ori desfăşoară activitate de responsabil tehnic cu execuţia în perioada în care autorizaţia este suspendată se poate proceda la anularea autorizaţiei de RTE.

Cu toate acestea, prin dispoziţiile art. 70 alin. (1) din Ordinul nr. 1895/31.08.2016, se prevede sancţiunea anulării autorizaţiei de responsabil tehnic cu execuţia pentru încălcarea obligaţiei de a solicita preschimbarea atestatelor si legitimaţiilor cu autorizaţii si legitimaţii emise de ISC, sancţiune ce în mod corect a fost apreciată de prima instanţă ca fiind excesivă, fiind evident că principiul proporţionalităţii, aplicabil şi în cazul elaborării actelor administrative cu caracter normativ (conform art. 68 din Legea nr. 24/2000) şi în raport de care se apreciază existenţa excesului de putere cu prilejul reglementării, a fost încălcat cu prilejul edictării dispoziţiilor art. 70 din Ordinul nr. 1895/31.08.2016.

4.3. Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul 486 alin. (3) C. proc. civ. şi, respectiv, art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a anula recursul ISC, ca netimbrat, şi a respinge recursul MDRAP, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul formulat de Inspectoratul de Stat în Construcţii împotriva sentinţei nr. 596 din 13 februarie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

Respinge recursul formulat de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 iunie 2020.