Conflict of interest for local councilors voting on land disposals: scope of Art. 46 Law 215/2001 and "anticipatory interest" under Art. 75 Law 393/2004

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/18.03.2016 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia de declinare

Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 5596/11.10.2016, a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal.

3. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1353 din 12.04.2017, a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

4. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Prima instanţă a interpretat şi aplicat grelit prevederilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 prin raportare la cele ale art. 75 din Legea nr. 393/2004, întrucât:

- la data apariţiei primei legi cea de a doua lege nu exista, motiv pentru care legiuitorul care a adoptat Legea nr. 215/2001 nu a avut în vedere noţiunea de "interes patrimonial" aşa cum o reţine prima instanţă;

- cele două texte legale au caracter autonom şi vizează situaţii juridice diferite;

- participarea unui consilier local la adoptarea de hotărâri ale consiliului local din care face parte reprezintă regula, respectiv situaţia obişnuită; conflictul de interese este o excepţie, o interdicţie care nu poate fi interpretată decât restrictiv, iar acesta se regăseşte reglementat în dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2001; ca atare, între ceea ce se discută şi se aprobă în cadrul şedinţei consiliului local şi interesul patrimonial al consilierului trebuie să existe o legătură directă, contemporană sau anterioară hotărârii, fără a putea intra în discuţie elemente de anticipare sau eventualităţi;

- validarea raţionamentului primei instanţe ar conduce la concluzia potrivit cu care toţi consilierii care au participat la adoptarea hotărârilor respective sunt în conflict de interese tocmai pentru faptul că fiecare dintre ei putea participa la licitaţia publică analizată de instituţia intimată în cadrul raportului de control contestat în cauză.

Recurentul arată că nu există probe din care să rezulte faptul că ar fi anticipat că va participa ulterior adoptării hotărârilor de consiliu local analizate la licitaţiile organizate în baza acestora pentru a cumpăra/a concesiona terenurile ce aparţin domeniului privat al comunei.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 emis de intimata Agenţia Naţională de Integritate. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, intimata a concluzionat în sensul că recurentul "nu a respectat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea hotărârilor Consiliului Local nr. 75/16.10.2013, nr. 63/30.09.2013, nr. 85/11.11.2013 şi nr. 93/11.11.2013, în baza cărora acesta a încheiat un contract de vânzare-cumpărare iar soţia sa, B., a încheiat un contract de concesiune cu UAT comuna Turcoaia."

Instanţa de primă jurisdicţie a respins acţiunea reclamantului, ca nefondată, reţinând, în esenţă, următoarele argumente juridice:

* Este nefondată susţinerea reclamantului în sensul că existenţa conflictului de interese, în cazul consilierului local, subzistă numai în situaţia în care hotărârea adoptată de către consilierul local produce efecte directe (imediate) în patrimoniul consilierului local, ceea ce nu este cazul în speţă. Astfel, prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare nu condiţionează obligaţia de abţinere a consilierului local numai la acele situaţii în care adoptarea hotărârii ar produce o consecinţă patrimonială imediată.

Dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 trebuie coroborate cu prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Din analiza acestor norme rezultă interdicţia legală a consilierului local de a participa la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local, atunci când hotărârea ar putea prezenta un beneficiu pentru sine sau pentru persoanele nominalizate, între care şi soţul sau soţia, deoarece nu este prevăzută condiţia ca beneficiul în discuţie să fie unul imediat şi nemijlocit.

* Afirmaţia reclamantului potrivit căreia instituţia pârâtă nu a făcut dovada faptului că acesta era interesat la momentul adoptării hotărârilor în discuţie nu poate fi primită în condiţiile în care proba nemijlocită a interesului este un lucru imposibil cât timp se referă la o stare de ordin subiectiv. Ceea ce poate fi şi este dovedit în cauza de faţă este exteriorizarea interesului consilierului local, caracterizat prin intenţia de a dobândi bunurile scoase din domeniul public al comunei Turcoaia şi apoi propuse spre vânzare/concesionare.

Este evident că niciodată nu poate fi probată direct existenţa unui interes patrimonial cât timp persoana în discuţie nu îşi exteriorizează acest interes, însă odată constatată înfăptuirea unor acte prin care se materializează un anumit interes, aceste acte reprezintă tocmai dovada existenţei interesului de a acţiona.

* Teza reclamantului referitoare la inexistenţa unui interes ilicit nu prezintă relevanţă juridică, întrucât instituţia conflictului de interese nu presupune abţinerea funcţionarului de a participa la luarea deciziilor numai în acele situaţii în care actul preconizat ar conduce la dobândirea ilicită a unor bunuri sau altor drepturi; aşadar, sancţionarea conflictului de interese urmăreşte să asigure obiectivitatea funcţionarului cu prilejul luării deciziilor sale.

* Nici susţinerea reclamantului în legătură cu faptul că votul său în cadrul şedinţelor consiliului local nu a fost unul decisiv nu poate fi primită din moment ce prevederile legale ce instituie interdicţia alesului local de a participa la deliberarea şi adoptarea hotărârilor, atunci când alesul are un interes în privinţa hotărârii, nu condiţionează existenţa conflictului de interese de caracterul determinant sau nu al participării funcţionarului interesat.

Această soluţie este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Reevaluând materialul probator administrat în cauză, prin prisma dispoziţiilor legale incidente, pentru a răspunde la criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine aspectele ce vor fi redate în continuare.

Recurentul, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea hotărârii Consiliului Local Turcoaia nr. 75/16.10.2013 prin care s-a aprobat vânzarea prin licitaţie publică a unei suprafeţe de 8.5363 ha din proprietatea privată a comunei Turcoaia, precum şi Regulamentul de organizare şi desfăşurare al licitaţiei . În baza acestei hotărâri, a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/20.02.2014 prin care recurentul şi soţia acestuia au dobândit dreptul de proprietate asupra terenului mai sus arătat.

De asemenea, în aceeaşi calitate, recurentul a participat la deliberarea şi adoptarea hotărârilor Consiliului Local Turcoaia:

- nr. 63/30.09.2013 privind concesionarea prin licitaţie publică a unei suprafeţe de teren de 5 ha din proprietatea privată a comunei Turcoaia;

- nr. 85/11.11.2013 prin care s-a aprobat caietul de sarcini şi documentaţia de atribuire pentru desfăşurarea licitaţiei privind concesionarea terenului mai sus arătat;

- nr. 93/11.11.2013 privind însuşirea raportului de evaluare pentru terenul în discuţie, prin care este stabilită redevenţa minimă de la care va porni licitaţia .

În temeiul acestor trei hotărâri ale autorităţii publice locale, a fost încheiat Contractul de concesiune nr. x/09.01.2014 între UAT Turcoaia, în calitate de concedent şi soţia recurentului, în calitate de concesionar, având ca obiect transmiterea dreptului de folosinţă cu privire la terenul în suprafaţă de 5 ha, situat în extravilanul comunei Turcoaia.

Critica recurentului în sensul că interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 prin raportare la cele ale art. 75 din Legea nr. 393/2004 reprezintă o greşeală săvârşită de prima instanţă este nefondată.

Cele două dispoziţii normative anterior enunţate reglementează situaţiile de conflict de interese în exercitarea funcţiei de consilier local.

Astfel, prin art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, se precizează faptul că: "Nu pot lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local."

Potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) (…) soţie (…)."

Normele în discuţie reglementează interdicţii pentru consilierii locali de a îndeplini acte în această calitate atunci când, personal sau prin soţ/rude, au un interes personal în problema supusă dezbaterii şi aprobării în consiliul local.

Înalta Curte apreciază că trebuie să existe un element anterior adoptării actului administrativ care să prefigureze existenţa interesului persoanei evaluate la momentul deliberării şi adoptării hotărârii consiliului local.

În mod justificat, autoritatea intimată a reţinut în raportul de evaluare dedus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ implicarea anterioară a recurentului, în fazele premergătoare elaborării şi adoptării hotărârilor consiliului local nominalizate anterior.

În concret, este vorba despre următoarele activităţi desfăşurate de recurent în procedura de elaborare a documentaţiei care a stat la baza adoptării hotărârilor Consiliului Local Turcoaia:

- în calitate de membru al Comisiei pentru programe de dezvoltare economico-socială, buget finanţe, servicii şi comerţ, agricultură, protecţia mediului, gospodărire comunală, urbanism şi amenajarea teritoriului, administrarea domeniului public şi privat al comunei, recurentul a avizat favorabil proiectele pentru Hotărârile Consiliului Local Turcoaia nr. 75/16.10.2013, nr. 63/30.09.2013 şi nr. 85/11.11.2013;

- în calitate de membru al Comisiei juridice şi de disciplină, pentru administraţie publică locală, pentru apărarea ordinii şi liniştii publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, recurentul a avizat favorabil proiectul Hotărârii Consiliului Local Turcoaia nr. 93/11.11.2013.

Aşadar, la momentul exercitării votului pentru adoptarea hotărârilor Consiliului Local Turcoaia mai sus indicate, recurentul putea să prefigureze intenţia de cumpăra, respectiv de a concesiona cele două terenuri aflate în discuţie în raport de activităţile pe care acesta le-a derulat în perioada de elaborare a documentaţiei lor.

Faţă de această situaţie, recurentul avea obligaţia de a respecta dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, şi anume:

- de a anunţa la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii;

- de a se abţine de la deliberarea şi adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă.

Aşa cum rezultă din procesele-verbale aferente şedinţelor Consiliului Local Turcoaia, recurentul nu a declarat la începutul şedinţelor faptul că se află în conflict de interese şi că nu participă la deliberarea şi adoptarea hotărârilor. În atare situaţie, în mod justificat, atât intimata cât şi prima instanţă au reţinut existenţa conflictului de interese în privinţa recurentului.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1353 din 12 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2020.