Scope of summary review for administrative act suspension: limits on examining motivation and abuse of law under the "well-justified case" standard

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A., companie cipriotă reprezentată legal prin lichidator provizoriu, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 şi a tuturor actelor subsecvente acesteia; precum şi suspendarea Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 până la soluţionarea acţiunii în fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din data de 19 martie 2020, a respins cererea de suspendare formulată de petenta reclamantă A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. a declarat recurs.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că încheierea atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material privitoare la existenţa cazului bine justificat şi cu încălcarea normelor de procedură, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima instanţa porneşte de la o interpretare greşită a dispoziţiilor legale care îi permit să dispună suspendarea unui act administrativ. Imaginea pe care instanţa o creează în sensul că admisibilitatea unei cereri de suspendare este condiţionată de invocarea unor împrejurări aşa-zis "formale" de nelegalitate a actului administrativ atacat, este fundamental greşită.

Acceptând logica primei instanţei înseamnă că un act administrativ nu poate fi suspendat, chiar dacă este flagrant nelegal, întrucât motivele de suspendare invocate nu se încadrează în anumite ipoteze care presupun doar o "vizualizare" a actului şi nu o cercetare a sa. Pentru că, în opinia instanţei, atâta vreme cât actul cuprinde formal o motivare, nu se mai poate spune că este nemotivat sau insuficient motivat.

Prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 reprezintă transpunerea în dreptul naţional a dispoziţiilor cu valoare de principiu cuprinse în Recomandarea R (89) a Comitetului de miniştri al Consiliului Europei privind protecţia judiciară provizorie în materie administrativă.

Principiul securităţii juridice şi dreptul de acces la un tribunal, a cărui hotărâre să poată fi executată în mod efectiv, converg la a acorda posibilitatea instanţei de a suspenda efectele unui act a cărui legalitate este contestată, înainte ca acestea să producă pagube ireparabile. Instanţa este chemată să realizeze un echilibru între interesele părţilor, iar în măsura în care există certitudinea unei pagube însemnate pentru destinatarul actului administrativ, să asigure acea temporizare în aplicarea actului care să garanteze respectarea principiului securităţii juridice şi dreptul de acces la un tribunal.

Astfel, pe de o parte, atunci când analizează chestiunea insuficientei motivări a Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019, instanţa exclude de plano orice analiză concretă a motivării actului administrativ, conchizând că atâta vreme cât autoritatea şi-a motivat într-un fel sau altul decizia de sancţionare, instanţa este limitată la a constata că această motivare există, neputând face niciun fel de aprecieri asupra motivării. Instanţa consideră astfel că îi este interzisă cercetarea sub orice formă a motivării actului, respectiv dacă aceasta este adecvată sau nu ori dacă actul atacat oferă garanţia identificării raţionamentului care a condus la adoptarea actului în cauză.

Pe de altă parte, doctrina şi jurisprudenţa sunt unitare în a considera că insuficienta motivare este echivalentă unei lipse a motivării actului administrativ.

În opinia recurentei, întreaga motivare a Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 este de ordin abstract, fără să indice niciun fel de date concrete din care autoritatea a dedus că nu au fost respectate anumite cerinţe legale.

Astfel, autoritatea, deşi precizează că s-a fi omis să se suplimenteze fondurile necesare desfăşurării activităţii B., nu arată, în concret care este cuantumul acestor fonduri respectiv cu ce sumă ar fi trebuit suplimentat capitalul B..

Din cuprinsul actului administrativ nu rezultă, la o analiză prima facie, faptul că au fost respectate prevederile legale obligatorii care stabilesc paşii/procedura obligatoriu a fi respectată, pentru emiterea actului.

Astfel, contrar celor arătate în Încheiere, în sensul că aceste aspecte nu pot fi verificate pe calea unei cereri de suspendare a actului administrativ, recurenta arată că doar actul administrativ, iar nu şi actele preparatorii, este opozabil şi are caracter obligatoriu, sens în care era necesar ca din cuprinsul Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 să transpară cel puţin rezultatul faptic al verificărilor efectuate de autoritate prealabil emiterii actului administrativ.

În ceea ce priveşte chestiunea abuzului de drept, rezultând din faptul că autoritatea a adoptat mai multe decizii care fac aplicarea concomitentă a acestora să fie imposibilă, instanţa face, din nou, o analiză superficială a situaţiei prezentate, considerând nejustificat că din astfel de acţiuni nu rezultă o aparenţă de nelegalitate Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019, în condiţiile în care, din simpla lecturare a deciziilor ASF nr. 1594/20.12.2019, nr. 1579/18.12.2019 şi nr. 1595/20.12.2019 şi a sancţiunilor dispuse prin acestea rezultă o atingere gravă adusă principiului securităţii juridice.

În condiţiile în care prin Decizia ASF nr. 1594/20.12.2019 s-a dispus suspendarea dreptului de vot al A. (cu menţiunea că acţiunile aferente drepturilor de vot suspendate se iau în considerare la stabilirea cvorumului necesar desfăşurării adunărilor generale ale acţionarilor B.), iar prin Decizia ASF nr. 1595/20.12.2019 dl. C. a fost suspendat din funcţie, B. se află în imposibilitatea de a-şi duce la îndeplinire obligaţiile stabilite prin Decizia ASF nr. 1579/18.12.2019, cu precădere la obligaţiile privind restabilirea echilibrului financiar ori de informare a ASF cu privire la situaţia activelor aflate în custodie, întrucât îndeplinirea obligaţiilor amintite se poate face doar prin intermediul adunării generale a acţionarilor (care la acest moment este în imposibilitate legală de a lua orice fel de decizii) respectiv prin organele administrative ale B. (care, practic, nu mai există la acest moment).

Toate aceste decizii aplicate concomitent duc la amputarea oricărei posibilităţi reale de acţiona în vreun fel pentru remedierea situaţiei create, câtă vreme nu se poate lua nicio decizie la nivelul B. pentru eventuale acţiuni de creştere a capitalului ori de numire a unor noi organe executive, ceea ce înseamnă moartea de facto a societăţii B..

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care invocat excepţia lipsei de interes a cererii privind suspendarea executării actului administrativ în raport de evenimentele care au intervenit ulterior emiterii Deciziei A.S.F. nr. 1594/20.12.2019 şi nulitatea recursului în raport de dispoziţiile art. 486 alin. (3) şi art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că excepţia lipsei de interes este neîntemeiată, iar recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes

Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut şi actual.

Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.

Deşi, C. proc. civ. nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.

Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul recurentei-reclamante de a solicita suspendarea deciziei contestate, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată, astfel că va respinge excepţia lipsei de interes.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

La o examinare sumară a legalităţii deciziei contestate, pe care o permite soluţionarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că ceea ce invocă reclamanta este, de fapt, neparcurgerea unei proceduri de verificare efectivă a situaţiei financiare a acesteia, preferându-se aplicarea de prezumţii cu privire la incapacitatea acţionarului majoritar de a asigura susţinerea financiară a B. S.A., dedusă din aceea că acest acţionar a intrat în procedură de insolvenţă.

De asemenea, în mod temeinic şi legal s-a reţinut că pentru a fi dezlegată această chestiune, este necesară analiza modului de interpretare şi aplicare de către pârâta ASF a dispoziţiilor art. 76 alin. (1) rap. la art. 43 alin. (1) din Legea nr. 126/2018, prin raportare la probele ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anulare, astfel că o asemenea analiză nu este compatibilă cu noţiunea de "cercetare sumară", specifică procedurii prevăzută de art. 14, 15 din Legea contenciosului administrativ.

Contrar alegaţiilor reclamantei, din verificarea conţinutului Deciziei ASF nr. 1594/20.12.2019 reiese cu claritate care au fost argumentele de fapt şi de drept care au fost avute în vedere de pârâtă la aplicarea sancţiunii.

Instanţa de control judiciar reţine că un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate, şi anume: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

Este adevărat că o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Într-o atare situaţie, actul administrativ este lipsit de previzibilitate şi coerenţă, iar vătămarea există.

Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă nu ne aflam în această situaţie.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la abuzul de drept, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că pentru a se putea dispune suspendarea este necesar ca acest comportament abuziv al autorităţii, respectiv "excesul de putere" să rezulte din conţinutul actului de o asemenea evidenţă încât să nu lase nicio urmă de îndoială cu privire la nelegalitatea actului administrativ.

Or, în cauză, un astfel de comportament abuziv al pârâtei ASF, ori o eventuală încălcare a limitelor competenţei prevăzute de lege sau a drepturilor şi libertăţilor reclamantei nu rezultă cu evidenţă din lecturarea actului administrativ contestat.

Astfel, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca neîntemeiată excepţia lipsei de interes.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A., împotriva încheierii din data de 19 martie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 iunie 2020.