Contradictory reasoning in administrative litigation regarding partner’s procedural standing and interest in challenging EU-funded project payment invalidation

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 iunie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic:

- anularea scrisorii standard de informare a beneficiarului înregistrată sub nr. x/28.12.2015 cu privire la invalidarea sumei de 21.584 RON pentru Partener 1- A.;

- obligarea pârâtului la plata sumei de 21.584 RON, reprezentând diferenţa nevalidată la cererea de plată nr. x pentru Partener 1, conform contractului de finanţare nr. x, cod SMIS 51526, proiectul "B.- Program de practică pentru studenţii jurişti", contract înregistrat sub nr. x/24.04.2014;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1906 din 23 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că motivarea sentinţei este contradictorie sau nu există, că sentinţa este dată cu încălcarea autorităţii de lucru judecat, dar şi cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (respectiv, a prevederilor Ghidului solicitantului, contractului de finanţare şi O.U.G. nr. 64/2009).

Cât priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii.

Considerentele din sentinţă în care se analizează acţiunea prin prisma dreptului sau interesului titularului acţiunii sunt contradictorii faţă de cele reţinute prin încheierea din 17.01.2017, prin care s-a analizat excepţia lipsei calităţii procesuale active.

Prin încheierea din 17.01.2017, instanţa a apreciat că reclamanta are dreptul de a contesta actul emis de intimată prin care i s-a invalidat suma de 21.584 RON, având în vedere prevederile Legii nr. 554/2004, coroborate cu prevederile contractului de finanţare şi ale acordului de finanţare. Or, prin sentinţa recurată, se regăsesc considerente prin care instanţa repune în discuţie dreptul reclamantei de a acţiona, de această dată menţionând că analizează aceste aspecte prin prisma dreptului sau interesului titularului acţiunii, în raport de aceleaşi prevederi ale Legii nr. 554/2004, art. 1 alin. (1). În acest sens, a reţinut instanţa că, deşi reclamanta, în calitate de partener al beneficiarului, are încheiat un acord de parteneriat, ce face parte din contractul de finanţare, potrivit art. 5.1 al acestuia, liderul de parteneriat este cel care va depune cererea de finanţare, iar conform art. 9 din acord, partenerul va emite o cerere de rambursare către lider, însoţită de documentele justificative, în vederea rambursării de către AMPOSDRU a cheltuielilor în cadrul proiectului. Ca atare, deoarece beneficiarul nu a contestat sumele şi implicit a recunoscut măsura suspendării la plată, instanţa a apreciat că recurenta-reclamantă nu se poate îndrepta împotriva intimatei în mod direct.

În contextul arătat, recurenta-reclamantă consideră că reţinerile instanţei din motivarea respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale active sunt în totală contradicţie cu reţinerile instanţei din sentinţă (pct. 1, fila x), unde se regăsesc considerentele privind inadmisibilitatea acţiunii raportat la aceeaşi calitate/drept al recurentei-reclamante de a acţiona în judecată intimata.

De asemenea, prin încheierea din 17.01.2017, în soluţionarea excepţiei tardivităţii contestaţiei, instanţa a reţinut faptul că recurenta-reclamantă a parcurs procedura contestării scrisorii standard, iar prin sentinţa recurată a reţinut că recurenta-reclamantă nu a parcurs această procedură (menţiunile de la pct. 2, fila x din sentinţă). Aşadar, şi din acest punct de vedere, hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii.

Tot în referire la motivul prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă arată că hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, contrar dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. În acest sens, apreciază că instanţa nu a motivat în drept chestiunile reţinute la fila x pct. 2 din sentinţă, cu privire la modalitatea de recuperare a sumelor de bani, trecând peste prevederile contractuale semnate de părţi, prevederi care se regăsesc şi în ghidul finanţatorului, dar şi în O.U.G. nr. 64/2009. Astfel, instanţa nu a menţionat care este temeiul de drept în baza căruia a apreciat că recurenta-reclamantă trebuia să formuleze o cerere de rambursare şi nu era suficientă cererea de plată cu contestaţia aferentă şi de ce nu poate verifica dacă sunt îndreptăţite sau nu criticile recurentei-reclamante referitoare la suspendarea unor sume de bani.

Recurenta-reclamantă a criticat soluţia instanţei de fond raportat şi la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., susţinând că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea autorităţii de lucru judecat. Astfel, prin încheierea din 17.01.2017, instanţa a reţinut cu autoritate de lucru judecat că reclamanta are dreptul de a acţiona în judecată pârâtul în vederea recuperării sumelor de bani solicitate, precum şi că are dreptul de a acţiona direct pârâtul în temeiul contractului de finanţare şi a acordului de finanţare. Or, prin sentinţa pronunţată, instanţa a respins acţiunea motivat şi de faptul că doar beneficiarul avea dreptul de a contesta diminuările operate în cadrul proiectului şi, atâta vreme cât nu a făcut acest lucru, reclamanta nu mai putea acţiona. În aprecierea recurentei-reclamante, instanţa a revenit asupra aspectelor reţinute prin încheierea din data de 17.01.2017, încălcând astfel dispoziţiile legale.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., consideră că instanţa a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile legale prevăzute în Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU), elaborat de Guvernul României şi de Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, adoptat prin Decizia Comisiei Europene C (2007) 5811/22.11.2007, în Ghidul Solicitantului condiţii generale 2013 emis de Autoritatea de Management POS DRU şi în O.U.G. nr. 64/2009 - art. 2 alin. (3) lit. d), l) şi art. 17 indice 4.

Deşi instanţa a reţinut în motivarea soluţiei pronunţate pe fondul cauzei că beneficiarul proiectului nu a făcut contestaţie la scrisoarea standard de informare, recurenta-reclamantă arată că normele anterior indicate permit şi partenerului să facă o astfel de contestaţie. În aceste condiţii, instanţa trebuia să observe că a depus contestaţia la suspendarea la plata sumelor de bani aferente cererii de plată nr. x, contestaţie care a fost înregistrată sub nr. x/30.12.2015 şi a reprezentat anexa nr. 4 la cererea de chemare în judecată.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că reclamanta ar fi putut formula cerere de rambursare, însă nu a indicat vreun temei legal în acest sens. Arată recurenta-reclamantă că, potrivit art. 5 lit. D) din contractul de finanţare, se poate formula şi cerere de rambursare, însă pentru cheltuielile efectuate.

Instanţa de fond a mai reţinut că reclamanta nu a conlucrat cu beneficiarul în vederea depunerii documentelor justificative, deşi ar fi trebuit să observe că intimata nu a răspuns în niciun fel la contestaţia formulată la scrisoarea standard de informare.

În fine, atât O.U.G. nr. 64/2009, cât şi Instrucţiunea nr. 103/18.03.2015 îi dădeau recurentei-reclamante dreptul de a utiliza mecanismul de decontare al cheltuielilor prin cerere de plată. În plus, din nicio dispoziţie legală nu rezultă că recurenta trebuia să formuleze şi cerere de rambursare, pe care oricum nu o putea utiliza pentru lipsa disponibilului bănesc, având în vedere că cererea de rambursare presupune avansarea cheltuielilor şi apoi solicitarea restituirii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 3.08.2017, intimatul-reclamant Organismul Intermediar Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic (în prezent OI POCU - MEN) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii sentinţei de fond, ca fiind legală şi temeinică.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 21 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 26 februarie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârile Colegiului de Conducere nr. 109 şi 110 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine caracterul fondat al recursului declarat de reclamanta A., pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic şi Universitatea C. Bucureşti, în calitate de beneficiar, au semnat contractul de finanţare nr. x/24.04.2014, cod SMIS 51526, având ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile pentru implementarea proiectului "B. - Program de practică pentru studenţii jurişti", în valoare de 2.033.400 RON .

În vederea implementării proiectului anterior menţionat, Universitatea C. Bucureşti, în calitate de lider de parteneriat, şi reclamanta A., în calitate de partener, au încheiat acordul de parteneriat nr. 858/12.08.2013 - anexa 6 a cererii de finanţare .

Prin Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. 27252/28.12.2015, Universitatea C. Bucureşti a fost informată despre faptul că, din suma de 209.856 RON solicitată spre rambursare, a fost validată suma de 188.272 RON, precizându-se motivele care au stat la baza diminuării cheltuielilor solicitate spre rambursare pentru partener, în cadrul cererii de plată nr. 5 .

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. (partener) a solicitat anularea scrisorii standard de informare a beneficiarului şi obligarea pârâtului la plata sumei de 21.584 RON nevalidate la plată din cererea de plată nr. 5.

Prin întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond, s-a invocat inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, pe motiv că a fost formulată de către o persoană care nu are calitate procesuală activă, respectiv este terţ faţă de contractul de finanţare bilateral (încheiat între CNDIPT - OIPOSDRU şi Universitatea C.), excepţia tardivităţii formulării contestaţiei administrative la CR 5 nr. 27252/28.12.2015, contestaţie înregistrată la CNDIPT - OIPOSDRU sub nr. x/30.12.2015, precum şi excepţia lipsei de interes.

Prin încheierea din 17 ianuarie 2017, instanţa de fond a procedat la unirea excepţiei lipsei de interes cu fondul cauzei şi a respins, ca neîntemeiate, excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi tardivităţii contestării actului administrativ, invocate de pârât, iar prin sentinţa civilă nr. 1906 din 23 mai 2017, soluţionând cauza, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic.

Recurenta-reclamantă a criticat sentinţa primei instanţe indicând drept motive de casare prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ.

Hotărârea recurată va fi verificată, mai întâi, din perspectiva incidenţei prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce constituie un motiv de casare de ordine publică. Potrivit acestui text de lege, casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare, şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată, şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei referitoare la împrejurarea că hotărârea se fundamentează pe motive contradictorii.

Astfel, prin încheierea din 17 ianuarie 2017, prima instanţă a considerat că reclamanta A., în calitate de parteneră a beneficiarei finanţării Universitatea C., în baza Acordului de parteneriat nr. 858/12.08.2013 (încheiat între Universitatea C. şi A.) are calitate procesuală pentru a ataca actul administrativ enunţat în petitul cererii introductive, prin care s-a refuzat rambursarea sumei de 21.584 RON, reprezentând diferenţa nevalidată la cererea de plată nr. x pentru partener, conform contractului de finanţare nerambursabilă, având calitatea de parte vătămată, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, care poate fi şi un terţ, în raport cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ unilateral cu caracter individual. Aceasta pentru că, deşi reclamanta nu a fost parte semnatară a contractului de finanţare, prin acordul de parteneriat încheiat între reclamantă şi Universitatea C., în calitate de lider de parteneriat, părţile au agreat implementarea proiectului finanţat potrivit contractului de finanţare. Instanţa a reţinut că acordul de finanţare este parte a contractului de finanţare, conform art. 6 lit. A) din acest contract, iar pe durata derulării acestuia, partenerul beneficiarei finanţării (reclamanta) a încasat contravaloarea cheltuielilor eligibile efectuate, rambursate de autoritatea de management şi că, potrivit art. 7.2 din acordul de parteneriat, "cheltuielile eligibile efectuate de către parteneri vor fi rambursate de către AM/OI pe baza documentelor justificative prezentate, în condiţiile contractului de finanţare".

Prin sentinţa civilă nr. 1906 din 23 mai 2017, verificând acţiunea prin prisma interesului titularului acţiunii, instanţa a reţinut că reclamanta nu ar avea un interes în cauză, întrucât pârâtul nu poate fi ţinut în mod direct faţă de reclamantă la plata sumei de bani pretinse prin cererea de chemare în judecată. Aceasta pentru că deşi reclamanta, în calitate de partener al beneficiarului, are încheiat un acord de parteneriat, care face parte integrantă din contractul de finanţare, potrivit art. 5.1. al acestuia, liderul de parteneriat este cel care va depune cererea de finanţare, iar conform art. 9 din acord, partenerul va emite o cerere de rambursare către lider, însoţită de documentele justificative, în vederea rambursării de către AMPOSDRU a cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului.

Ca urmare, în măsura în care liderul nu a contestat sumele suspendate la plată, prima instanţă a apreciat că acest fapt poate atrage cel mult o răspundere contractuală între parteneri angajată în baza acordului de parteneriat, fără a exista posibilitatea ca partenerul să se îndrepte în mod direct împotriva pârâtului.

Instanţa de fond a reţinut că această concluzie este conformă cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin care este definit interesul public privat, prin posibilitatea reclamantei de a pretinde autorităţii pârâte o anumită conduită, în considerarea unui drept recunoscut de lege.

Aşadar, argumentaţia judecătorului prezentată prin încheierea din 17.01.2017 este în sensul că reclamanta are dreptul de a acţiona în baza contractului/acordului de finanţare şi a art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru ca prin sentinţă să reţină faptul că reclamanta nu mai este îndreptăţită să acţioneze în judecată intimata, potrivit Legii nr. 554/2004, deoarece beneficiarul contractului de finanţare nu a contestat pe cale administrativă scrisoarea de informare şi nici nu a formulat acţiune judecătorească.

Motivarea contradictorie este evidentă, în condiţiile în care, prin încheierea interlocutorie, s-a apreciat că reclamanta are calitate procesuală activă în cauză, iar din considerentele sentinţei, argumentele prezentate să fie în sens contrar acestei reţineri.

Modalitatea în care a fost expus raţionamentul primei instanţe, pe baza căruia a fost pronunţată soluţia recurată, nu este de natură a permite exercitarea controlului judiciar în cauză, fiind necesară dezlegarea acestei chestiuni de către judecătorul fondului.

Prin urmare, sunt fondate criticile recurentei din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în raport de care Înalta Curte urmează să admită recursul declarat de reclamantă şi să dispună trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, casarea hotărârii corespunzând unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Constatând că primul motiv de casare invocat de recurentă este fondat, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor subsumate motivelor de casare reprezentate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 din C. proc. civ.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă urmează a dezlega chestiunea referitoare la calitatea procesuală activă în cauză, în raport de clauzele contractului de finanţare şi ale acordului de parteneriat încheiate în derularea proiectului "B. - Program de practică pentru studenţii jurişti". În măsura în care va fi cazul, după dezlegarea aspectului privind legitimarea procesuală activă, judecătorul fondului va avea în vedere argumentele prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată şi reiterate în prezentul recurs, prin raportare la apărările formulate de pârât şi la probatoriul administrat în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situaţiei de fapt.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatându-se incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1906 din 23 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2020.