Rural investment recovery: inadmissibility of judicial action due to untimely administrative contestation of budgetary claim

Şedinţa publică din data de 04 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 februarie 2017 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Pentru Finanţarea Fondurilor Rurale (A.F.I.R.) anularea deciziei nr. 29907/04.11.2016 de soluţionare a contestaţiei, procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 04 august 2016, notificarea nr. x/31.01.2017.

La data de 15 iunie 2017, reclamanta a depus precizări cu privire la cererea introductivă, arătând că în cauză, a solicitat şi continuarea derulării contractului de finanţare, aceasta însemnând implicit şi plata tranşei a doua din contract, din moment ce reclamanta a depus documentaţia în acest sens.

În această situaţie, solicită şi stabilirea unui termen pentru plata tranşei a doua, de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea unor penalităţi de 50 RON pentru fiecare zi de întârziere.

2. Soluţia instanţei de fond

2.1 Prin încheierea din 14 iunie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă.

A admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta A.F.I.R. (Agenţia Pentru Finanţarea Fondurilor Rurale), având ca obiect anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/04.08.2016 - înregistrat sub nr. x/08.08.2016, a deciziei nr. 29907/04.11.2016 şi notificării nr. x/31.01.2017 şi, potrivit dispoziţiilor art. 278 Codul de procedură fiscală raportat la art. 15 din Legea 554/2004 suspendarea executării actelor contestate.

A dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 04 august 2016 precum şi a deciziei nr. 29907/04.11.2016 de soluţionare a contestaţiei, emise de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2.2 Prin sentinţa civilă nr. 228 din 07 noiembrie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea precizată.

A dispus anularea deciziei nr. 29907/04.11.2016 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/08.08.2016, precum şi a notificării nr. x/31.01.2017 emise de către pârâtă, cu continuarea derulării contractului de finanţare.

A stabilit termene, pentru plata tranşei a doua, de 30 zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, sub sancţiunea plăţii unor penalităţi de 50 RON/zi de întârziere.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva încheierii din 14 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, cu privire la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii invocată de pârâtă, dar şi împotriva sentinţei nr. 228 din 07 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii din 14 iunie 2017, admiterea excepţiei inadmisibilităţii şi respingerea acţiunii, ca inadmisibilă, precum şi admiterea recursului împotriva sentinţei nr. 228 din 07 noiembrie 2017, ambele hotărâri pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, casarea sentinţei de fond şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivare, recurenta-pârâtă, cu privire la recursul declarat împotriva încheierii din 14 iunie 2017 prin care s-a respins excepţia inadmisibilităţii, a învederat că în speţă, reclamanta nu a dovedit că ar fi îndeplinit procedura prealabilă în termenul de 30 de zile stabilit de art. 7 din Legea 554/2004 sau de art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011, deşi parcurgerea procedurii prealabile în termenul stabilit este obligatorie, iar o depunere a plângerii prealabile peste termenul legal echivalează cu lipsa acesteia.

Cum în cazul de faţă, procedura prealabilă obligatorie nu a fost îndeplinită în termenele procedurale stabilite conform legislaţiei în vigoare, a solicitat respingerea acţiunii ca inadmisibilă sub aspectul neîndeplinirii procedurii plângerii prealabile.

Cu privire la recursul declarat împotriva sentinţei nr. 228 din 07 noiembrie 2017, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, că instanţa de fond nu a făcut o aplicare corectă a dispoziţiilor Contractului de finanţare, Ghidului solicitantului Instalarea tinerilor fermieri - Măsura 112, precum şi ale O.U.G. nr. 66/2011.

În mod nelegal a instanţa de fond a reţinut că "în cauză se constată şi o culpă a pârâtei care a decis acordarea finanţării fără a efectua o verificare uşor de realizat, respectiv dovada îndeplinirii condiţiilor privind proprietatea asupra terenului agricol în etapa de selecţie a dosarului, pentru care nu mai poate fi sancţionată reclamanta, în etapa actuală". Astfel, eligibilitatea unei cheltuieli şi implicit a unei investiţii, nu constă numai în realizarea efectivă a acesteia şi a atingerii scopului propus, ci şi în modalitatea legală/contractuală prin care aceasta este realizată şi anume prin respectarea cerinţelor impuse de Program.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că nu există nicio abatere de la planul de afaceri, A.F.I.R. a acţionat conform prevederilor contractuale, cu respectarea obligaţiilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în ceea ce priveşte administrarea fondurilor europene, iar pe de altă parte, emiterea procesului-verbal de constatare atacat nu este consecinţa voinţei unilaterale a A.F.I.R., ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanţare, care nu a respectat obligaţiile pe care şi le-a asumat prin semnarea acestui contract.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 martie 2018, intimata-reclamantă A., a solicitat respingerea recursului.

Cu privire la excepţia de inadmisibilitate a arătat, pe de o parte, că în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, putea depune plângerea prealabilă şi peste termenul de 30 zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, ceea ce s-a şi întâmplat în cauză, pentru că din cauza unor motive medicale nu a putut depune plângerea prealabilă în termenul de 30 zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, din interpretarea dispoziţiilor art. 46 şi 47 din O.U.G. nr. 66/2011, apreciază că se înţelege că nerespectarea termenului de 30 zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă, în care poate fi introdusă contestaţia, conduce la decăderea din dreptul de a sesiza autoritatea publică, nu instanţa de judecată şi oricum contestaţia, ca şi cale de atac administrativă este facultativă, persoana având pe mai departe posibilitatea sesizării instanţelor judecătoreşti, drept garantat şi prin Constituţia României.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele şi pentru argumentele expuse în cele ce urmează:

Recursul împotriva încheierii din 14 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, vizează soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, excepţie invocată în dosarul instanţei de fond de autoritatea pârâtă.

Curtea de Apel Galaţi a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii, motivând că reclamanta a făcut dovada că întârzierea în depunerea plângerii prealabile s-a datorat unui motiv medical dovedit cu înscrisul depus la dosar, suferind de o entorsă cu întindere de ligamente care a imobilizat-o la pat mai multe săptămâni, respectiv adeverinţa din 07 septembrie 2016, care se regăseşte la dosarul de fond.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că încheierea recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material incidente speţei.

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/08.08.2016, emis pe numele intimatei-reclamante A., s-a dispus recuperarea sumei de 74.667,60 RON şi încetarea contractului de finanţare.

Împotriva Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/08.08.2016, A. a formulat contestaţia FN/28.09.2016, înregistrată la A.F.I.R. cu nr. 27.576/12.10.2016.

Conform Registrului debitorilor, titlul de creanţă a fost comunicat beneficiarului în data de 11 august 2016, iar contestaţia a fost înregistrată la A.F.I.R. la data de 12 octombrie 2016.

Având în vedere data formulării contestaţiei nr. 27576/12.10.2016, a fost emisă Decizia nr. 29907/04.11.2016, prin care s-a dispus respingerea contestaţiei în principal ca tardiv formulată, iar în subsidiar ca neîntemeiată.

Înalta Curte constată că intimata-reclamantă nu a contestat nici data la care i-a fost comunicat titlul de creanţă şi nici data la care a fost înregistrată contestaţia la autoritatea pârâtă, susţinând că din cauza unor motive medicale nu a putut depune plângerea prealabilă în termenul de 30 zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, "Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă" [alin. (1)], iar "Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii" [alin. (2)].

De asemenea, potrivit art. 51 alin. (2) din acelaşi act normativ, "Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

Prin urmare, din economia dispoziţiilor legale menţionate rezultă că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare reprezintă un titlu de creanţă care poate fi contestat pe cale administrativă, potrivit procedurii speciale instituite de O.G. nr. 66/2011, iar după finalizarea acestei proceduri, numai decizia de soluţionare a contestaţiei poate fi atacată de contestatar la instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Astfel, conform prevederilor legale menţionate, O.U.G. nr. 66/2011 reglementează atât o procedură administrativă specială de contestare (art. 46-47), cât şi procedura judiciară de urmat [art. 51 alin. (2)].

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor legale menţionate şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, iar nu, în mod direct, acest act administrativ.

Această interpretare este în acord cu principiul instituit de legiuitor în materia contenciosului administrativ şi fiscal, respectiv acela al obligativităţii parcurgerii procedurii prealabile, pentru a da posibilitatea organului emitent al actului să revină asupra acestuia.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea de a-şi revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

De asemenea, caracterul obligatoriu al acestei proceduri prealabile nu este contrazis de dispoziţiile art. 46. alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, care o dată în plus califică natura juridică a acestei proceduri, reafirmând dreptul instituţional de acces liber la instanţă şi poziţionând acest moment procesual în succesiunea obligatorie a actelor procedurale pe care trebuie să le parcurgă cel vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal.

Pe de altă parte, Înalta Curte nu poate fi de acord cu susţinerile intimatei-reclamante referitoare la motivul medical invocat, care, în opinia sa, ar constitui un motiv temeinic pentru aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că titlul de creanţă i-a fost comunicat intimatei-reclamante în data de 11 august 2016, iar motivul medical invocat este atestat de o adeverinţă medicală emisă în data de 07 septembrie 2016, prin care se recomandă repaus. Problema medicală pentru care a primit de la medic recomandarea de repaus, iar nu o eventuală imobilizare la pat sau internare spitalicească, nu poate fi apreciată ca fiind un motiv temeinic de natură să împiedice reclamanta să comunice şi să expedieze contestaţia administrativă în termenul prevăzut de lege, fie prin intermediul faxului, fie a poştei electronice sau a unui serviciu de curierat rapid, respectiv să apeleze la modalităţi de comunicare, care să nu implice deplasarea sa personală la sediul autorităţii pârâte sau un efort fizic deosebit.

De asemenea, intimata-reclamantă ar fi avut posibilitatea să desemneze o altă persoană, în vederea redactării şi depunerii în termen a contestaţiei la autoritatea pârâtă, pentru a nu fi depăşit termenul legal obligatoriu de 30 zile de sesizare a autorităţii administrative cu plângere prealabilă.

În concluzie, din interpretarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, în corelaţie cu cele ale art. 193 alin. (1) C. proc. civ., rezultă că depăşirea fără motive întemeiate a termenelor prevăzute de lege pentru formularea plângerii prealabile administrative, are ca efect însăşi inadmisibilitatea acţiunii, nefiind vorba despre termene de recomandare, fără efecte juridice.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii este nelegală şi, drept urmare, se impune admiterea recursului, casarea în tot a încheierii din data de 14 iunie 2017 şi a sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei, respingerea acţiunii reclamantei, ca inadmisibilă.

Faţă de soluţia prefigurată în considerentele expuse anterior, Înalta Curte, constată că nu se mai impune analiza celorlalte critici formulate de recurenta-pârâtă, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, având în vedere că acestea vizează fondul cauzei, a cărui judecare este paralizată de admiterea excepţiei de inadmisibilitate.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa în tot încheierea şi sentinţa atacată şi, în urma rejudecării, va admite excepţia inadmibilităţii şi va respinge acţiunea, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva încheierii din 14 iunie 2017 şi a sentinţei nr. 228 din 7 noiembrie 2017 ale Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot încheierea şi sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite excepţia inadmibilităţii invocată de pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 iunie 2020.