Admissibility of constitutional challenge to expropriation compensation statute in administrative suspension proceedings

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea atacată

Prin încheierea din 18 septembrie 2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale formulată de recurenta-reclamantă Societatea A. S.A., în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi Consiliul Local al Sectorului 4 Bucureşti, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, Unitatea Administrativ Teritoriala a Municipiului Bucureşti prin Primar General, ca inadmisibilă.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei încheieri, reclamantă Societatea A. S.A. a declarat recurs.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa a respins cererea de sesizare apreciind că nu ar fi întrunită în cauză condiţia de admisibilitate prevăzută de art. 29 din Legea nr. 47/1992 ca cererea să aibă legătură cu soluţionarea cauzei. Curtea de Apel a apreciat ca inadmisibilă excepţia, motivând că art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 nu ar avea legătură cu soluţionarea recursului, în sensul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

În realitate, art. 22 alin. (1) nu doar că are "legătură" cu soluţionarea cauzei, ci chiar a fost invocat şi utilizat atât de prima instanţă, cât şi de către instanţa de recurs, pentru a-şi argumenta soluţiile, deci a reprezentat un text legal esenţial în pronunţarea soluţiilor judecătoreşti de respingere a cererii de suspendare.

Prin motivele de recurs recurenta a invocat în mod expres nelegalitatea sentinţei nr. 4114 din 07.06.2019 prin raportare la modul greşit în care instanţa de fond a aplicat art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010.

]n opinia recurentei,instanţa de recurs a interpretat în mod eronat semnificaţia sintagmei legale "(...) care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acesteia".

În interpretarea corectă a sintagmei legale "care are legătură cu soluţionarea cauzei" trebuie pornit de la interpretarea istorică şi teleologică a normei. Este de remarcat că această formulare din art. 29 alin. (1) al Legii nr. 47/1992 nu exista în varianta iniţială a legii. Astfel, fostul art. 23 avea o formulare mult mai rigidă şi preciza:

"Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege dintr-o ordonanţă în vigoare, de care depinde soluţionarea cauzei."

Or, în urma modificărilor aduse prin Legea nr. 232/2004, s-a renunţat la cerinţa care impunea ca de norma din legea/ordonanţa atacată să depindă însăşi soluţionarea cauzei principale (deci, practic, se impunea ca norma respectivă să fie "decisivă/esenţială pentru soluţionarea fondului cauzei) şi s-a preferat o soluţie mai generoasă, în sensul în care este suficient ca dispoziţiile care fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate să aibă o simplă legătură cu soluţionarea cauzei (deci cu orice aspect al acesteia, esenţial sau neesenţial, principal sau incidental), indiferent care ar fi obiectul acesteia.

Practic soluţia legislativă adusă prin Legea nr. 232/2004 dispoziţiilor art. 29 din Legea 47/1992 corespunde standardului de protecţie europeană a dreptului de acces la instanţa constituţională.

Din această perspectivă în mod eronat, Curtea de Apel a apreciat că excepţia de neconstituţionalitate a art. 22 alin. (1) teza finală din legea 255/2010 nu este admisibilă, pentru că nu ar avea legătura cu cauza. Nelegalitatea soluţiei primei instanţe este cu atât mai evident cu cât argumentele principale din recurs se referă chiar la modul în care prima instanţă a calificat greşit natura juridică a hotărârilor atacate şi pretinsa incidenţa a dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din legea 255/2010 ar fi scos - in interpretarea instanţei de fond şi a celei de recurs - din sfera contenciosului administrativ un act administrativ ca HCGMB de declanşare a procedurii de expropriere si de stabilire a coridorului de expropriere, precum si a HCL care a aprobat indicatorii economico-financiari.

Este evident că instanţa de recurs a abordat de o manieră superficială excepţia de neconstituţionalitate, invocând o inadmisibilitate care nu este justificată. De asemenea, este la fel de evident că norma care formează obiectul excepţiei era nu doar "auxiliară" cauzei, ci chiar esenţială, din moment ce s-a pretins atât de către prima instanţă, cât şi către pârâţi, că dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 255/2010 ar interzice orice solicitare de suspendare a procedurii de expropriere sau a actelor administrative emise în cadrul ei, cu motivarea că singura "contestaţie" posibilă este cea care vizează cuantumul despăgubirii.

Recurenta consideră că a explicat clar legătura excepţiei cu cauza prin aceea că este necesară clarificarea printr-o verificare de conformitate cu Constituţia şi interpretarea constituţională a normei ce făcea obiectul excepţiei, prin raportare la: (a) afectarea în substanţă a dreptului reclamantei recurente de acces la o instanţă într-o astfel de situaţie, în sensul de a exclude orice control de legalitate în baza Legii 554/2004 asupra actelor emise în cadrul unei proceduri de expropriere, pe alte aspecte decât cea privind despăgubirea, (b) limitarea accesului la procedura de suspendare a actelor administrative (a cărei calificare nu era negată nici de instanţa fondului, cel puţin pentru HCGMB 9/2019), atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din legea 554/2004.

A fost motivată legătura excepţiei cu cauza şi din perspectiva criticii din recurs că s-a produs o extindere nejustificată în interpretarea normei atacate şi la ipoteza în care expropriatul ar contesta alte aspecte decât cuantumul despăgubirii acordate în cadrul procedurii de expropriere (singura ipoteza reglementată de legea specială în care contestaţia se adresează instanţei civile), printr-o acţiune de fond îndreptată împotriva actelor emise în cadrul procedurii şi în raport de care solicită suspendarea actelor administrative (hotărâri de consiliu), anterioare dispoziţiei de expropriere, emise ca act final al procedurii de expropriere sau a hotărârii de stabilire a despăgubirii emise de Comisia de verificare.

3. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Consiliul Local al Sectorului 4 Bucureşti, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Bucureşti au formulat întâmpinări prin care au invocat excepţia nulităţii recursului, iar pe fond au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurenta-pârâtă a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, "(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi, sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale".

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor art. 29 alin. (1), (2) şi (3) al Legii nr. 47/1992 rezultă că pentru sesizarea Curţii constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite următoarele condiţii, în mod cumulativ:

- excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;

- excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

- norma vizată de excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost constată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Condiţia relevanţei excepţiei, care impune ca normele criticate să aibă incidenţă în soluţionarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracto şi dedusă din orice fel de tangenţă a prevederilor legale în discuţie cu litigiul aflat pe rolul instanţei.

Astfel se impune o analiză riguroasă, în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepţiei de neconstituţionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual şi a stadiului concret în care se află litigiul.

Înalta Curte constată că înainte de a sesiza Curtea Constituţională, instanţa trebuia să analizeze dacă excepţia îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege, printre acestea regăsindu-se şi condiţia ca dispoziţia din lege sau ordonanţă criticată pe motiv de neconstituţionalitate, să aibă legătură cu soluţionarea cauzei.

Analizând această condiţie de admisibilitate, instanţa de fond motivat şi argumentat a apreciat că această condiţie nu este îndeplinită în cauză.

În acest sens, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de fond a arătat că partea care pretinde încălcarea legii fundamentale, trebuie să argumenteze legătura cu cauza a dispoziţiilor normative criticate, întrucât doar în ipoteza existenţei acestei legături, neconstituţionalitatea ar determina soluţia ce urmează a fi pronunţată de instanţa de judecată.

Altfel spus, decizia Curţii Constituţionale în soluţionarea excepţiei trebuie să fie de natură să producă un efect concret asupra conţinutului hotărârii în procesul principal.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea 255/2010(Expropriatul nemulţumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanţei judecătoreşti competente în termenul general de prescripţie, care curge de la data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancţiunea decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii şi transferului dreptului de proprietate) a căror neconstituţionalitate a fost invocată, nu au legătură cu soluţionarea cauzei.

De asemenea, în mod temeinic şi legal s-a apreciat că, din conţinutul cererii de recurs rezultă că, partea critică în fapt calificarea juridică pe care prima instanţă a dat-o Hotărârii Consiliului Local Sector 4 nr. 26/18.02.2019, Hotărârii Consiliului Local Sector 4 nr. 27/18.02.2019 şi Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 94/26.02.2019 din perspectiva admisibilităţii procedurii suspendării executării prevăzută de art. 14 din Legea 554/2004, respectiv de operaţiuni administrative în sensul art. 18 alin. (2) din Legea 554/2004 în privinţa hotărârilor Consiliului Local Sector 4, care pot fi contestate doar în cadrul procedurii de contestare reglementate pentru actul administrativ emis în baza acestora şi de act administrativ care este suspus unei alte proceduri judiciare decât cea desfăşurată în faţa instanţelor de contencios administrativ şi fiscal, conform art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004, în privinţa Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Recurenta-reclamantă critică interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea 554/2004 şi art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege. Ori, raportat la criticile formulate, s-a reţinut că nu are legătură cu soluţionarea cauzei dispoziţia legală care stabileşte modalitatea de contestare a hotărârii expropriatorului de stabilire a despăgubirii cuvenite.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, încheierea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o încheiere legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea A. S.A. împotriva încheierii din data de 18 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 iunie 2020.