ASF contraventional sanction for insurance claim handling violations: mischaracterization of managerial breach under Law 237/2015 and statutory penalty reduction

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.01.2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în principal, anularea Deciziei ASF nr. 2315/21.12.2016, iar în subsidiar, înlocuirea amenzii contravenţionale cu sancţiunea avertismentului, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2922 din data de 12 iulie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

1. În privinţa lipsei calităţii de subiect activ al contravenţiei pentru toate cele trei fapte, recurentul-reclamant arată că instanţa de fond nu a înţeles critica de nelegalitate pe care a formulat-o. În concret, pentru perioada 1.10.2015-31.12.2015, în care a fost aplicabilă Legea nr. 32/2000, a susţinut că legea nu prevede în mod expres sancţionarea conducerii societăţii pentru astfel de fapte. În această situaţie este evident că se aplică dispoziţiile O.U.G. nr. 2/2001, care arată că numai făptuitorul poate fi sancţionat.

Pentru perioada de după 31.12.2015, în care a fost aplicabilă Legea nr. 237/2015, critica de nelegalitate a constat în aceea că nu a fost probată influenţa semnificativă prin care reclamantul ar fi adus atingere unei administrări corecte şi prudente a societăţii.

Cu alte cuvinte, pentru faptele identificate, în prima perioadă răspunderea aparţine exclusiv societăţii de asigurare, iar pentru cea de-a doua perioadă judecătorul fondului a interpretat total eronat prevederile legale.

Instanţa a afirmat că influenţa semnificativă s-ar fi manifestat prin "omisiunea" de a identifica funcţia critică în conformitate cu art. 1 alin. (2) pct. 18 din Legea nr. 237/2015. Articolul indicat defineşte numai "funcţia critică", fără a stabili vreo obligaţie. Coroborând dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. f), art. 27 alin. (1) şi 163 alin. (1) din Lega nr. 237/2015 se observă că identificarea funcţiei de director departament daune ca şi funcţie critică nu este obligatorie, ci este o facultate a asigurătorului. Rolul şi consecinţele unei astfel de identificări au importanţă numai în ceea de priveşte cerinţele ce competenţă profesională şi sancţiunile aplicabile.

Pe de altă parte, autoritatea nu a arătat în ce mod s-a manifestat influenţa semnificativă prin care recurentul-reclamant ar fi adus atingere unei administrări corecte şi prudente a societăţii.

2. Printr-o altă critică se susţine greşita reţinere de către instanţa de fond a caracterului corespunzător al descrierii faptei contravenţionale impuse de art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2005. Recurentul-reclamant arată că nu este de acord cu această concluzie întrucât pentru prima faptă reţinută nu se precizează dacă limitarea preţurilor a fost sau nu aplicată. Reclamantul a susţinut că această limitare a existat doar la nivel scriptic, iar fapta de neactualizare a metodologiei nu reprezintă fapta sancţionată contravenţional. Însăşi împrejurarea că judecătorul nu a înţeles care este fapta sancţionată ca şi contravenţie denotă că aceasta nu a fost suficient descrisă.

În plus, omisiunea de actualizare a metodologiei nu a produs niciun fel de prejudiciu, ceea ce face ca faptei să îi lipsească un element constitutiv pentru a fi considerată abatere contravenţională, şi anume pericolul social.

3. Cea de-a treia critică priveşte aplicarea sancţiunii contravenţionale pentru o altă faptă decât cea reţinută în decizie.

Această critică de nelegalitate se referă la constatarea neachitării în termenul legal a despăgubirilor în 8 dosare de daune cu regres.

Dezlegarea dată de instanţă încalcă principiul specialia generalibus derogant, nefiind în concordanţă cu dezlegarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 33/2008.

Astfel, pentru fapta săvârşită anterior intrării în vigoare a Legii nr. 237/2015, conform hotărârii atacate, au existat două texte de lege care sancţionează aceeaşi faptă: art. 63 lit. a) din Legea nr. 136/1995 şi art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000.

Or, instanţa de fond a conferit valoare unui text cu aplicabilitate generală, deşi descrierea faptei este neechivocă: despăgubirile nu au fost achitate în termenul legal, ceea ce trimite în mod direct la dispoziţiile specifice cuprinse în art. 63 lit. a) din Legea nr. 136/1995.

Pentru aceleaşi constatări, însă după intrarea în vigoare a Legii nr. 237/2015, conform hotărârii atacate, fapta se încadrează în dispoziţiile art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015. Instanţa, însă, omite descrierea exactă a faptei, care conduce în mod evident la întrebarea care ar fi influenţa reclamantului asupra administrării prudente a societăţii. Nici actul administrativ şi nici hotărârea instanţei de fond nu răspund acestei întrebări, de unde rezultă că influenţa nu există şi că recurentul a fost sancţionat în mod nelegal.

4. A patra critică vizează individualizarea nelegală a sancţiunii contravenţionale aplicate. Recurentul susţine că ASF a denaturat natura contravenţiei pentru a o încadra, abuziv, la o sancţiune mai mare. În timp ce art. 63 alin. (2) lit. a) şi b) din Legea nr. 136/1995 prevede o amendă cuprinsă între 1.000 şi 5.000 RON, iar art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000 prevede o amendă cuprinsă între 5.000 şi 100.000 RON, art. 163 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 237/2015 prevede o amendă care pleacă de la 10.000 RON.

În concluzie, instanţa a încălcat normele de drept material prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt (motivele de recurs 1 şi 3); faptele contravenţionale au fost reţinute în mod greşit, faţă de exigenţele normei de sancţionare (motivele de recurs 1, 3 şi 4); a fost aplicată o normă generală deşi ar fi trebuit aplicată norma specială (motivele de recurs 1,3 şi 4); hotărârea este nemotivată, ţinând cont că au fost reţinute motive străine de natura pricinii (motivele de recurs 1 şi 3).

4. Apărările formulate de intimată

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară solicită respingerea recursului, ca nefondat.

Cât priveşte calitatea de subiect activ al contravenţiei, arată că instanţa de fond a reţinut corect această calitate în persoana reclamantului, care este director general şi preşedinte al Consiliului de Administraţie al B. S.A., în raport de dispoziţiile art. 2 lit. a) pct. 11 şi 111 din Legea nr. 32/2000 şi art. 2 alin. (2) pct. 10 şi 18, art. 26 alin. (1) lit. b) şi f) şi art. 27 din Legea nr. 237/2015.

Influenţa susceptibilă de a aduce atingere administrării prudente a societăţii imputată reclamantului rezidă în lipsa acestuia de acţiune, în calitate de persoană semnificativă/director general la B. S.A., în sensul de a identifica funcţiile critice în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (2) pct. 18 din Legea nr. 237/2015. Or, având în vedere responsabilităţile alocate în mod clar în sarcina directorului general, contrar susţinerilor recurentului, rezultă că persoana care conduce şi coordonează în mod efectiv activitatea de daune în cadrul asigurătorului şi care are calitatea de subiect activ al contravenţiilor constatate este însuşi recurentul-reclamant.

Raportat la critica vizând nerespectarea prevederilor art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, intimata arată că nu se indică în concret motivele de nelegalitate a sentinţei.

În ceea ce priveşte critica potrivit căreia sancţiunea contravenţională a fost aplicată pentru altă faptă decât cea reţinută în decizie, intimata solicită să se constate lipsa de fundament a susţinerilor recurentului. ASF a constatat că persoanele care fac parte din conducerea societăţii B. S.A. nu respectă dispoziţiile Normei ASF nr. 23/2014, emisă în temeiul O.U.G. nr. 93/2012.

Pe de altă parte, ASF s-a raportat corect la aplicarea în timp a actelor normative incidente în sectorul asigurărilor-reasigurărilor: Legea nr. 32/2000, în forma în vigoare până la data de 31.12.2015 şi Legea nr. 237/2015 pentru perioada ulterioară.

Referitor la pretinsa individualizare nelegală a sancţiunii contravenţionale, arată că activitatea de control a fost iniţiată ca urmare a numeroase petiţii adresate ASF referitoare la activitatea de soluţionare a dosarelor de daună de către asigurător, iar deficienţele constatate s-au raportat la un număr de dosare verificate prin sondaj în cadrul controlului inopinat, iar nu la numărul total de dosare soluţionate în perioada respectivă. ASF, care are rolul de a promova stabilitatea activităţii de asigurare şi de a apăra drepturile asiguraţilor, a apreciat corect asupra individualizării sancţiunii în raport de principalul criteriu, care îl reprezintă interesul asiguraţilor.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Deşi motivele de recurs indicate de către partea reclamantă sunt încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., se constată că nu este incident cazul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea fiind motivată corespunzător exigenţelor impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Subsumat acestui caz de nelegalitate, recurentul-reclamant a susţinut că judecătorul fondului ar fi reţinut şi motive străine de natura pricinii în analiza criticilor de nelegalitate referitoare la lipsa calităţii reclamantului de subiect activ al contravenţiilor pentru toate cele trei fapte şi, respectiv, aplicarea sancţiunii contravenţionale pentru o altă faptă decât cea reţinută în decizie (în cazul neachitării în termenul legal a despăgubirilor).

Argumentele recurentului însă nu susţin reţinerea unor motive străine de natura pricinii, ci o greşită interpretare şi aplicare a legii, raportat la împrejurările cauzei.

Drept urmare, toate criticile din recurs vor fi analizate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cât priveşte lipsa calităţii de subiect activ al contravenţiilor, trebuie distins între două intervale de timp care compun perioada controlată, şi anume: intervalul 01.10.2015-31.12.2015, aflat sub imperiul Legii nr. 32/2000, şi intervalul 01.01.2016-30.06.2016, aflat sub imperiul Legii nr. 237/2015.

În esenţă, sub aspect factual s-a reţinut că, instrumentarea de către B. S.A. a dosarelor de daună în perioadele menţionate a avut loc cu încălcarea unor prevederi ale Normei ASF nr. 23/2014, respectiv a art. 51 alin. (3) (prin limitarea cuantumului pagubei la preţul practicat de reprezentanţă, în loc de cel practicat de unităţile de specialitate), a art. 42 alin. (2) (prin nerespectarea termenului legal pentru reconstatare) şi a art. 58 alin. (2) (prin neachitarea despăgubirilor în termenul legal).

Răspunderea contravenţională a fost reţinută în sarcina reclamantului, în calitatea sa de director general şi preşedinte al consiliului de administraţie al B. S.A., în temeiul art. 39 alin. (2) lit. a) şi alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, pentru primul interval de timp anterior enunţat, şi în temeiul art. 163 alin. (1) lit. r) şi alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, pentru al doilea interval de timp.

Se constată că, în conformitate cu art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000, constituie contravenţie nerespectarea în orice mod a normelor emise de ASF (cum este şi cazul Normei nr. 23/2014), alin. (3) lit. c) al art. 39 reglementând şi sfera subiecţilor contravenţionali, printre care se numără nu numai asigurătorul, ci şi membrii consiliului de administraţie, ca şi cei ai conducerii executive a asigurătorului.

Prin urmare, recurentul-reclamant susţine fără temei că, pentru perioada aflată sub imperiul Legii nr. 32/2000, această lege nu ar fi prevăzut în mod expres sancţionarea conducerii societăţii pentru o astfel de faptă contravenţională.

Cât priveşte perioada de timp aflată sub imperiul Legii nr. 237/2015, de asemenea nu lipseşte calitatea reclamantului de subiect activ al contravenţiei întrucât, potrivit art. 163 alin. (1) lit. r), este considerată contravenţie influenţa susceptibilă de a aduce atingere unei administrări corecte şi prudente a societăţii, exercitată de către conducerea acesteia. Or, împrejurarea că directorul general face parte din conducerea societăţii de asigurare nu poate fi pusă sub semnul îndoielii.

Nu se poate reţine, aşa cum susţine recurentul, o descriere necorespunzătoare a faptei, din perspectiva împrejurării că nu s-a precizat, cât priveşte încălcarea art. 51 alin. (3) din Norma ASF nr. 23/2014, dacă limitarea preţurilor a fost sau nu aplicată.

Înalta Curte constată că decizia de sancţionare nr. 2315/21.12.2016 se referă la constatarea limitării cuantumului pagubei la preţurile practicate de reprezentanţă, în loc de considerarea celor practicate de unităţile reparatoare, aşa cum cerea Norma ASF, iar reclamantul nu a probat susţinerile sale potrivit cărora limitarea ar fi existat doar la nivel scriptic, ca o omisiune de a actualiza metodologia internă după care sunt instrumentate dosarele de daună.

Prin urmare, nu se poate reţine că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015 când a reţinut o corespunzătoare descriere a faptelor contravenţionale.

Analizând cea de a treia critică din recurs, referitoare la aplicarea sancţiunii contravenţionale pentru o altă faptă decât cea reţinută prin decizie, critică care se raportează la încălcarea art. 58 alin. (2) din Norma ASF nr. 23/2014 (neachitarea în termenul legal a despăgubirilor), Înalta Curte constată că recurentul susţine că neplata la termen a despăgubirilor datorate din asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru pagube produse prin accidente de vehicule este sancţionată distinct de art. 63 lit. a) din Legea nr. 136/1995.

Cu alte cuvinte recurentul susţine greşita încadrare a faptei.

Aceste critici sunt nefondate întrucât fapta reţinută în sarcina recurentului-reclamant este aceea de nerespectare a normelor ASF (prin neplata în termenul prevăzut de art. 58 alin. (2) din Norma ASF nr. 23/2014 a despăgubirilor).

Rezultă, astfel, că recurentul este cel care denaturează conţinutul faptei contravenţionale reţinute, trimiţând direct la modalitatea în care această faptă a fost săvârşită, motive pentru care critica va fi înlăturată.

Cât priveşte însă încadrarea faptelor în perioada de după intrarea în vigoare a Legii nr. 237/2015, criticile recurentului sunt fondate. Astfel, aceleaşi elemente materiale ale faptelor (limitarea cuantumului pagubei la alt preţ decât cel practicat de unităţile de specialitate reparatoare; efectuarea de constatări în afara termenului legal; plata despăgubirilor în afara termenului legal) au fost încadrate, sub imperiul Legii nr. 237/2015, ca reprezentând altă faptă contravenţională decât cea reţinută sub imperiul Legii nr. 32/2000.

Potrivit art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015, "(1) Constituie contravenţii următoarele fapte: (...)

r) influenţa susceptibilă de a aduce atingere unei administrări corecte şi prudente a societăţii săvârşită de către conducerea acesteia sau de către persoanele care deţin funcţii-cheie sau alte funcţii critice în cadrul societăţii."

Decizia de sancţionare trimite la împrejurarea că directorul general nu a identificat ca funcţie critică funcţia de director departament daune, situaţie în raport de care, coroborat cu ROF al B. S.A., s-a constatat că reclamantul a săvârşit fapta contravenţională prevăzută la art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015, fiind direct răspunzător pentru conducerea şi coordonarea activităţii de daune a societăţii de asigurare.

Se constată totuşi că, în raport de descrierea legală a contravenţiei, sunt fondate susţinerile recurentului potrivit cărora nu este arătată influenţa sa susceptibilă de a aduce atingere administrării corecte şi prudente a societăţii, corelativ cu încălcările punctuale ale Normei ASF nr. 23/2014 evidenţiate.

Raportat la această critică de nelegalitate găsită fondată, Înalta Curte constată greşita încadrare a faptelor ca fiind şi contravenţia prevăzută de art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015, sancţionabilă potrivit alin. (4) al aceluiaşi text de lege.

Luând în considerare săvârşirea numai a contravenţiei prevăzute de art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000, sancţionabilă potrivit alin. (3) lit. c) al aceluiaşi text de lege, Înalta Curte va anula în parte decizia de sancţionare nr. 2315/21.12.2016, respectiv în ceea ce priveşte aplicarea amenzii de 10.000 RON, pe care o reduce la minimul prevăzut de dispoziţiile Legii nr. 32/2000, şi anume 2.500 RON, păstrând aprecierea pe care însăşi autoritatea administrativă a dat-o gravităţii faptelor, când a aplicat amenda minimă prevăzută de Legea nr. 237/2015.

Este adevărat că, în conformitate cu dispozitivul deciziei, sancţiunea contravenţională a fost aplicată exclusiv în temeiul art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, însă aceasta ca expresie a aplicării amenzii prevăzute pentru contravenţia cea mai gravă, regulă consfinţită şi prin art. 163 alin. (51) din Legea nr. 237/2015.

Cât priveşte ultimul rând de critici, prin care recurentul susţine individualizarea nelegală a sancţiunii prin prisma încadrării abuzive a faptelor, acestea au fost deja analizate prin considerentele anterioare.

Susţinerile recurentului-reclamant referitoare la caracterul minor al abaterii, prin raportare la numărul total al dosarelor instrumentate în perioada controlată nu pot fi reţinute, ASF arătând că neregulile au fost descoperite la controlul prin sondaj al dosarelor de daună, iar nu la un control sistematic.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa recurată, iar în rejudecare, va admite în parte cererea reclamantului şi va anula în parte decizia nr. 2315/2016 a ASF, respectiv în privinţa amenzii aplicate, pe care o reduce de la 10.000 RON la 2.500 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2922 din data de 12 iulie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite în parte cererea.

Anulează, în parte, decizia Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 2315/21.12.2016, respectiv în ceea ce priveşte aplicarea amenzii contravenţionale de 10.000 RON, pe care o reduce la 2.500 RON.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2020.