Validity of individual regulatory orders: inapplicability of normative act legislation and sufficiency of administrative motivation under Art. 425 Code of Civil Procedure

Şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2020

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub număr dosar x/2016, în data de 30.05.2016, urmare a declinării competenţei de către Curtea de Apel Ploieşti, iniţial învestită, prin sentinta civilă nr. 128/18.05.2016, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), în temeiul art. 8 din Legea 554/2004, a contestat Ordinul nr. 172/14.12.2015 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice şi a preţului pentru energia electrică reactivă, pentru societatea "A." S.A., publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 940 din 18/12/2015, emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei, solicitând:

(i) anularea Ordinului ANRE nr. 172/14.12.2015;

(ii) obligarea pârâtei la emiterea unui nou ordin, cu respectarea legislaţiei în vigoare;

(iii) obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

La data de 29 februarie 2016, reclamanta A. S.A. a formulat cerere completatoare a acţiunii în contencios administrativ, solicitând şi anularea răspunsului ANRE nr. 5690/27.01.2016, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului ANRE 172/2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 689 din 1 martie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, atât excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea adresei nr. x/27.01.2016, cât şi acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta A. S.A., pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea litigiului în fond, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată generate de proces.

În motivarea recursului se arată că hotărârea recurată este nelegală, întrucât instanţa de fond a făcut o analiză selectivă a motivelor de nelegalitate, bazată pe contradictorialitate, fără a motiva respingerea unora dintre argumentele reclamantei, dispunând astfel respingerea acţiunii, cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a precizat, în esenţă, că, pe de o parte, pentru a se degreva de analiza unora dintre motivele de nelegalitate a actului atacat, instanţa de fond a apreciat că dispoziţiile legii nr. 24/2000 şi ale legii nr. 52/2003 nu ar fi incidente în speţă, faţă de pretinsul caracter individual al actului administrativ, însă, pe de altă parte, în cadrul altor considerente s-a folosit tot de aceste dispoziţii pentru a respinge susţinerile sale sau pentru a achiesa la susţinerile neîntemeiate ale intimatei-pârâte.

Recurenta a învederat că instanţa de fond nu a arătat motivele pentru care a respins unele dintre motivele invocate în sprijinul acţiunii introductive (cum ar fi: criticile referitoare la nerespectarea prevederilor art. 5 şi 6 din O.U.G. nr. 33/2007; încălcarea principiilor care guvernează stabilirea tarifelor şi preţurilor; valoarea RRR bazată pe un calcul eronat; încălcarea principiilor dreptului unional referitoare la stabilirea tarifelor şi încălcarea speranţei legitime), fapt care atrage incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., din perspectiva dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) acelaşi cod referitoare la necesitatea redactării motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia instanţei.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta menţionează că instanţa de fond, cu aplicarea greşită a legii, a conferit actului atacat calificarea de act administrativ cu caracter individual şi a apreciat că nu ar fi incidente în cauză dispoziţiile legii nr. 24/2000 şi ale legii nr. 52/2003 invocate în susţinerea acţiunii, în contextul în care ordinul atacat are caracter unilateral, fiind emis fără consimţământul subiectelor de drept în privinţa cărora generează efecte şi prezintă interes general, producând efecte erga omnes, trăsături specifice actelor administrative normative, astfel că în speţă sunt incidente dispoziţiile legale reglementate de actele normative precizate, a căror nerespectare a fost evidentă la emiterea ordinului contestat, astfel cum s-a iterat prin cererea de anulare a acestuia de către reclamantă.

De asemenea, recurenta a criticat sentinţa instanţei de fond sub aspectul interpretării greşite a principiului motivării actului administrativ, prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 24/2000 incidente în speţă, în pofida celor reţinute prin hotărârea atacată, menţinându-şi argumentele din cuprinsul cererii de chemare în judecată referitoare la încălcarea prevederilor din legea menţionată precum şi din cuprinsul Legii nr. 52/2003 în ceea ce priveşte motivarea ordinului atacat, precizând, în acelaşi timp, că Referatul de aprobare al acestuia nu face dovada motivării actului, iar Nota de fundamentare a fost întemeiată pe dispoziţii legale modificate ulterior întocmirii sale, respectiv în baza formei viitoare a prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologia care a fost modificată prin Ordinul nr. 165/2015, fiind astfel lipsită de putere juridică.

Totodată, recurenta a criticat reţinerea greşită a instanţei de fond, potrivit căreia nu ar fi fost încălcat principiul transparenţei decizionale, prin interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 52/2013, precum şi a art. 115 din Metodologie, amestecând considerente referitoare la procedura de consultare publică cu susţineri potrivit cărora această procedură nu ar trebui respectată de către intimată, în condiţiile respectării prevederilor din metodologie evocate, contrar dispoziţiilor O.U.G. nr. 33/2007 care obliga pârâta să respecte procedura de consultare publică.

Tot prin greşita aplicare a legii, se arată în recurs, instanţa de fond a apreciat că nu ar fi fost incidente dispoziţiile relevante din Legea nr. 52/2003 şi din Legea nr. 24/2000 referitoare la evaluarea preliminară/studiu de impact, reţinând, totuşi, că pârâta a procedat la o evaluare a impactului actului administrativ, proiectul fiind supus Comitetului de Reglementare însoţit de referatul de aprobare, făcând referire şi la evaluarea impactului realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016, indicată în Nota de fundamentare, concluzionând că nu ar fi fost necesară publicarea unui studiu de impact, fără însă să facă niciun fel de menţiune cu privire la evaluarea preliminară prevăzută de Legea nr. 24/2000.

Instanţa de fond, a arătat recurenta, a apreciat cu aplicarea greşită a legii şi a principiului tempus regit actum netemeinicia criticilor referitoare la faptul că reglementarea din cuprinsul proiectului de ordin, identică cu cea din ordinul adoptat, s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare, încălcând dispoziţiile art. 105 alin. (1) din Metodologie care prevedeau limitarea variaţiilor tarifelor, la cel mult 10% pentru fiecare dintre tarifele specifice de distribuţie şi la cel mult 7% pentru tariful mediu ponderat, în timp ce proiectul ordinului contestat prevedea o scădere a tarifelor de aproximativ 14% pentru fiecare nivel de tensiune.

Faptul că Ordinul nr. 165/2015 a intrat în vigoare la data de 08.12.2015, anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 172/2015 nu acoperă nelegalitatea procedurii de elaborare, iniţiere, supunere spre dezbatere publică a acestuia din urmă, astfel că toate viciile legate de procedura de adoptare a actului constituie motive de nelegalitate a acestuia, potrivit reglementării art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a criticat sentinţa recurată şi pentru aplicarea greşită de către judecătorul fondului a principiului neretroactivităţii legii, din perspectiva efectelor actului administrativ atacat, respectiv concluzia acestuia potrivit căreia nivelul corecţiilor ar fi rezultat în urma aprecierii nivelului tarifelor prognozat şi al celui efectiv realizat, nivel determinat prin analiza anumitor elemente enumerate care ar fi fost aferente unei perioade de un an calendaristic.

Or, reclamanta a invocat nerespectarea principiului neretroactivităţii legii din perspectiva faptului că modificarea generată de Ordinul 172/2015 impactează o situaţie juridică în curs, născută sub imperiul legii vechi, ale cărei efecte erau previzionate legitim a se epuiza sub imperiul legii în temeiul căreia s-au născut, caz în care, pentru a se putea aplica, era necesară respectarea principiilor enunţate în jurisprudenţa CJUE.

Au fost criticate şi considerentele instanţei de fond referitoare la susţinerile reclamantei privind aplicarea greşită a principiilor stabilităţii, predictibilităţii reglementărilor în sectorul energiei electrice, precum şi principiul aşteptării legitime şi a prevederilor legale invocate care consacră aceste principii, precum şi încălcarea efectului direct vertical al Directivei 2009/72/CE, motivat de împrejurarea că autoritatea publică emitentă nu poate fi sancţionată pentru transpunerea incorectă a directivei, cu încălcarea obligaţiei judecătorului de a aplica efectul direct al directivei care impune autorităţilor de reglementare din statele membre ca metodologiile folosite pentru calcularea sau stabilirea clauzelor şi condiţiilor privind tarifele de transport de distribuţie să fie stabilite şi aprobate cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, precum şi obligaţia de a stabili tarifele astfel încât să permită realizarea investiţiilor necesare pentru viabilitatea reţelelor, raţionament confirmat de către CJUE în cauza C-274/08.

Raportat la situaţia de faţă, menţionează recurenta, modificarea bruscă a cadrului general, urmată de scăderea intempestivă a tarifelor la distribuţie, prin adoptarea Ordinului 172/2015, încalcă vădit aceste principii, contravenind obiectivelor Directivei 72/2009 de încurajare a realizării de investiţii.

Recurenta a criticat şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 9 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 33/2007 şi ale procedurii de adoptare a actului în regim de urgenţă, conform art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003.

Problema de legalitate se referă la faptul că ordinul contestat aprobă în procedură de urgenţă tarife care nu puteau fi prevăzute în contextul legislaţiei în vigoare chiar la momentele 30.09.2015 şi 13.11.2015 despre care face vorbire prima instanţă. Or, aprobarea în regim de urgenţă a fost întemeiată de către intimată pe dispoziţiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, ale căror condiţii nu sunt îndeplinite în cazul de faţă, întrucât intimata îşi invocă propria culpă în vederea justificării adoptării actului în regim de urgenţă, iar justificarea necesităţii clarificării corectei interpretări a prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie se referă la un alt act administrativ, respectiv Ordinul 165/2015 prin care a fost modificat acest articol, astfel că este imposibil de justificat o pretinsă împrejurare excepţională, necunoscută de intimată, care să justifice adoptarea ordinului 172/2015 în regim de urgenţă.

A fost criticată şi aprecierea instanţei de fond asupra susţinerilor reclamantei privind aplicarea greşită a principiului tratamentului nediscriminatoriu, precum şi a dispoziţiilor care reglementează acest principiu, cuprinse în O.U.G. nr. 33/2007 şi H.G. nr. 1069/2007, conform cărora reglementările şi tratamentul pe piaţa energiei trebuie să fie nediscriminatorii, în condiţiile în care ordinul contestat încalcă flagrant acest principiu, operatorii de distribuţie fiind în mod evident discriminaţi faţă de clienţii finali, cu ignorarea impactului pe care scăderea tarifelor îl are asupra acestora, respectiv reducerea încasărilor care conduc la dificultăţi de onorare a obligaţiilor faţă de bugetul de stat, faţă de furnizori şi faţă de salariaţi, în final conducând la imposibilitatea realizării programului de investiţii elaborat şi aprobat de ANRE pentru perioada de reglementare 2014-2018, toate acestea având efect direct asupra clienţilor finali.

În ceea ce priveşte criticile actului administrativ referitoare la aplicarea greşită a principiului predictibilităţii şi aşteptării legitime, recurenta a arătat că instanţa de fond a reţinut greşit că acestea se întemeiază pe practica ANRE de stabilire a tarifelor, anterioară modificării Metodologiei prin Ordinul 165/2015, iar criticile reclamantei nu ar viza decât acest ordin, considerentele fiind străine de natura cauzei.

În realitate, aceste critici se refereau la faptul că reclamanta nu putea previziona că, în mai puţin de o lună, intimata va aproba tarife care să înregistreze scăderi fără precedent, coroborat cu modificarea concomitentă a prevederilor Metodologiei care nu îi permitea să aprobe tarifele respective în lipsa unei modificări, încălcând astfel grav obligaţia de a asigura un cadru de reglementare stabil şi predictibil, cu înfrângerea prevederilor H.G. nr. 1069/2007 pentru aprobarea Strategiei energetice a României pentru perioada 2007-2020.

Referitor la criticile privind aplicarea greşită a prevederilor Metodologiei-art. 38 alin. (3), art. 40, art. 124 privind costul cu energia electrică pentru acoperirea CPT, precum şi cu privire la rata reglementată a rentabilităţii, recurenta a precizat că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a unei puteri de lucru judecat relative prin raportare la alt dosar, respectiv dosar nr. x/2015, având ca obiect anularea Ordinului 154/2014, însă aspectele referitoare la CPT au fost invocate prin raportare la ordinul contestat în prezenta cauză.

Aspectele prezentate sunt valabile, menţionează recurenta, şi în ceea ce priveşte criticile ordinului din perspectiva RRR (rata de reglementare a rentabilităţii), cu privire la care instanţa de fond a reţinut eronat că aceasta a fost aprobată prin Ordinul 146/2014, iar acţiunea în anularea acestui ordin a făcut obiectul dosarului x/2015, astfel că eventualele critici cu privire la excesul de putere săvârşit de intimată cu prilejul acestei reglementări nu poate face obiectul prezentei cauze.

În fine, recurenta arată că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile Metodologiei referitoare la corecţii prin raportare la obiectivele reglementărilor din sectorul energetic în ceea ce priveşte operatorii de distribuţie şi la reglementarea cuprinsă în Ordinul 172/2015.

În privinţa acestor critici, a menţionat recurenta, instanţa de fond a achiesat la apărările intimatei fără însă a trece prin propriul filtru analiza acestor susţineri, reţinând că reclamanta nu a probat modalitatea în care operatorul este prejudiciat prin aplicarea noilor tarife pentru anul 2016, în contextul în care efectul principal al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate suplimentar în ultimele 4 luni ale anului 2014 şi în primele 8 luni ale anului 2015.

Astfel, prevederile art. 105 alin. (1) din Metodologie, forma în vigoare la momentul adoptării sale şi până la data modificarea prin Ordinul 165/2015, stabileau plafonarea tarifelor de distribuţie, atât în cazul scăderii, cât şi în cazul creşterii, protejându-se nediscriminatoriu operatorii de distribuţie şi operatorii finali de variaţii excesive, diminuările şi majorările de tarife şi implicit corecţiile se realizau cu respectarea plafoanelor prevăzute de text.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.

În susţinerea acestei poziţii procesuale, intimata a menţionat, în esenţă, că Ordinul preşedintelui ANRE nr. 172/14.12.2015 este un act administrativ cu caracter individual, după cum corect a reţinut judecătorul fondului, emis cu respectarea dispoziţiilor art. 115 din Metodologie, fiind destinat punerii în aplicare a dispoziţiilor legale care atribuie în competenţa funcţională a ANRE obligaţia de a aproba tarife de distribuţie a energiei electrice ce urmează a fi aplicate exclusiv de operatorul de distribuţie, în speţă reclamanta, tarife calculate în baza prevederilor Metodologiei aprobate, de asemenea, prin ordin al preşedintelui aceleiaşi autorităţi, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi nici ale Legii nr. 24/2000 referitoare la actele normative.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise de recurentă motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat, pentru considerentele ce succed:

Preliminar, Înalta Curte precizează că, în economia C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, ale cărui dispoziţii sunt incidente în cauză, recursul poate fi exercitat numai pentru motivele de nelegalitate expres prevăzute de art. 488 din cuprinsul acestuia.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute în cuprinsul alin. (1), la punctele 1-8.

Ca atare, recursul se poate exercita exclusiv pentru motive de nelegalitate însă nu şi de netemeinicie, cum sunt cele privind efectuarea de verificări ale conformităţii situaţiei de fapt reţinută prin hotărârea instanţei de fond cu probele administrate în cauză, unicul obiect al recursului constituindu-l verificarea legalităţii hotărârii atacate prin prisma motivelor de casare prevăzute de lege.

În speţă, recurenta invocă expres motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ. care vizează, în ordinea în care au fost expuse, situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea motivelor de nelegalitate invocate, recurenta a precizat, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii, că instanţa, pe de o parte, nu a arătat motivele pentru care a respins unele dintre criticile de nelegalitate ale ordinului atacat invocate în susţinerea acţiunii, iar pe de altă parte nu a procedat la analizarea tuturor acestora, ignorându-le, fapt pentru care nu a răspuns în totalitate criticilor formulate, în absenţa oricărei justificări concrete în considerentele sentinţei pronunţate, coroborat cu restrângerea nejustificată şi interpretarea eronată a normelor de drept material şi reţinerea greşită a faptelor, în raport cu normele aplicabile.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitor la încălcarea de către instanţă a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, prin raportare la dispoziţiile art. 22 alin. (4) şi (6) C. proc. civ., Înalta Curte relevă că această normă procesuală consacră, în alţi termeni, principiul rolului activ al judecătorului, de altfel fiind inclusă în cuprinsul Capitolului II din cadrul Titlului preliminar al C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, intitulat "Principiile fundamentale ale procesului civil".

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 pct. 5 C. proc. civ. pentru a se constata dacă reprezintă sau nu motiv pentru casarea hotărârii, deoarece această normă se referă la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, după cum mai sus s-a menţionat.

Nulitatea actelor de procedură se regăseşte actualmente în Capitolul III din Titlul IV al Cărţii I, capitol care reglementează nulităţile şi modul în care acestea pot fi invocate, precum şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii, potrivit art. 174 alin. (1) C. proc. civ., nulitatea fiind definită ca fiind acea sancţiune care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, pentru valabila sa întocmire.

Ca atare, nulitatea reprezintă o cauză de ineficacitate a actului de procedură determinată de încălcarea unei condiţii legale de validitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, prin prisma criticilor formulate, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este incident în cauză întrucât criticile pe care recurenta a înţeles să le expună în susţinerea incidenţei acestui motiv de casare, constând în nerespectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. referitoare la arhitectura hotărârii judecătoreşti, respectiv necesitatea motivării în fapt şi în drept a soluţiei, nu se subsumează motivului de casare evocat, criticile urmând a fi analizate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Niciuna dintre aceste critici nu constituie motiv de nulitate a hotărârii întrucât nu sunt rezultatul încălcării vreunei norme de procedură de către prima instanţă, supusă regimului sancţionator reglementat de art. 174-176 C. proc. civ. referitoare la nulităţi şi regimul juridic al acestora.

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurenta se află în eroare susţinând că sentinţa pronunţată de instanţa de fond nu este motivată.

Din lecturarea acesteia se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conţinutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se şi cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate, cât şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia.

Contradictorialitatea motivelor regăsite în cuprinsul sentinţei atacate nu este susţinută de considerente, împrejurare rezultată în termeni lipsiţi de echivoc din simpla lecturare a acesteia.

Instanţa de fond a înlăturat criticile reclamantei referitoare la aplicabilitatea prevederilor Legii nr. 52/2003 şi ale Legii nr. 24/2000, motivat de calificarea ordinului contestat ca act administrativ individual, iar referirile ulterioare la prevederile acestor legi nu sunt de natură să contrazică această calificare.

Acestea sunt complementare prin raportare la conduita emitentului actului administrativ care a înţeles să respecte unele dintre prevederile legale referitoare la procedura emiterii actelor administrative cu caracter normativ, deşi nu avea o asemenea obligaţie sau referirea la normele legilor a fost nuanţată, funcţie de împrejurări, aşa cum susţine recurenta, însă nu a fost de natură să contrazică sau să altereze câtuşi de puţin concluzia naturii juridice de act administrativ individual a ordinului atacat.

Oricum, pentru incidenţa acestuia motiv de casare era necesar ca hotărârea atacată să cuprindă numai motive străine de natura cauzei, condiţie care nu este îndeplinită în prezenta cauză, datorită faptului că instanţa de fond, deşi într-o manieră aparent reducţionistă, a reuşit totuşi să efectueze o analiză a pretenţiilor afirmate de reclamanta constând în nelegalitatea procedurii de emitere a ordinului şi, prin urmare, şi a acestuia.

Inferenţa la care a apelat instanţa de fond, raţionamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum şi soluţia dată acţiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanţa a abordat litigiul, respectiv susţinerile părţilor.

Nu constituie o nemotivare şi astfel nu atrage incidenţa motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parţial, susţineri ale părţii potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanţei cu cele ale uneia dintre părţile litigante.

În ceea ce priveşte obligativitatea instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, obligaţie nerespectată de instanţa de fond în opinia recurentei, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenţei constante a instanţei europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock şi Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenţie obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înţeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părţi şi că o instanţă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse.

Or, în speţă, potrivit considerentelor anterior expuse, instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată în urma unui examen laborios de legalitate, stabilind faptele şi aplicând dreptul incident, cu respectarea garanţiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părţilor la un proces echitabil, reuşind să surprindă toate împrejurările esenţiale pentru justa soluţionare a cauzei.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speţă.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă în susţinerea recursului, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind vorba despre cauze de nelegalitate şi nu de netemeinicie ale hotărârii judecătoreşti.

Plecând de la această teză interpretativă, se reţine că în motivarea recursului declarat împotriva sentinţei pronunţată în primă instanţă de Curtea de Apel Bucureşti, recurenta a înţeles ca, în esenţă, să reia argumentele prezentate în acţiunea introductivă.

Criticile de netemeinicie a hotărârii, respectiv, cele care vizează situaţia de fapt, nu pot face obiectul recursului, după cum s-a reţinut în cele de mai sus.

Preliminar, în acord cu concluzia instanţei de fond, Înalta Curte reţine că actul administrativ contestat a fost emis de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei pentru Societatea Comercială "A." - S.A., prin raportare la sfera destinatarilor actului administrativ, astfel că Ordinul 172/2015 nu are un caracter general, impersonal, ci se adresează unui subiect anume individualizat, căruia îi prescrie obligaţia de a practica tarife specifice prestabilite de autoritatea de reglementare, împrejurare determinantă pentru atribuirea caracterului de act administrativ cu caracter individual.

Reţinând această calificare juridică, corect a reţinut instanţa de fond că nu sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi nici prevederile Legii nr. 24/2000, aplicabile doar actelor administrative cu caracter normativ.

Raportat la conţinutul ordinului, procedura de adoptare presupune, din perspectiva consultării şi transparenţei decizionale, respectarea etapelor de consultare prevăzute de Metodologia de stabilire a tarifului pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, aprobată prin Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, cu modificările şi completările ulterioare.

Or, aceste etape au fost respectate de intimata-pârâtă care a procedat şi la afişarea, pe pagina de internet, a ordinelor de stabilire a tarifelor însoţite de o Notă de fundamentare.

Astfel, conform art. 115 din Metodologie "pe baza analizei efectuate pentru stabilirea tarifelor, în perioada 15 noiembrie-1 decembrie a fiecărui an, au loc discuţii la autoritatea competenta cu fiecare operator de distribuţie, in scopul prezentării rezultatelor analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuţie pentru următorul an".

În aplicarea Metodologiei, la data de 13 noiembrie 2015 a avut loc, la sediul ANRE, o întâlnire cu operatorii de distribuţie printre care şi reclamanta, în care au fost prezentate rezultatele analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuţie pentru următorul an, aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, corect identificate de prima instanţă.

Ulterior acestei şedinţe, proiectul de ordin a fost publicat pentru consultare pe site-ul ANRE în data de 27.11.2015, cu termen de transmitere a propunerilor şi observaţiilor data de 07.12.2015.

În raport de prevederile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007, proiectul de ordin însoţit de referatul de aprobare a fost supus dezbaterii şi aprobării Comitetului de Reglementare în şedinţa din 14.12.2015 şi a fost transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României în data de 15.12.2015, astfel că instanţa de recurs apreciază că sunt nefondate criticile reclamantei din perspectiva nerespectării procedurii transparenţei decizionale.

Referitor la lipsa motivării actului administrativ contestat, Înalta Curte precizează că motivarea unui act administrativ presupune indicarea motivelor de fapt şi de drept care justifică emiterea respectivului document, motive ce pot fi prezentate fie în corpul actului, fie distinct, într-un alt act, care va constitui parte a documentaţiei administrative ce a stat la baza emiterii respectivului act, toate acestea fiind de natură a înlătura arbitrariul şi şi a facilita controlul de legalitate.

În speţă, Ordinul nr. 172/2015 este însoţit de documentul intitulat Referat de aprobare, care conţine în detaliu motivarea elementelor de cost avute în vedere la stabilirea corecţiilor, astfel că instanţa de judecată este în măsură să aprecieze în mod judicios asupra argumentelor pentru care s-a impus emiterea actului administrativ contestat.

Susţinerea referitoare la nemotivare ar putea fi primită exclusiv în cazul unei lipse totale de argumente, însă nu şi atunci când acestea sunt insuficiente ori neconvingătoare.

Prin urmare, pretinsa motivare lacunară sau lipsită de sens cu privire la investiţii ori pretinsa absenţă a unei motivări fundamentate a programului de reducere a CPT, aspecte invocate de reclamantă, pot fi valorificate numai în contextul analizării temeiniciei soluţiei adoptate de ANRE.

Aspectele invocate în legătură cu incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 au fost judicios înlăturate de judecătorul fondului în considerarea celor expuse anterior cu privire la natura actului contestat.

Proiectul Ordinului nr. 172/2015 reprezintă act premergător actului administrativ individual, respectiv ordinului, producător de efecte juridice.

Prin critica formulată, recurenta-reclamantă a invocat aşadar nelegalitatea actului administrativ prin prisma nelegalităţii actului premergător.

Or, în privinţa actului administrativ, se constată că acesta a intrat în vigoare la data de 14.12.2015, dată la care intrase deja în vigoare Ordinul nr. 165/2015 de modificare a Metodologiei de stabilire a tarifelor de distribuţie, prin publicarea acestuia în Monitorul oficial la 08.12.2015.

Având în vedere dispoziţiile art. 18 alin 2 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va reţine că anularea actului administrativ este de natură a atrage anularea actelor şi operaţiunilor administrative premergătoare, însă teza nu este valabilă şi în sens contrar, cum eronat susţine recurenta. Aşadar, eventualele critici cu privire la nelegalitatea actului premergător nu sunt de natură a afecta legalitatea actului administrativ producător de efecte juridice, în ipoteza în care prin prisma motivelor invocate acesta este conform.

În consecinţă, cât timp Ordinul nr. 172/2015 a intrat în vigoare la data de 14.12.2015, producând efecte juridice specifice de la acest moment, iar Metodologia la care actul se raportează a intrat în vigoare anterior, la 08.12.2015, nu se pot reţine ca valabile criticile privind aplicarea unui act normativ care încă nu intrase în vigoare, de natură a conduce la anularea Ordinului nr. 172/2015.

În altă ordine de idei, distinct de natura juridică a ordinului contestat care nu era supus regulilor instituite de Legea nr. 52/2003, potrivit celor anterior menţionate, din perspectiva dispoziţiilor legale indicate de recurentă ca fiind încălcate, respectiv art. 6 şi art. 7 alin. (1) şi (2) din legea nr. 52/2003, Înalta Curte observă că Referatul de aprobare al proiectului de ordin conţine un capitol destinat impactului socioeconomic şi efectele asupra mediului macroeconomic, menţionând că o evaluare a impactului a fost realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la încălcarea prevederilor Directivei 2009/72/CE, Înalta Curte constată că sunt nefondate, instanţa de fond în mod corect reţinând că răspunderea pentru transpunerea în legislaţia internă a directivelor aparţine legiuitorului român, iar nu autorităţilor publice de reglementare, directivele neavând, conform Tratatului TFUE, efect direct asupra relaţiilor sociale din statele membre, fiind necesar ca ele să fie transpuse în legislaţie.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu schimbă cu nimic nivelul investiţiilor, costurilor sau veniturilor reglementate recunoscute anterior de ANRE şi nu schimbă nici modalitatea de calcul a corecţiilor valorice de venituri determinate anual, conform prevederilor Metodologiei, astfel încât nu se poate concluziona că în cauză au fost încălcate prevederile comunitare.

În ceea ce priveşte încălcarea principiilor stabilităţii şi predictibilităţii, transparenţei şi nediscriminării, criticile sunt neîntemeiate.

Emiterea Ordinului nr. 172/2015 a fost realizată cu respectarea principiului transparenţei decizionale, aspect reţinut anterior.

Nu se poate reţine că autoritatea de reglementare nu ar avea dreptul să ajusteze tarifele, chiar în condiţiile în care acestea ar determina în mod obiectiv şi legal diminuarea profitului reclamantei, pe motiv că a reglementat un tarif inferior celui aprobat pentru anul/anii precedenţi.

Necesitatea modificării a fost determinată de interpretarea diferită dată de operatorii de distribuţie prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie, raportat la abordarea autorităţii şi a avut scopul realizării unei clarificări necesare, pentru o interpretare corectă a prevederilor acestui alineat, fără a aduce o modificare de fond în domeniul stabilirii tarifelor de distribuţie.

Conform art. 79 alin. (4) din Legea Energiei, principiile ce stau la baza stabilirii preturilor şi tarifelor reglementate pentru activităţile desfăşurate în sectorul energiei electrice [...] au în vedere următoarele: preturile/tarifele trebuie să fie nediscriminatorii, bazate pe criterii obiective şi determinate într-o manieră transparentă, pe baza metodologiilor aprobate şi publicate de autoritatea competentă.

Prin urmare, nu se poate aprecia că au fost încălcate principiile stabilităţii, predictibilităţii şi previzibilităţii, având în vedere că operatorul de distribuţie cunoştea tipul de reglementare aplicată, respectiv faptul că tarifele de distribuţie se stabilesc după o metodologie de calcul reglementată anterior şi asupra căreia s-au adus doar anumite clarificări.

Având în vedere metodologia adoptată anterior, faţă de care ordinul atacat aduce clarificări, stabilirea tarifelor de distribuţie a energiei electrice era cunoscută de operatorii de distribuţie, care cunoşteau valorile corecţiilor anuale ce urmau a fi considerate la stabilirea tarifelor pentru anul 2016, acestea făcând subiectul discuţiilor din cadrul întâlnirilor desfăşurate la sediul ANRE în luna noiembrie 2015, astfel cum s-a reţinut.

Nu poate fi reţinută nici încălcarea principiului neretroactivităţii, în condiţiile în care momentul aprobării tarifelor a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/2015, iar efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial şi intrase în vigoare.

Contrar susţinerilor recurentei, modificarea intervenită nu este de natură să modifice nivelul veniturilor reglementate sau al costurilor anterior aprobate pentru operatorul de distribuţie, rolul său fiind numai acela de a clarifica interpretările diferite ce ţin de plafonarea creşterii tarifelor.

Nu constituie motiv de nelegalitate a sentinţei nici susţinerea referitoare la caracterul cauzator de prejudicii al actului atacat.

Recurenta-reclamantă, în calitate de operator de distribuţie, nu a justificat modalitatea în care este prejudiciată prin aplicarea tarifelor aprobate pentru anul 2016, cu atât mai mult cu cât efectul esenţial al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate în mod suplimentar de către aceasta în ultimele patru luni ale anului 2014 şi în primele opt luni ale anului 2015, perioadă pentru care s-au calculat corecţiile valorice la sfârşitul anului 2015.

Corecţiile de venituri aplicate la calculul tarifelor de distribuţie a energiei electrice aprobate pentru anul 2016 au fost calculate conform prevederilor Metodologiei şi presupun returnarea către clienţi a unor sume de bani încasate suplimentar de operatorul de distribuţie reurent faţă de venitul reglementat recunoscut de ANRE sau, pentru anumite elemente de costuri, realizate sub nivelul recunoscut iniţial.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele anterior expuse, constatând că sentinţa instanţei de fond se află la adăpost de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispoziţiile art. 496 alin. (1) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 689 din 1 martie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 ianuarie 2020.