State aid exemption from green certificates upheld: appeal dismissed for lack of retroactivity and EU law breach

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, la data de 05.08.2016, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

- anularea Hotărârii Guvernului nr. 113 din 24 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 154/29.02.2016, privind modificarea alin. (1) al art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a procedurii energiei din surse regenerabile de energie;

- anularea Adresei nr. x; nr. 1472/25.04.2016, prin care pârâtul a respins plângerea prealabilă;

- obligarea pârâtului la plata de daune materiale în cuantum de 516.104,75 RON, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1002 din 21.03.2017, a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii, precum şi acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., care a solicitat casarea în parte a acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a prezentat istoricul litigiului şi a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.1. În mod greşit, prima instanţă nu a avut în vedere faptul că H.G. nr. 113/2016 încalcă principiul neretroactivităţii legii.

Contrar celor reţinute de curtea de apel, H.G. nr. 113/2016 modifică H.G. nr. 495/2014, iar această modificare intervine la mai bine de un an de zile de la data intrării în vigoare a actului iniţial.

Intenţia legiuitorului de a aplica retroactiv dispoziţiile H.G. nr. 113/2016 este evidentă şi fără echivoc.

3.2. În mod eronat, instanţa de fond a apreciat faptul că H.G. nr. 113/2016 nu contravine Deciziei Comisiei Europene C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014. Pentru a ajunge la această concluzie, instanţa s-a aflat într-o confuzie serioasă în privinţa naturii Deciziei Comisiei Europene, precum şi a efectelor pe care aceasta le produce.

În opinia recurentei, autorităţile romane sunt obligate, în baza art. 108 alin. (3) din TFUE, să notifice Comisia cu privire la orice plan de refinantare, reformare sau modificare a acestui ajutor, în temeiul dispoziţiilor din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (în prezent, articolul 108 TFUE).

Cu alte cuvinte, decizia Comisiei este de natură să avizeze acordarea ajutorului de stat faţă de prevederile actului normativ naţional (în speţă, H.G. nr. 495/2014), astfel încât acesta să respecte principiile Uniunii Europene şi reglementările acesteia. Efectul deciziei Comisiei este acela că nu vor fi ridicate obiecţiuni din partea Comisiei cu privire la ajutorul de stat.

În data de 2 iulie 2014, autorităţile române au notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat privind exceptarea parţială a consumatorilor industriali electro-intensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii. Conform menţiunilor din această notificare, Statul Român menţionează faptul că planificase punerea în aplicare a măsurii începând cu data de 1 august 2014, însă a confirmat că măsura nu va fi pusă în aplicare înainte de a fi aprobată de Comisia Europeană. Mai mult, în decizia Comisiei Europene se arată în mod expres faptul că în proiectul de hotărâre a guvernului transmis la 24 septembrie 2014 se indică că măsura va fi pusă în aplicare începând din 1 decembrie 2014.

Astfel, autorităţile romane aveau cunoştinţă încă din anul 2014 că măsura va fi aplicată începând cu luna decembrie 2014, toate calculele statistice prezentate Comisiei Europene având ca termen de plecare luna decembrie 2014. Mai mult decât atât, decizia Comisiei Europene vizează aprobarea schemei cu aplicare pe 10 ani până la data de 31 decembrie 2024, fapt ce argumentează că autorităţile române aveau cunoştinţă de aplicarea schemei de ajutor pe întreaga durata a anului 2015 şi nu începând din luna iunie 2015 când au fost emise primele acorduri de exceptare.

În acest context, ANRE, cu rea-credinţă, nu a avut în vedere la calculul cotei obligatorii estimată de achiziţie de certificate verzi pentru anul 2015 schema de ajutor notificată de către autorităţile române şi aprobată prin Decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15 octombrie 2014.

3.3. Instanţa de fond a considerat, fără a avea în vedere vreun temei legal, că nu este vorba despre un abuz de drept, cât timp ajutorul de stat este acordat de la data la care acordul de exceptare este emis.

În concepţia recurentei, Guvernul României, prin abuz de drept, a adoptat o hotărâre care îi vatămă în mod direct pe titularii drepturilor prevăzute de lege. Situaţia este cu atât mai abuzivă cu cât cel care este direct răspunzător pentru neîndeplinirea la timp a obligaţiei de a da un răspuns la cererea de emitere a unui acord pentru exceptare este chiar organul care propune modificarea H.G. nr. 495/2014, respectiv Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor pentru Mediul de Afaceri.

Cu alte cuvinte, deşi unitatea de implementare aflată în subordinea Ministerului Economiei, Comerţului şi Relaţiilor pentru Mediul de Afaceri este cea care nu a respectat legea, deoarece a emis acordul pentru exceptare la 6 luni de la data depunerii cererii, în condiţiile în care termenul pentru răspuns este de 30 de zile, reprezentanţii Ministerului printr-o lege care retroactivează şi care este dată cu scopul clar de a proteja interesele altor producători economici (în cazul de faţă, al producătorilor de energie regenerabilă) şi nu ale contribuabililor (la rândul lor, importanţi investitori) cărora le era destinată legea.

3.4. În mod nejustificat, prima instanţă nu a avut în vedere faptul că argumentele care au stat la baza adoptării H.G. nr. 113/2016 sunt nelegale şi contradictorii.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum şi a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat.

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 din prezenta decizie, controlul judiciar declanşat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A., în temeiul dispoziţiilor art. 8 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalităţii H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Dezlegarea primei instanţe, inclusiv argumentaţia pe care se fondează, este la adăpost de orice critică, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de analiză a faptelor şi normelor incidente cauzei, după cum se va detalia în continuare.

4.1. Referitor la încălcarea principiului neretroactivităţii legii

Conform articolului unic din Hotărârea de Guvern anterior arătată: "Exceptarea de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică începând cu data emiterii acordului de exceptare obţinut de beneficiarii ajutorului de stat. Respectiva exceptare nu afectează calculul privind atingerea obiectivului naţional, prevăzut la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în consumul final brut de energie al anului 2020."

În forma anterioară adoptării H.G. nr. 113/2016, art. 3 din H.G. nr. 495/2014 avea următorul conţinut:

"(1) Exceptarea prevăzută la art. 1 alin. (1) se aplică la cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obţinut acordul de exceptare. Respectiva exceptare nu afectează calculul privind atingerea obiectivului naţional prevăzut la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în consumul final brut de energie al anului 2020."

Înalta Curte consideră că este corectă concluzia primei instanţe în sensul că modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014, în sensul că exceptarea de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică de la data emiterii acordului de exceptare obţinut de beneficiarii ajutorului de stat, nu poate fi apreciată ca fiind contrară principiului neretroactivităţii legii, instituit de dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi de cele ale art. 6 din C. civ.. Această modificare legislativă are doar rolul de a preciza momentul de la care se va aplica exceptarea, fiind vorba despre data emiterii acordului de exceptare obţinut de beneficiarii ajutorului de stat.

Desigur, aşa cum a subliniat şi judecătorul fondului cauzei în motivarea soluţiei pronunţate, actul administrativ prin care se acordă solicitantului ajutorul de stat produce efecte de la data emiterii sale.

În conţinutul H.G. nr. 495/2014 sunt reglementate regulile procedurale pentru acordarea ajutorului de stat, precum şi condiţiile pe care pe care trebuie să le îndeplinească solicitanţii. Ca atare, doar în urma verificării îndeplinirii acestor condiţii şi criterii de eligibilitate de către autoritatea competentă se procedează la acordarea ajutorului de stat aflat în discuţie.

Cu alte cuvinte, ajutorul de stat nu se acordă necondiţionat la momentul aprobării schemei de ajutor de stat prin decizia Comisia Europene şi emiterii hotărârii de guvern.

În cadrul memoriului de recurs, S.C. A. S.A. a arătat faptul că a depus cererea pentru obţinerea acordului de exceptare la data de 3 decembrie 2014. Acordul a fost eliberat abia în data de 3 iunie 2015, la aproximativ cinci luni de la data la care trebuia emis, contrar dispoziţiilor art. 3 alin. (5) din H.G. nr. 495/2014 din Procedura de emitere a acordului pentru exceptare din 11 iunie 2014, anexă la H.G. nr. 495/2014, conform cărora Unitatea de implementare a schemei de ajutor de stat avea obligaţia de a finaliza procesul de evaluare a cererii de acord pentru exceptare în termen de maxim 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării acesteia.

Recurenta a menţionat faptul că, în situaţia în care statul respecta termenul de maxim 30 de zile de răspuns şi emitea acordul în luna decembrie 2014, societatea putea beneficia încă din 1 decembrie 2014 de aceste prevederi, în condiţiile în care a depus cererea pentru emiterea acordului la data de 3 decembrie 2014. În plus de aceasta, recurenta a susţinut şi faptul că se află în situaţia în care un act normativ se aplică retroactiv.

Înalta Curte constată că recurenta a invocat faptul că punerea în aplicare a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, modificat prin articolului unic din H.G. nr. 113/2016, are un caracter retroactiv prin cele dispuse în Ordinul Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 5/2016 prin care s-a stabilit cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi, aferentă anului 2015.

Cu alte cuvinte, este o problemă de aplicare nelegală a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, modificat prin articolului unic din H.G. nr. 113/2016, iar nu de încălcare a principiului neretroactivităţii legii.

Pe acest aspect, prezintă relevanţă şi faptul că, pentru aceleaşi motive, recurenta a contestat legalitatea Ordinului Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 5/2016 în cadrul dosarului nr. x/2016 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În consecinţă, critica de nelegalitate analizată este nefondată.

4.2. Critica potrivit căreia H.G. nr. 113/2016 contravine Deciziei Comisiei Europene C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014

În temeiul prevederilor art. 108 alin. (3) din TFUE, România a notificat spre aprobare Comisiei Europene un ajutor sub forma unei finanţări reduse a sprijinului pentru electricitatea din surse regenerabile de energie, planificat a fi acordat marilor consumatori de energie.

În baza dispoziţiilor art. 4 din Regulamentul (UE) nr. 2015/1589, Comisia Europeană a evaluat schema notificată de Statul Român şi "a decis să nu ridice obiecţiuni cu privire la ajutor, considerând că acesta este compatibil cu piaţa internă, în conformitate cu art. 107 alin. (3) lit. c) TFUE" - decizia C(2014) 7287 din 10.10.2014 - dosar fond.

Potrivit dispoziţiilor art. I (d) din Regulamentul (UE) nr. 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene schema de ajutor de stat este definită drept "orice act în baza căruia, fără a fi necesare măsuri suplimentare de punere în aplicare, pot fi acordate alocări individuale de ajutor întreprinderilor definite în mod general şi abstract, precum şi orice act în baza căruia ajutorul, care nu este legat de un anumit proiect, poate fi acordat uneia sau mai multor întreprinderi pentru o perioadă de timp nedeterminată şi/sau într-un cuantum nedeterminat."

După cum reiese din definiţia noţiunii de schemă de ajutor de stat, autorităţile române pot acorda alocări individuale de ajutor întreprinderilor definite în mod general şi abstract în schema de ajutor de stat. Prin notificarea unui proiect de schemă de ajutor de stat, autorităţile române şi-au arătat intenţia de a acorda ajutoare de stat marilor consumatori de energie.

După aprobarea schemei de ajutor de stat de către Comisia Europeană, autorităţile române ar fi putut în mod teoretic să renunţe la intenţia de a institui această schemă. De aceea, nu se poate invoca faptul că marii consumatori au câştigat dreptul de acordare a ajutorului de stat în momentul emiterii deciziei Comisiei Europene, întrucât autorităţile române nu sunt obligate să instituie o schemă de ajutor de stat după aprobarea Comisiei Europene dacă nu mai consideră că această măsură este oportună.

De asemenea, Comisia Europeană nu poate obliga un stat membru să acorde un ajutor de stat chiar dacă acesta ar fi în limitele permise de art. 107 (3) din TFUE. Astfel spus, doar statul membru decide asupra oportunităţii instituirii unei scheme de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

Această interpretare juridică este în acord cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunţată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franţa în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menţionată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

În speţa de faţă, statul a considerat oportun să emită o schemă de ajutor de stat pentru marii consumatori de energie şi a realizat acest lucru prin adoptarea H.G. nr. 495/2014 care stabileşte beneficiarii şi procedura de acordare.

Ajutorul de stat aflat discuţie este acordat în momentul în care acordul de exceptare este emis. Doar din acel moment se naşte dreptul de a primi ajutorul de stat şi doar acel acord poate fi invocat în instanţă pentru a obţine ajutorul de stat în situaţia în care statul nu îl mai acordă efectiv. Desigur, până la emiterea acordului de exceptare, marii consumatori care îndeplineau condiţiile instituite prin H.G. nr. 495/2014 aveau doar o vocaţie în privinţa acordării ajutorului de stat.

În atare situaţie, nu se poate susţine cu temei faptul că prin stabilirea datei de la care beneficiarii ajutorului de stat sunt exceptaţi de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este instituită o condiţie mai restrictivă pentru acordarea acestuia.

Înalta Curte apreciază că prezintă relevanţă pe subiectul analizat şi precizările făcute la pct. 14 şi pct. 15 din Avizul Comisiei Europene formulat în conformitate cu comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor referitoare la ajutoarele de stat de către instanţele naţionale în cauza TMK Reşiţa S.A. v. Guvernul României:

"pct. 14 - În ceea ce priveşte acordarea acestui ajutor, decizia Comisiei prin care aceasta nu a ridicat obiecţiuni cu privire la ajutor nu rezultă într-o obligaţie corespunzătoarea statului membru, respectiv de a acorda ajutor de la o anumită dată. Cu toate acestea, elementele principale ale măsurii (durată, buget, criterii de eligibilitate, intensitate, etc) sunt luate în considerare pentru a determina dacă ajutorul este compatibil cu piaţa internă, odată ce statul membru a decis să implementeze măsura respectivă.

- pct. 15 - Decizia Comisiei C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014 nu conţine însă detalii cu privire la regulile concrete de implementare a măsurii, spre exemplu, dacă măsura de suport ar trebui să se aplice de la data emiterii acordului de exceptare sau pentru întregul an în care un astfel de acord este emis."

În raport de argumentele anterior expuse, instanţa de control judiciar consideră la rândul său că nu este fondată critica recurentei referitoare la faptul că măsura dispusă prin H.G. nr. 113/2016 contravine Deciziei Comisiei Europene C (2014) 7287 din 15 octombrie 2014.

4.3. Referitor la existenţa abuzului de drept

Conform dispoziţiilor art. 15 C. civ.: "Niciun drept nu poate fi exercitat în scopul de a vătăma sau păgubi pe altul ori într-un mod excesiv şi nerezonabil, contrar bunei-credinţe."

În literatura de specialitate s-a precizat faptul că abuzul de drept reprezintă exercitarea unui drept subiectiv contrar scopului în care a fost recunoscut de lege, de regulile de convieţuire socială, precum şi contrar bunei-credinţe. În stabilirea scopului, a destinaţiei drepturilor subiective, legiuitorul ia în considerare, mai întâi, interesele proprii titularilor lor, care alcătuiesc scopul oricărui drept subiectiv, iar apoi are în vedere concordanţa acestora cu cele generale, astfel încât prin exercitarea unui drept subiectiv să nu se aducă atingere drepturilor celorlalte subiecte de drept.

Recurenta apreciază faptul că, în speţa de faţă, legiuitorul nu mai are rolul unui arbitru care are grija să nu vătămeze interesele subiectelor de drept, ci este cel care vatămă direct, în mod abuziv, titularii unor drepturi subiective reglementate prin lege. Intimatul, prin abuz de drept, a adoptat o hotărâre de guvern care vatămă în mod direct chiar titularii drepturilor prevăzute de lege. Situaţia este cu atât mai abuzivă cu cât cel care este direct răspunzător de neîndeplinirea la timp a obligaţiei de emite un răspuns la cererea de emitere a unui acord pentru exceptare este chiar organul care propune modificarea H.G. nr. 495/2014, respectiv Ministerului Economiei, Comerţului şi Relaţiilor pentru Mediul de Afaceri.

Instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentei, deoarece, aşa cum s-a precizat la pct. 4.2 al deciziei de faţă, prin stabilirea datei de la care beneficiarii ajutorului de stat sunt exceptaţi de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu au fost afectaţi aceşti beneficiari, iar măsura luată prin actul contestat în cauză se încadrează în marja de apreciere a autorităţii publice emitente.

În plus de aceasta, este de observat faptul că întreaga argumentaţie dezvoltată de recurentă vizează în realitate emiterea cu întârziere a acordului de exceptare nr. 3/03.06.2015 (la 5 luni de la data depunerii cererii), precum şi aplicarea greşită a normei aflate în discuţie, prin Ordinul ANRE nr. 5/2016 care a stabilit cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi de către operatorii economici care au obligaţia achiziţiei de certificate verzi în anul 2015.

În consecinţă, Înalta Curte nu poate reţine existenţa abuzului de drept.

4.4. Critica prezentată la pct. 3.4 din decizie este nefondată

Recurenta arată că, în mod nejustificat, prima instanţă nu a avut în vedere faptul că argumentele care au stat la baza adoptării H.G. nr. 113/2016 sunt nelegale şi contradictorii.

Instanţa de control judiciar constată că motivele prezentate în Nota de fundamentare la H.G. nr. 113/2016, aflată la dosar fond, nu sunt contradictorii şi, aşa cum s-a mai arătat, acestea au rolul de a argumenta necesitatea adoptării hotărârii de guvern deduse controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ.

4.5. În consecinţă, Înalta Curte apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul dispoziţiilor art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la cele ale art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1002 din 21 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2020.